文化自觉视域下群众路线的科学决策功能、限度及规避

张雪梅

（南京政治学院 上海校区，上海 200433）

文化自觉视域下群众路线的科学决策功能、限度及规避

张雪梅

（南京政治学院 上海校区，上海 200433）

践行党的群众路线需要文化自觉，而文化自觉必须建立在科学认识群众路线的功能与限度基础上，才能合理规避限度，创新发展群众路线。从这个角度来看，必须认真探讨群众路线的科学决策功能、限度及规避问题。既要看到群众路线在价值目标标准、决策过程和决策方法三个层面推动科学决策实现的可能，又要看到决策双主体特点，群众路线内含制度技术的缺失，以及民主决策成本制约等因素。同时，这些因素决定了其必然存有限度。由此，应该提高决策民主性，真正发挥群众路线双主体的合力作用；提高决策科学性，用制度改革弥合群众路线与民主制度之间的张力；完善知识提高能力，正确处理决策成本与效益的关系。

群众路线；科学决策；功能；限度；规避

践行党的群众路线需要文化自觉，即对践行党的群众路线要有自知之明、践行之愿。而文化自觉必须建立在科学认识群众路线的价值与限度基础上，才能合理规避限度，创新发展群众路线。本文拟从科学决策这一角度，对此课题进行探讨。

一、群众路线蕴含的科学决策功能

群众路线是中国共产党人基于中国革命实践对马克思列宁主义的创新发展，一般认为，1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》对群众路线的简明概括——“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”——是党的群众路线从内容到形式基本定型的标志性表述，第一次把群众观点和群众路线工作方法有机融合而形成了一个完整的理论系统。从科学决策角度看，这一融合使群众路线真正建立在历史唯物主义基础之上，并得以在马克思主义认识论指导下发挥其科学决策功能。具体而言，群众路线从价值目标标准、决策过程和决策方法三个方面保证和推动了科学决策的实现。

（一）从决策价值目标与标准来看，群众观点的确立要求党和国家的一切决策活动必须始终以人民利益为出发点和归宿点，从价值目标与根本标准上保证了决策的科学性

1943年，毛泽东在中共中央西北局高级干部会议上指出了群众观点的重要性，“有无群众观点是我们同国民党的根本区别，群众观点是共产党员革命的出发点与归宿”。①1945年5月，毛泽东再次在党的七大《论联合政府》中强调：“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”②1945年在党的七大所作的关于修改党章的报告中，刘少奇第一次系统论述了群众观点：“一切为了人民群众的观点，一切向人民群众负责的观点，相信群众自己解放自己的观点，向人民群众学习的观点，这一切就是我们的群众观点，就是人民群众的先进部队对人民群众的观点。”这一经典概括不仅概括了群众观点内容，而且指明了群众观点在群众路线理论系统中的决定性地位：“有了坚固的明确的这些群众观点，才能有明确的工作中的群众路线，才能实行正确的领导。”③这实际上要求党和国家的一切决策活动必须始终以人民利益为出发点和归宿点，从而从价值目标与根本标准上保证决策的科学性。

（二）从决策过程来看，群众路线建立了一个“群众—领导—群众”的动态循环决策发生发展系统，创造性地运用马克思主义认识论提高科学决策水平

第一，正确的决策认识只能“从群众中来”。因为群众是实践和认识主体，离开了群众的社会实践经验，一切思想、理论、观念都将成为无源之水、无本之木。但是，由于群众的经验和知识往往是自发的、分散的、不系统的，群众很可能局限于眼前利益（短期利益），而认识不到真正利益（含长远利益）。所以“从群众中来”并不是群众意见的简单堆积和罗列，还必须“经过研究，化为集中的系统的意见”，必须要有整理、分析和概括，即“必须经过思考作用，将丰富的感觉材料加以去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的改造制作工夫，造成概念和理论的系统”。④这就要求领导者必须以民为师求得经验，并将其上升为理论，形成党的路线、方针、政策、计划和方案。

