沿海发达地区城郊“撤村建居”农民市民化问题的研究——以鄞州区DN社区为例

鲍素萍

(中共鄞州区委党校，浙江 宁波 315100)

沿海发达地区城郊“撤村建居”农民市民化问题的研究
——以鄞州区DN社区为例

鲍素萍

(中共鄞州区委党校，浙江 宁波 315100)

解决好人的问题是推进新型城镇化的关键，而推进以人为核心的城镇化，则以有序实现市民化为首要任务。以沿海发达地区鄞州DN社区为例，对城郊“撤村建居”农民市民化问题的现状、困境进行深入分析，为推进“撤村建居”农民市民化提供思路。

“撤村建居”；农民；市民化

党的十八大以来，中央提出了城镇化新政的一系列顶层设计和重点部署，而推进以人为核心的城镇化，则以有序实现市民化为首要任务。本文以沿海发达地区鄞州区DN社区为例，对城郊“撤村建居”农民市民化问题进行初步研究，以期总结经验、梳理问题、探究发展。

一、沿海发达地区城郊“撤村建居”农民市民化的现状分析

城郊农民市民化是指因城市的扩张致使城郊农民的土地被征用，政府通过土地补偿费或其它方式的安置和培训，再给予一定的社会保障等措施，使城郊农民逐渐转变为市民的过程，其间伴随生活方式、价值理念、行为习惯的变化。鄞州城市化建设起步较晚，但发展很快。随着城市化的推进，“撤村建居”后的农民既享受到原村民的福利待遇，又得到了城区居民的相关待遇，从“农民”一下子变成“市民”。其实这不只是简单的身份和建制的变化，它涉及到农民的多个方面的变化。具体表现为：

（一）住房条件的改变

原农村居民大都在宅基地上自建住房，各自相对独立和封闭。“撤村建居”后，统一进行功能分区，建立齐全的公共设施，实行正规的物业管理。鄞州区DN社区始建于2004年，2007年起安置居民，2008年正式成立社区居委会。社区共有房子87幢，3080套，建筑面积近30万平方米，安置了原五个行政村的村民。对于这种居住条件的变化，村民普遍满意。确实，传统居住模式的变化使得社区内产生了新的整合与认同，能促进新居民对新的社会身份和社区变化的接受。

（二）职业身份的改变

“撤村建居”后，农民转变成市民，职业身份向非农化转变。村民的生计模式也发生了变化，由原来务农为主的农业经济模式转变成了职业分化多样化的状态。在笔者做过调研的DN小区，有户籍人口3898人，实有居民15000多人，劳动力资源1923人，其中1172人从事第三产业，占70%，至少有2/3的农民不再从事农业劳动。

（三）社会保障的改变

鄞州区的农村社会保障工作一直走在全国的前列，这为“撤村建居”工作奠定了良好的基础。“撤村建居”后，鄞州区对原行政村所有的农业户口人员，由区公安分局统一办理“农转非”手续。在企业就业且参加失业保险的人员，享受城镇职工失业保险待遇；失业人员享受城镇职工再就业优惠政策。符合男45周岁、女35周岁以下人员，可以参加城镇职工基本养老保险和医疗保险；男45周岁、女35周岁以上条件的人员，仍可参加被征地人员养老保险和农村医疗住院保险。农民获得了和城市居民部分相同的社会保障。

（四）经济来源的改变

“撤村建居”前村民的家庭经济收入来源以经营农业经济为主。而安置房分配到手后，农民变成了房东、股东。DN社区“撤村建居”后村民平均拥有 2～4套房子，当地房价在11000～12000元左右，租金收入可观。很多村民主要是依靠集体分红和出租房屋的收入能保衣食无忧，有部分村民自己经营经济实体做老板。多数村改居后农民的家庭经济收入比征地前有增加，而房租、入股分红、集体补助等财产性收入和集体收益分配，成为收入的主渠道。

（五）生活方式的改变

“撤村建居”后，农民享受到了富裕后的成果，他们的生活质量进一步提高，从物质领域渗透到了精神层面，生活方式也更加开放化、多元化。社区安装有健身器材，开设有棋牌室、舞蹈室，还成立了腰鼓队、舞蹈队。村落形成社区后人口集聚，跳广场舞，唱越剧，打太极拳，学书法绘画……丰富多彩的文化娱乐活动给村民带来了崭新气象。生活安置集中化、社会保障市民化、生产安置资产化，已成为城郊农民市民化后的明显特征。

