充分发挥基层人大代表在立法协商中的重要作用

陈家刚

（中共广东省委党校行政学教研部，广州510051）

充分发挥基层人大代表在立法协商中的重要作用

陈家刚

（中共广东省委党校行政学教研部，广州510051）

无论从与选民的关系，还是从自身的群体特征来看，基层人大代表都应该在立法协商中发挥应有的作用。基层人大代表参与立法协商有助于立法民主化、立法科学化以及与选民联系的实效化。针对当前存在的立法协商的认识不统一、立法协商的形式不完善、立法协商的内容待界定、立法协商的效果缺乏保障等问题，基层人大代表参与立法协商应该在形式多样化、内容广泛化、过程透明化以及反馈制度化等方面不断加以完善，进一步发挥基层人大代表在立法协商中的重要作用。

基层人大代表；立法协商；立法民主化；立法科学化

2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），对新形势下开展政党协商、人大协商、基层协商、社会组织协商等作出全面部署。《意见》指出，要发挥好人大代表在协商民主中的作用，鼓励基层人大在履职过程中依法开展协商，探索协商形式，丰富协商内容。由此可见，基层人大在社会主义协商民主体系中拥有一席之地，而作为基层人大的主体——基层人大代表理应发挥其应有的作用。但从理论研究及实践进程来看，基层人大代表在协商民主中的角色和地位，目前还没有引起相关部门足够的重视，主要表现为：首先，直接以基层人大代表参与立法协商为题的论著在中国知网、万方数据库、维普网等期刊数据库还搜索不到；其次，在现有立法协商研究中，与人大相关的多是人大整体在立法协商中的主导作用，而对人大代表的角色论述较少；再次，实践中，人大代表在立法协商中发挥作用的机会也较少。所以，有学者提出，“要创造条件，更多地邀请人大代表参与人大立法协商民主活动”〔1〕。因此，无论从理论研究还是从实践推进来看，都需要加强基层人大代表参与立法协商的研究工作，充分发挥其在立法协商中的重要作用。

一、准确把握基层人大代表、协商民主与立法协商的内涵与功能

基层人大代表是经由选民直接选举产生的。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第5条规定：县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举，基层人大代表也即县级以下人大代表（含县级）。基层人大代表数量庞大，占代表总数的90%以上，而且由于他们来自基层，更能反映老百姓的呼声和意见〔2〕。因此，基层人大代表在将人民的意志上传以及将党和国家的方针政策下达方面具有天然的优势。

协商民主是一个具有多重含义与特征的概念，它可以是一种决策体制，或者说决策形式，也可以是一种民主治理形式，还可以是一种团体组织或政府形式〔3〕。《意见》指出，协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。

从传统意义上来讲，立法协商是指全国人大及其常委会在正式通过宪法修正草案以及法律、法律决定草案以前，将其草案提交全国政协及其常委会或地方政协及其常委会听取意见和建议，进行政治协商，随后再审议决定的一种过程〔4〕。但是随着协商民主实践的发展，立法协商的内涵已大大超出了这一范畴。立法协商主要是指具有立法权的人大及其常委会，在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动〔1〕。也就是说，立法协商的参与主体不仅包括政协委员，也可以包括“民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织”等。这就为基层人大代表在立法活动中发挥一定作用提供了重要指引。

二、基层人大代表参与立法协商的必要性

基层人大代表的两大群体特征是直选产生和数量庞大，这也就决定了基层人大代表应该在立法工作中发挥重要作用。然而，当前的立法体制决定了其难以直接参与立法工作，这更凸显了他们参与立法协商的必要性。不仅如此，最新的中央政策精神也支持鼓励基层人大代表应在立法协商工作中充分发挥自身的作用。

（一）无立法权决定了基层人大代表不直接参与立法

根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）《地方组织法》和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的规定，基层人大是没有立法权的。《宪法》赋予全国人民代表大会及其常委会以国家立法权，《地方组织法》规定了省、自治区、直辖市的人民代表大会以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会可以制定地方性法规，拥有地方立法权。但是基层人大，也即县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会一直没有立法权。因此，基层人大代表不可以直接参与立法活动，从某种意义上来说，基层人大代表在立法活动中是缺位的。一般来说，立法权是代议机关的一项核心职权〔5〕。作为人大机关的一个重要组成部分，基层人大也是代议机关的一个重要组成部分。在我国的立法体制安排下，基层人大是没有立法权的。这样，基层人大代表就不直接参与立法。因此，应进一步完善立法协商的体制机制，使基层人大代表更好地参与其中，发挥应有的作用。

（二）选民直选彰显基层人大代表的方位

根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第2条规定，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。可见，基层人大代表是由选民直接选举产生的，基层人大也是选民直选产生的代议机关。从委托代理关系的角度来看，基层人大是我国选民最为直接的代理人，而省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大，乃至全国人大，都是选民间接的代理人。所以，相比较而言，基层人大以及基层人大代表离选民的距离最近，具有更天然的联系。基层人大代表“由选民直接选举产生，来自老百姓中间，对基层情况最熟悉，对老百姓的要求和愿望最了解，参政议政也最有发言权”〔2〕。由此可见，基层人大代表在当代中国人大体系当中具有重要地位，应在立法工作中发挥重要作用。