第二，正确的决策认识形成后还有第二阶段，即必须“到群众中去”，接受群众实践的检验，并将领导的决策主张变为群众认可的主张，接受群众的检验评判，这样才能指导实践，变为实践。领导—群众环节，不仅在实践和决策之间构筑了一个循环决策系统，而且在群众的认同与领导的主张之间也构筑了一个循环沟通系统，这使得主体认识从单一认识主体演变成主体系统，而且是一个开放循环发展的系统，因而使决策在进入实践环节之前更趋理性、更趋科学。正像毛泽东指出的那样，“辩证唯物论的认识运动，如果只到理性认识为止，那末还只说到问题的一半，而且对于马克思主义哲学说来，还只说到非十分重要的那一半。马克思主义哲学认为十分重要的问题，不在于懂得了客观世界的规律性，因而能够解释世界，而在于拿了这种对于客观规律性的认识去能动地改造世界”。⑤可见，只有经过千百万群众实践的千锤百炼，并且始终能够经受住锤炼的决策，才是真正能够改变世界惠及于民的科学决策。

（三）从决策方法来看，群众路线内含了从个别到一般再到个别的决策辩证法，奠定了科学决策的方法论基础

20世纪40年代，毛泽东曾在《关于领导方法的若干问题》中从哲学高度对马克思主义的科学领导方法——从群众中来，到群众中去予以解释，并且明确指出，“我们共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合”。⑥这两个方法实质是同一个辩证法，即个别—一般—个别的方法，具体说就是“从许多个别指导中形成一般意见（一般号召），又拿这一般意见到许多个别单位中去考验（不但自己这样做，而且告诉别人也这样做），然后集中新的经验（总结经验），做成新的指示去普遍地指导群众”。⑦这一认识辩证法运用于决策实践就是决策辩证法，它使群众路线找到了对治科学决策过程中最忌讳又很难避免的本本主义、教条主义和主观主义等错误的利器——调查研究方法。

只有解决好深入群众、深入实际这个大问题，群众路线才能真正发挥其科学决策功能。当然，这“需要经历一个端正立场、改造世界观、锻炼工作方法和工作作风的长过程，要下一番苦功夫才能做到”。⑧为此，新一任总书记习近平执政以来，在全党开展了群众路线教育实践活动，号召以更大的政治勇气大兴调查研究之风，各级领导干部要“切实把调查研究作为做好工作的基本功，深入田间地头、厂矿车间，听实话、察实情、获真知”。⑨

二、群众路线存在的科学决策限度

（一）决策主体限度

如前文所述，在中国政治实践中，群众路线的主体实际是双主体，即中国共产党和人民群众，这两个主体从性质而言，是根本利益一致的主体，而且群众路线也内在要求这两个主体达成高度一致。但在政治实践中，特别是政治决策时，拥有具体权力的组织及领导才是实际决策主体，其决策观念和能力直接决定着决策的科学性。但从现实来看，长期执政处于权力高位、理想信念弱化、能力不足和自我利益膨胀等原因往往使其“先锋队”的假设失效，导致限制决策民主的充分发挥。一些自以为是、闭门造车的弱智决策正在摧毁民众对党的信任和信仰。群众看似在决策过程中只是配角，但从网络参与程度来看，65.2%的网民是包括工人、农民、打工者、失业者在内的一般职业群众，而党政干部，包括企业中高级干部，却是网民比例最少的群体，前者2015年只占0.4%，后者也只有0.5%，而且都比2014年下降0.1个点⑩。近年来官方乌龙事件频发，不能不说和党政干部缺乏足够网络政治历练有关。可以说，网络的平等化、扁平化和公开透明等特性已经把一些依旧高高在上不思进取、蔑视网民的传统官僚的外衣扒了个干净。而微信、微博、QQ、Facebook、Skype等交友工具的发展，使得老乡会、师生会、家庭会、同学会、战友会等各种各样的群体组织如网络春笋层出不穷，充分彰显了群众的群众路线水平。如果党政干部无视这一发展趋势，依然看“低”、看“偏”、看“轻”群众，恐怕群众路线就真的成为群众的路线，而领导干部只能成为群众的尾巴，又何谈运用群众路线科学决策呢？可见，无论是党，还是群众，都是具体的现实的人的集合体，其决策理性受社会环境、政治生态、教育培训和物质技术条件等因素变化而变化。这种决策地位理论应然与政治实然的不同及政治理性的时空变化必然影响群众路线科学决策功能的发挥。正因为这一矛盾认识的存在，处理不好就会带来科学决策功能限度。