总体来看，城郊“撤村建居”农民的市民化与一般农民的市民化相比较，有着自身的特点。首先从地理位置上看，这些农民原本地处城郊，与城市存在特殊的地缘关系；其次从生活方式上看，这些农民已渐渐濡染了市民的一些习惯；再次从心态理念上看，这些农民在信息接受、认知程度等方面也已带有城市化色彩。但同时，城市中存在的这些行政村往往都保留着浓厚的农村氛围，与城市的生活方式仍有着明显的区别。对于沿海发达地区城郊“撤村建居”的农民来说，他们的市民化过程是在行政力量的作用下被动“推进”到城市化的过程，速度过快，因而难免会产生一些与市民化本身内在逻辑不一致的地方。

二、沿海发达地区城郊“撤村建居”农民市民化的困境

城郊“撤村建居”的农民经过了户籍改制成为市民。尽管从形式上来说，农民已经“居民化”，但其主体素质层面尚跟不上物质层面的转换速度，他们的生活仍保持着与现代城市不相适应的落后思想和惯习，与实际的居民生活尚未完全接轨，再加上一些客观的外在因素，也制约了农民市民化的进程，呈现出市民化的困境。

（一）农民主体的素质缺陷

农民的整体素质决定着由农民向市民转化的成功率，是农民取得市民资格的重要条件。

首先，不可否认的事实是，在农民与市民两个群体属性差异上，科学文化素质的差异表现最为强烈。我国农村劳动力受教育程度较城市劳动力低，因而其科学文化素养总体上远低于城市劳动力，这也是农民市民化首先面临的挑战。就DN小区而言，现有户籍人口中，劳动力资源1923人，有大专及以上文凭的仅238人，高中及中专439人，初中以下1260人，占大多数，且这部分人年龄大多在45周岁以上。由于城郊农民自身的劳动力素质、文化知识有限，他们的个人技能水平和整体素质状况与城市居民有差距，因而在职业角色上和市民有着相当大的差别，不能很好地融入到城市社会中。由农民转为市民的群体即使参与就业也多从事劳动密集型的低技术含量的行业，收入水平相对较低。DN小区1923人的劳动力资源中，在企业打工的近1000名，从业于服务行业的近730名，占劳动力资源的73%。相当部分村民从事的是服务员、保安、手工操作等低技能的非农职业，虽不再从事农业劳动，但仍处在非农职业体系的边缘，难以取得城市主流职业岗位。

其次，市民意识不强，新的社会角色的归属感低。“撤村建居”的农民从农业生产转为二、三产业生产，从农村户口转为城市户口，从分散的农房住进社区化公寓，但乡土社会中的很多基本的结构和关系还依然保留着，其社会关系、交际范围、生活惯习和风俗民情也没有明显的改变。他们在生活方式上表现出不适应，在市民化的过程中，归属感较低，对自身的认同大多还留在农民的身份之上。从对DN社区居民的问卷调查50份样本中显示，认为当前身份是市民的5人，是农民的32人，两者都不是的13人，不知道的10人；对未来身份认为是市民的10人，是农民的25人，两者都不是的15人，不知道的10人。调查显示，居民的自我认同在当前和未来都偏向农民的身份。笔者在调研中还发现，城市原有的居民对新市民的心理排斥也很严重，而社会对于这部分群体的角色定位也时有矛盾，有时将他们定位为新农村建设中的农民，而有时定位为城镇化建设中的新兴市民。

再次，传统思维方式和生活观念的惯习还根深蒂固。文化堕距理论告诉我们，一个社会的物质文化和制度文化发生了变迁，其深层的精神文化和心理却往往要滞后于物质与制度的变化，形成文化堕距。尽管从居住环境、生计模式等方面看，“撤村建居”的农村已经与城市无异，但农民在精神文化和意识思维上还远远落后。在思想观念上，农村社会的小富即安、自我封闭和封建迷信等小农意识和传统文化观念，仍在影响着他们的思维；在生活方式上仍处在农村社会的封闭性、分散性以及同质性状态上，与城市生活方式的开放性、流动性和异质性尚有较大差距；在行为方式上仍以传统的人伦、情感、风俗、习惯等为主，与城市生活主要以法规制度及公共生活准则为行为规范依据的方式有差异。传统农村社会的人际关系主要是以血缘和地缘关系为主，而城市社会的人际关系则主要以业缘关系为主。在对DN社区居民的闲暇安排调研的50份样本中显示，与邻居或朋友闲聊的6人占10%，看电视的14人占23%，打牌或打麻将17人占28%，做家务10人占17%，读书上网7人占12%，逛街、健身6人占10%。可以看出，DN社区新居民的交往圈子局限于以前的村里人，社区的内部空间，主要是建立在地缘基础上的熟人圈，这至少反映了现代城市社会的业缘关系还没有充分地发展起来。