（三）庞大的数量显示基层人大代表群体的地位

在我国各级人大组织体系当中，基层人大代表的数量最为庞大。有学者指出，“当前，我国共有五级人大代表，人大代表总数达到270多万人，其中由选民直接选举产生的县乡人大代表超过250万人”〔6〕。所以，基层人大代表从数量上来看，应该是人大代表群体的主体力量。在我国的各级人大组织中，乡镇人大代表更多地来自农民群体，更能代表农民的利益，更能体现工农联盟中农民的基础性地位，而县级人大代表“来源更为丰富多元”〔6〕。所以，如果说乡镇人大代表更能代表农民的利益，那么，县级人大代表则更能代表更为广泛的群体的利益，更能体现代表的广泛性和普遍性。但是，因为基层人大没有立法权，基层人大代表将被排除在立法工作之外，如果基层人大代表不能够参与到立法工作中来，那么，立法能够反映群体利益的广泛性和代表性就会大打折扣。

（四）顶层设计支持基层人大代表发挥作用

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多地发挥人大代表参与起草和修改法律作用。可见，《决定》支持开展立法协商，支持人大代表在立法工作中发挥更大的作用。这一政策指引对于没有立法权的基层人大代表来说，尤其具有重要意义。如前所述，中共中央的《意见》也指出，要发挥好人大代表在协商民主中的作用，尤其是鼓励基层人大在履职过程中依法开展协商。所以，基层人大代表在立法协商中发挥作用也是值得探索的一个重要方向。

三、基层人大代表参与立法协商的重要价值

（一）促进立法的民主化

基层人大代表来自于各行各业，代表性广泛，熟悉基层情况，与基层老百姓有着千丝万缕的联系。基层人大代表参加立法协商，可以有更多的机会将基层老百姓的意志反映到立法活动中。有学者指出，立法协商的实质就是“民主立法，目的在于通过人民群众的广泛参与，使立法更好地集中人民的智慧，反映人民的要求，维护人民的利益”〔7〕。所以，基层人大代表参与立法协商，将能够在立法中渗透更广泛的人民意志，也就是说，基层人大代表参与立法协商将促进立法的民主化。

（二）促进立法的科学化

在影响立法科学性的各因素当中，狭隘的局部的小群体利益往往占居着重要地位，立法协商在一定程度上可以帮助解除这一问题。“在协商民主理论中，公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策”〔3〕。基层人大代表参与立法协商将有助于表达更广泛的公民愿望，并且会对这些愿望进行协调与整合。通过立法协商的过程，将能够促使分散的特殊利益向聚合的共同利益转化。基层人大代表参与立法协商将促成更多的意志表达，提供更多的诉求信息，促进更多的利益整合，从而推进立法的科学化。

（三）促进人大代表联系群众的实效化

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条第5款规定：“各级人大代表要与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”但是，目前基层人大代表联系选民的情况却并不理想，这主要表现在很少有人大代表主动联系选民，更谈不上深入反映情况和解决诉求〔8〕。即使有些群众主动联系人大代表，或者人大代表主动联系了选民，其实际成效常常令人感到失望。而立法协商为我们提供了一条渠道，让人大代表联系选民实效化。在立法协商中，“可使人大更全面、客观地对法的社会反响先期判断、先行调整，将反感、对抗和冲突转化为尊重、理解和协调”〔9〕。所以，越是经过充分的立法协商的立法，越是能够更加充分地反映社会现实，也才能够在具体的社会现实中发挥作用。反之，没有经过充分协商的立法，则可能会停留于原则化抽象化的层面，难以应对复杂多变的社会现实。

四、当前立法协商面临的主要问题

（一）立法协商的认识不统一

实际上，立法协商的概念已经提出很长时间了，根据中国期刊网的资料，早在2002年，林庆民就发表了题为“立法协商的探索”一文，对大连市政协1995年以来参与地方法规和政府规章草案在人大或政府审议通过之前的协商情况进行了总结与分析〔10〕。此处的立法协商主要是指政协在立法之前参与协商的行为。此后的多年时间里，立法协商一般也多指政协所参与的协商。随着党的十八大、十八届三中全会、四中全会的召开以及《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的出台，立法协商的参与主体大大拓展了。立法协商的内涵发生了变化，但相应的认识的转变却不可能一瞬间完成，所以在一定时期内还会存在认识不统一的情况。有学者就指出，“人大立法协商民主概念在理论上尚未完全厘清，需要深入研究，深化认识”〔1〕。