（二）体制制度限度

实际上，每个社会都存在决策主体——领导（精英）与利益主体——群众之分，中国共产党的政治智慧，就在于创造了群众路线来解决这一难题，通过群众路线形成集体意志。但是，面对群众不懂政治政治参与意识却越来越强，党是先锋队先进性程度却参差不齐的现状，如何按照恩格斯所说的“力的平行四边形”原理形成决策合力，这需要体制制度加以规范引领，这恰恰是群众路线自身所无法解决的体制限度。群众路线虽然用“从群众中来到群众中去”揭示了协商民主的实质和过程，但如何才能保证这一过程与目标的实现，却需要配套政治制度资源协力解决。仅仅视群众路线为决策工具、决策手段而非价值追求本身，这必然影响到决策者究竟用怎样的态度和精力去了解群众的利益要求、去判断群众的利益表达、去分析群众对政策目标的热情、去处理相左的意见，进而影响群众路线科学决策功能的发挥。科学决策体制的背后，是各种行之有效的制度机制的支撑与配合。群众路线运用历史唯物主义基本原理提供了整治利益观念偏颇和权力不当使用的价值理念，却没有具体提供避免人们趋利避害的行之有效的方法和技巧。

（三）决策成本限度

群众路线作为一种党群互动式的民主决策方式，它包括“从群众中来”和“到群众中去”这两个环节的建立、运行、评估和反馈过程，通过获取、整合与评估信息知识来生产公共决策产品，当然必须投入时间、人力、资金、技术等物质和非物质成本。这是决策成本，但又不仅仅局限于此，它还应包括这些要素成本运行过程中产生的组织、执行、保密等外部成本。一般的决策制度设计，有着相对清晰的制度开始过程、决策过程、制度终局，其成本控制比较清晰，而群众路线只有抽象的两句话：从群众中来，到群众中去，这使得无论从理论上还是从实践上，群众路线都存在相当大的民主弹性操作空间，由此产生了其特有的决策成本限度，即影响群众路线科学决策功能的成本制约因素。如组织成本高昂可能导致群众路线科学决策功能低效或无效；人的有限理性及机会主义倾向容易导致决策者作为群众利益的代理人却在行使群众路线时跑偏走样；保密成本的增加限制了群众参与政治决策的过程与深度，等等。

三、规避限度合理开发群众路线科学决策功能的思考

在一个现代化国家中，决策科学化和决策民主化不可分。决策科学化，首先就要民主化，没有民主化，不能广开思路、广开言路，就谈不上尊重知识、尊重人才，尊重人民的创造智慧，但只有决策民主化，而没有科学的程序、标准和方法，只能是形式的民主，或过度的民主暴力，都不是真正的民主。正像列宁说的那样，“对我们来说，重要的事就是普遍吸收所有的劳动者来管理国家。这是一项艰巨的任务”，而“只有我们正确地表达人民的想法，我们才能管理。否则共产党就不能率领无产阶级，而无产阶级就不能率领群众，整个机器就要散架”。因此，规避限度来合理开发群众路线的科学决策功能，实质是通过群众路线的有效实施，处理好民主决策与科学决策的关系，提高党和政府的科学决策能力。

（一）提高决策民主性，真正发挥群众路线双主体的合力作用

如前所述，决策主体限度的存在与决策主体的政治理性及其影响因素（社会环境、政治生态、教育培训和物质技术等）相关。因此，规避决策主体限度就应该从规避和治理这些因素着手提高决策民主性，才能真正发挥双主体的合力作用。