（二）就业和社会保障不够完善

农民市民化的重要体现之一就是农民能够享受到与城市市民同等的就业与社会保障。按当时鄞州区政府规定（甬鄞党[2004]21号），“农转非”后，在企业就业且参加失业保险的人员，享受城镇职工失业保险待遇；失业人员享受城镇职工再就业优惠政策。符合男45周岁、女35周岁以下的人员，可以参加城镇职工基本养老保险和医疗保险，男45周岁、女35周岁以上的人员，仍可参加被征地人员养老保险以及农村医疗住院保险。“农转非”后，农民拿到了一批征地补偿款，却有一些农民无法进入市民生活中必需的医疗保险、就业保险、住房公积金和养老保险等保障体系。政府未能对撤村改制型社区真正落实市民的同城同待遇问题。

DN社区被征地人数1444人，参加被征地养老保险的有723人，其中有406人已于2014年转为城镇职工养老保险。现有享受城镇职工养老保险人数630人，城乡居民养老保险参保人数有400多人，其中以参加1500元/15年这一档的参保人数居多。尽管从2014年政策开放后，参加职工养老保险的门槛已降低不少，但是农民仍需要支付单位和个人两部分的所有费用近900元，和早前的城市居民以单位缴费形式相比较，仍有不小的压力。另外，外地户籍迁入本社区的居民要参加职工养老保险，则以2011年7月20日前迁入为条件，这也使一些人因为时间界定而无法参加职工养老保险。“撤村建居”型社区与城市社区的社会福利差异性，事实上是一种制度性排斥。

由于农民的文化水平低，劳动技能单一，在劳动力市场竞争中往往处于不利地位，工资收入自然大多低于城镇职工。DN社区参加工作居民的月收入50份调研样本显示，居民月收入在1860元以下的有12人，占20%，1700～3000元的29人，占48%，3001～5000元的13人，占21%，5001元以上的6人，占10%。可见，DN社区的“村转居”新市民，月收入低于3000元的高达70%，月收入高于3001元的只占少数。调研中还了解到，他们从事的工作稳定性差、技术含量低、替代性强，大多是非正规就业形式。对他们而言，失地和失业很可能是同时发生的。

（三）社区建设城镇化水平较低

城镇化的健康发展需要土地城镇化、物城镇化以及人口城镇化同步发展，人口城镇化是主题，而又以有序实现市民化为首要任务。社区的城镇化是农村居民市民化的物质基础。按照撤村建居的政策要求，失地农民应当纳入到城市公共服务体系中去，享受市民的社会保障和福利待遇，但是，实际上地方财力往往无力支持这一大规模的改制，导致社会保障经费短缺，公共事业不能按城市规划和城市管理标准执行，社区发展所需要的公共资源和空间明显不足，使得社区治安、环境卫生管理方面都存在诸多问题，主要表现在：

一是社区的基础设施问题。通常，地方政府在撤村建居的周边道路、水电管网的配套与投入都较好，但社区内的治安保卫、垃圾处理、绿化等基础设施，往往不尽人意。调研发现：DN社区住房质量不高，诸多问题已渐渐显现。大部分外墙均存在渗水问题，以至住房墙面脱落住户室内渗水，屋脊开裂，大部分顶楼房漏水。另外，社区内道路拥挤，车库及车位严重不足。社区的基本设施中没有托老所。由于DN社区老年人多，60岁以上老人近800人，80岁以上的有187人，居民要求建造托老所的呼声较为强烈。二是社区的经费保障问题。“撤村建居”社区公共服务尚未与城市完全接轨，社区公共管理经费不足，使社区居委会承接社区公共服务建设面临困难。鄞州区社区建设管理经费由原村集体经济组织按每百户7万元标准，一次性提供给社区居委会，作为其开办经费，不足部分由街道负责。社工工资福利按每人每年2.5万元标准确定，由区、街道按1：1比例承担。2012年起，各街道社工每人每年提高到4.5万元。DN社区的绝大部分公共事务管理费用由原农村集体经济组织负担，工作人员有91人，每月要发放的工资福利就高达20多万元，又面临着房屋及其它基础设施的大规模修缮问题，资金压力非常大。三是社区公共治理问题。从社区治理的组织架构上看，“撤村建居”后，DN社区实行的是党总支、居委会、股份经济合作社、物业公司和居监会“五位一体”的管理模式。调研中发现，社区党组织、居委会等与集体经济管理组织之间存在着较大的矛盾，影响社区组织的有效运行。从社区治理的队伍建设上看，“撤村建居”后，DN社区管理人员大多源自原五个村的村干部，工作方式上仍沿用旧的农村社区的治理模式，对“撤村建居”的认识也仅停留在“管理体制的转变”而已，工作理念没有与时俱进，管理队伍呈现知识老化，青黄不接状态，急需要一支年轻化、知识化、专业化的社区工作者队伍。