（二）立法协商的形式需完善

我国的协商民主是在革命、建设的实践过程中逐步产生和形成的，已经探索出丰富多样的形式。不同层次、不同领域的协商实践正在让社会主义协商民主的多样性不断地得到丰富和发展〔11〕。而在立法协商的形式方面，广东省也探索出立法听证、立法咨询、立法论坛、网络公开征求意见、立法前评估等形式与机制。但是，立法协商的形式仍然需要进一步规范与完善。因为“在选择立法协商民主形式方面，目前仍没有统一的标准，领导意志等人为因素过多”〔1〕。所以，立法协商的形式如何规范，如何适应不同形势的发展，是值得继续探索的。

（三）立法协商的内容待界定

立法协商究竟应该围绕哪些内容来展开？这是立法协商的一个关键问题。有人认为，“立法协商多应用于对经济、社会和民生等有重要影响，或社会存在较大分歧的法律法规审议环节，并可就具体条文进行协商”〔9〕。这一观点对立法协商的内容进行了限定。党的十八大报告指出，应通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就我国经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，广泛协商、广纳群言、广集民智、增进共识、增强合力。所以，上述观点是与党的十八大的精神相符的。但是值得进一步探索的是：如何对重大问题和涉及群众切身利益的实际问题作出进一步的明确，立法协商的内容能否进一步拓展，如果将所有的立法活动都纳入立法协商的范围，是否具备可行性，这些都有待在立法协商的实践中予以进一步解答。

（四）立法协商的效果缺乏保障

有学者指出，“人大缺乏对立法协商成果的回应机制和总结机制，立法协商的实际成效难以评估。在多地的立法协商实践中，往往是政协将相应界别政协委员提出的意见和建议汇总整理后送交人大常委会，立法协商便止步于此”〔12〕。如果立法协商不能产生一定的积极效果，不仅会损伤参与协商者的积极性，也会有损立法协商存在的价值。所以，建立有效的立法协商的反馈机制是有必要的，不仅要有协商，协商也应该有结果。在一定意义上来说，立法协商的效果如何是推动立法协商持续健康发展的必备条件。

五、基层人大代表参与立法协商的发展方向

（一）协商形式要多样化

基层人大代表参与立法协商的形式应该是多样化的。在已有的形式，如立法听证、立法咨询、立法论坛、网络公开征求意见、立法前评估等立法协商的活动当中，基层人大代表应该发挥自己的作用。同时，根据《意见》的精神，法律法规规章起草征求人大代表意见，人大代表列席人大常委会会议，代表议案建议办理的沟通协商，代表联络机构、网络平台等形式，都值得进一步探索和完善。党的十八届四中全会提出，要建立基层立法联系点，这也将成为基层人大代表参与立法协商的重要渠道之一。

（二）协商内容要广泛化

有研究者提出，“立法协商民主作为提高立法质量的保证手段之一，应当全程应用于立法的全过程，做到全方位、全过程覆盖”〔1〕。按照这一思路，立法协商的内容应该是非常广泛的。根据《意见》的精神，立法协商的内容可以包括：立法工作计划、立法规划、法律法规规章的草案等，参与协商的途径可以包括立法论证、听证、评估、咨询、调研等。基层人大代表根据实际情况也应该广泛参与到这些内容的协商中来。

（三）协商过程要透明化

有研究者指出，“立法信息公开是立法协商的首要条件”〔13〕。显而易见，立法信息公开为立法协商提供了基础，在一定程度上解决了信息不对称的问题。事实上，基层人大代表参与立法协商的过程，也同样应该公开透明，这是协商民主的基本特征和要求之一。一方面，人大代表如何被选取或推荐参加立法协商的过程应该公开；另一方面，人大代表参与立法协商时的意见、建议也应该公开，可以让群众知晓人大代表履行代表职责的状况，也便于群众发挥监督作用。当然，人大代表的意见建议如何被整合如何被吸纳也应该公之于众。

（四）协商反馈要制度化

当前，人大立法协商提出的意见和建议，大多数难以做到给公众反馈，主要原因就是协商效果反馈机制不完善、不健全，因此，建立科学有效的立法协商反馈机制势在必行。正如有研究者指出的那样，要抓紧制定一系列工作制度和程序性规则，保证在相同或者相类似的立法协商实践中适用统一的程序规则〔1〕。基层人大代表参与立法协商，也应“杜绝协商意见‘有来无回’，立法协商‘有头无尾’的情形”〔12〕，这样基层人大代表的积极性才能得以保障，立法协商的工作才具有可持续性。

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〔5〕田穗生，高秉雄，吴卫生，等.中外代议制度比较〔M〕.北京：商务印书馆，2000：158-162.

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责任编辑：李雯

D921

A

1009-1203（2017）01-0080-04

2016-12-03

国家社会科学基金重大项目（13&ZD033）。

陈家刚（1979-），男，安徽霍邱人，中共广东省委党校行政学教研部副主任，教授，法学博士，主要研究方向为人大制度、执政方式与公共政策。