1．要将高高在上的精英主义思维调整为理性妥协的民主决策思维。

现代社会矛盾的复杂性决定了精英治理和精英决策的必然，但由此走入只信精英、唯精英至上的精英主义思维，就会自毁长城、自掘坟墓，失去民意认同这一决策合法性基础。“从理论上讲，群众路线既反对精英主义和权威主义，又反对大众主义，它所寻求的是两者之间的平衡点”。所以，理性妥协是群众路线科学决策功能得以实现的正确思维方式，也是现代决策活动中平衡利益冲突，实现利益共享的一种思维方式。民主决策归根结底需要理性妥协、开放包容的创造性思维劳动来应对复杂的社会矛盾和问题。二是决策者要培养包容性思维。所谓“大智兴邦，不过集众智”。只有在“担当”和“包容”的分寸上下工夫，经常下基层，接地气，和群众一起坐板凳，面对面交流，心与心沟通，才能看到问题的本质，听清群众的心声，进而让“包容”牵手“和谐”。三是决策者要培养理性妥协的务实性。理性妥协的价值目标是以人民为本位，必须能够以现实主义的态度追求决策目标的实现。既要正视执政党自身队伍的变化，又要密切关注群众队伍的结构成分和思想状况的变化。通过理性妥协把以人为本具化到老百姓的真实生活中、实在利益中，把决策效应转变为人民看得见、摸得着的实惠。必须能够并善于在冲突中与对立一方平等协商并做出一定的让步，从而达到共存与双赢的目的。

2．必须切实提高各级领导干部的民主决策能力。

领导干部处于决策的核心地位，其民主决策观念与能力直接影响着决策的民主化水平和质量，代表着党和政府的民主形象，映射着党和政府的现代执政能力。因此，提高领导干部的民主决策能力是发挥群众路线双主体合力作用的关键。只有认真倾听和重视人民群众的呼声，坚持集思广益、博采众长，拓宽群众意见反馈渠道和互动沟通渠道，建立健全舆情分析机制，多种方式发展决策民主，力戒领导者凭“独断专行”的“长官意志”做决策，并从法律和制度层面对领导干部加强决策监督，规范领导干部的决策行为和决策程序，特别是加强对“一把手”的权力监督，我们党才能真正提高民主决策能力，才能民信之、民服之、民拥之、民助之，群众路线才能落地生根，发挥科学决策功能。

3．必须创造民主平等协商的政治生态。

一是在思想上树立政治问题也要百花齐放的观念。30年前，万里就曾提出，“如果在人民内部政治问题不能争鸣，只能领导人独鸣，又谈得上什么‘高度民主’呢”？“应该广开言路，破除言禁，把宪法规定的言论自由切实付诸实施。堂堂十亿人口的社会主义大国，只要领导路线正确，政通人和，百业兴旺，是不会被几句逆耳之言或别有用心的人借某些问题的煽动搞垮的”。改革开放以来，我们一直在努力打造民主平等协商的政治生态环境，如今，我们需要用更大更多的政治勇气与智慧取得突破性成果。因此，习近平多次强调政治生态的重要性。“政治生态好，人心就顺、正气就足”“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀”。

二是要用强有力的规范培育党群互信文化，让信任激励合作与参与。首先，要用权责分明的制度规范树立决策者的公信力，特别是强化其担当意识，保证权力与责任对等。其次，在夯实决策者的公信力的同时，还必须以提高公民素质为着力点，培育公正诚信、健康向上的社会政治生态。第三，群众作为现代公民，在不断分享社会进步带来的民主盛宴的同时，也必须努力养成依法依规行事习惯，不断提高正确获取和辨析网络信息的能力，避免将网络当成泄愤、攻击、传谣阵地，甚至成为一些非主流意识形态的网络推手和幕后帮凶。

（二）提高决策科学性，用制度改革弥合群众路线与民主制度之间的张力

1．要从民主集中制这一“法定规范”向“功能发挥”观察角度转变，更加准确地评估决策体制制度设计的科学合理性。

群众路线的科学决策意义就是把决策过程看作是党同群众之间相互交流的动态过程，其关键是能否把握好党和群众在决策过程中的关系，即民主的“度”和集中的“度”。长期以来，由于我们更多的是满足于从“原则规范”而不是从实际作用的角度来考查分析民主集中制的地位作用，对决策制度结构也是就制度谈制度、就结构谈结构的多，而体制合力、功能效益等层面的评估分析少，一定程度上导致多党合作制度、政治协商制度等一些制度虚置弱化，非正式组织边缘化，没有形成民主决策的配套合力。要想真正让决策体制符合民主集中制，即群众路线的科学决策要求，就应该在法定规范基础上，进一步从功能角度观察其是否具有民主决策作用。

2．要构建有效的逆向决策参与模式保证决策的科学化和民主化。

美国学者哈丁认为群众路线与西方社会科学中的决策过程模式不谋而合，只是用语不同。但是，群众路线并不完全等同于目前流行的各种公共参与模式，因为它是一种逆向参与模式，它所强调的是，决策者必须主动深入到人民大众中去，而不是坐等群众前来参与。为此，要通过构建一个程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系来保证决策的科学化和民主化。一是要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，搞好党际协商。二是要积极探索建立社会协商民主机制。三是决策后要有监督评价问责。要建立公民参与的开放式绩效评价。党的政策好不好由群众来评价。

3．要加大党的领导制度建设，建构与群众路线相适应的党的集中领导体制。

建构与群众路线相适应的党的集中领导体制，关键要在党内民主建设上下工夫。此外，我们在发展党内民主并规范党内关系的情况下，要充分发挥党的代表大会和委员会的作用，处理好实体民主与程序民主、集中领导与个人崇拜、党内民主与人民民主的关系，完善“党委决策—政府执行—人大监督”的权力运行机制，有效提高民主决策的质量，降低民主决策的成本和风险，减少民主决策失误，充分发挥广大党员的积极性和创造性，以党内民主再造建构与群众路线相适应的集中领导体制，赢得集中决策所必需的坚强党性和决策合法性。

（三）完善知识提高能力，正确处理决策成本与效益的关系

1．要科学认识和处理决策成本与决策效益关系

一是不能简单地套用经济活动的成本—效益规律来分析评判政治决策活动。政治活动和经济活动都可以用成本—效益这一分析框架予以分析，但与经济活动中的成本—效益负相关这一规律不同，政治决策活动显然要复杂得多，尤其是需要发挥群众路线进行决策的事项，往往是重要的公共利益决策，参与的人员多、部门多，利益协调难。而政治决策成本的关键性变量是参与政治决策者的人数，通常政治决策团体规模越大、人数越多，政治决策成本越高，政治冲突形成的趋向也越高，这也加剧了群众路线决策过程中的成本—效益分析和评判难度。因此，无论是决策涉及的组织成本、机会成本，还是保密成本，都必须建立在决策总效益的基础上进行价值评估，即是否实事求是地按照决策内容和目标需要建立高效的组织机构，配备胜任的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使决策目标的实现建立在人财物最合理的利用基础上，是否实现性价比最高的利益最大化，如果是，则成本再高、花费再多也是科学合理的决策，否则，成本再低决策也未必合理有效。

二是发挥群众参与政治决策活动，比直接民主更有利于降低高昂的机会成本，但并非以数量取胜，似乎参加的人越多就越民主，就越符合群众路线要求，决策效益就越高；也不是为民主而民主，似乎只要人们聚在一起鼓掌欢呼一致通过就是民主决策。我们要正确认识决策规模与决策冲突之间的关系，在降低决策成本与提高决策收益间进行合理的权衡，并采取适当的程序和规则。

三是不要误认为决策越透明越有利于解决政治冲突，达到民主决策目标。民众的高透明度立场是基于理性依据（人性本恶）而非道德依据（人性本善），但高透明度并非是解决一切问题的钥匙，负功能甚至会多于正功能。因为高透明度会损害负责任的政治行为，推动做表面文章和装腔作势，甚至强化冲突，使决策被动乃至陷入困境。透明度究竟应该多大，不仅要顺应民众的知情权要求，还要符合决策事务本身的公共性、保密性等专业特点与决策规律要求。习近平特别强调，涉及群众切身利益的重要政策措施出台，要采取听证会、论证会等形式，广泛听取群众意见。要在建立、完善落实重大项目、重大决策风险评估机制上取得实质性进展，使我们的各项工作真正赢得群众的理解和支持，从源头上预防矛盾纠纷的发生。因此，任何一项决策开始之前，应该进行决策风险评估，包括决策透明度和决策保密度考量，处理好透明与保密的关系，特别是解决好信息不对称和沟通的有序有效问题。

2．加大政治决策过程中知识与信息的储备与动员，建立学习型组织领导方式以控制成本保证效益

建立学习型组织领导方式是控制决策成本，保证决策效益的关键。要加大政治决策过程中知识与信息的储备与动员，实现权力与知识的合理匹配。第一，要储备足够的决策所需知识与信息。第二，要善于利用一切力量有效动员政治决策过程中的知识与信息。一是必须在决策过程中发挥专家学者和各种政策研究组织的力量，对重大决策问题进行专题调研，并提出政策咨询报告，起草重大政策文件并对政策效果进行专业性评估。二是要建立更加完善的信息处理机制来弥补政策决策过程中的信息不对称。如进一步完善有流于形式之嫌的联系群众机制，以责任追究制度化完善决策机构内的组织信息沟通机制，以民主集中制为原则完善领导成员之间及相关部门之间互通信息的机制，加强传播媒介机制的主流意识形态指导，巩固党和政府获取信息、宣传政策以及监督政策执行的重要阵地，等等。

3．抓住事前评估和事后监督两个环节，着重提高决策计算与监督能力

规避群众路线的决策成本限度，不仅要实现组织领导方式的转变，还要扎扎实实地提高决策计算与监督能力，算好公共决策这本利益账，真正保证群众利益的最大化。主要是抓好事前评估与事后监督两个环节。第一，明确标准，深入调研，计算决策的可行性与风险性。美国学者卡尔·帕顿和大卫·沙维奇认为，一项好的公共政策的评估标准是：“技术可操作性（technical feasibility）、经济与财政可能性（economic and financial possibility）、政治可行性（political viability）、行政可操作性（administrative operability）”。但这大多是数字和技术标准，对我国而言，最根本的标准不是数字与技术，而是价值标准，是以人民性为核心，以公共性为基本特点的价值标准。深入群众调查研究，倾听群众的呼声，才能了解民意，集聚民智。这是保证任何时候政府决策所需的“活水”都不断流，都清澈见底的好办法。第二，坚持有效决策监督，确保决策落地落实。坚持走群众路线，就能使决策迅速地最广泛地同广大人民群众见面，通过深入细致的宣传解释工作，使人民群众懂得并掌握政策精神，从而自觉自愿地贯彻实施，而不是仅靠少数人发号施令，如此循环往复，才能使决策一次比一次更正确、更丰富、更民主、更科学。

[注 释]

①《毛泽东文集》第三卷，第71页，人民出版社1996年版。

②《毛泽东选集》第三卷，第1094～1095页，人民出版社1991年版。

③《刘少奇选集》上，第354页，人民出版社1981版。

④《毛泽东选集》第一卷，第291页，人民出版社1991年版。

⑤《毛泽东选集》第一卷，第292页，人民出版社1991年版。

⑥《毛泽东选集》第三卷，第897页，人民出版社1991年版。

⑦《毛泽东选集》第三卷，第900页，人民出版社1991年版。

⑧《江泽民文选》第一卷，第100页，人民出版社2006年版。

⑨ 韩喜平：《作风建设：习总书记强调了哪些》，《人民论坛》2014年1月上。

⑩《CNNIC：2015年第37次中国互联网络发展状况统计报告》，中文复联网数据资讯中心，www.199it.co m/archives。

责任编辑：徐慧枫

D261.3

A

1008-4479（2017）02-0064-07

2016-12-02

国家社科基金项目“党的执政能力建设与坚持群众路线研究”（13BKS049）。

张雪梅(1971-)，女，江西鹰潭人，博士，南京政治学院上海校区部队政工系教授，硕士生导师，马克思主义哲学学科带头人。