三、加快沿海发达地区城郊“撤村建居”农民市民化的对策

李培林指出，“农民流动不仅是劳动力流动、人口流动，同时是一种社会流动，包含地域流动、职业流动和阶层流动三方面。”“撤村建居”也属社会流动，意味着当地社区秩序的重建，而其中最重要的一项任务，就是使农民融入到城市中，真正地实现农民市民化。针对当前沿海发达地区城郊“撤村建居”农民市民化的困境，笔者将从农民、政府和社会三个层面来探讨加快沿海发达地区城郊“撤村建居”农民市民化的对策。

（一）就农民层面而言，转变观念，提升素质是促进农民市民化的根本。

城市化的发展归根到底就是人的全面发展。郑杭生提到，“农民市民化的进程其实是一个农民超越传统、获得现代潜质的过程。”[1]而转变观念，提升素质是农民融入城市生活核心的最根本的力量，是促进农民市民化的关键。在城市化的过程中，人必须要有较高的素养，其中对城市的适应性将成为关注的焦点。

首先，主体素养的适应。农民能否成功地转变为市民，取决于农民自身的文化知识储备和整体素质能否提高。而教育是改善农民主体素质的前提条件，素质则是教育的结果。在对DN社区农民受教育文化程度与城市生活适应度的调研50份样本显示，受教育文化程度大专及以上6人中，完全适应4人，有所适应2人，无不适应者；高中及中专17人中，完全适应3人，有所适应8人，还不适应者6人；初中以下27人中，完全适应4人，有所适应8人，还不适应者15人。显然，文化程度越高的农民适应和融入城市生活的能力越强。可见，提升失地农民的文化水平是促进农民市民化的最主要的方式，这就需要对“撤村建居”新市民进行现代城市文明的教育和培训。一要加强文化基础知识和职业技能培训以适应城市文明和工业文明。二要加强公德修养和法律知识的培训以提高大局意识法律意识和政治意识。三要从基础教育抓起，注重提高新一代农民的综合文化素质。因为我们不仅仅要解决现有农民“存量”的市民化问题，也要解决未来农民“增量”的市民化问题。其次，思想理念及生活惯习的适应。笔者认同沈新艺提出“观念和生活习惯从原来的农民向城市市民转变是市民化的重要标志。”[2]因此，一要培养新居民的市民角色的意识，养成市民生活惯习。二要更新就业观念，树立就业的新理念，积极主动根据现有实力创新创业。三要破除小农经济思想，树立居安思危，积极进取的意识。四要破除保守封闭、自由散漫的传统思想，树立一种开放有序、遵纪守法的先进理念。五要逐渐消除农村的陈规陋习，提倡科学文明的健康生活。

（二）就政府层面而言，转变职能，加强服务是促进农民市民化的基础。

在农民市民化过程中政府主要承担提供社会保障、医疗卫生、教育、文化等基本公共服务以及建设公共道路、电力、通信、供排水等基本公共设施。政府转变职能，加强服务是促进农民市民化的基础。“撤村建居”农民市民化面临的各种难题，固然有农民主观上的原因，但更加凸现的是社会政策的支持不到位，需要政府完善和创新各类社会政策。

一要着力构建发展型的“撤村建居”农民社会保障政策。姜作培认为，“农民要变市民，进城农民不仅应有就业的平等权，而且还应通过社会保障制度改革，尽快享受与城市市民统一的福利待遇。”[3]笔者以为，发展型“撤村建居”农民社会保障政策的构建，要有设计前瞻性，把关注点放在“撤村建居”新市民在城市社区生活、发展的长远目标上；内容包容性，既要体现“撤村建居”后失地农民的基本生活保障政策，又要包含提高失地农民的防范风险能力的社会保险政策；运作实践性，既要充分考虑到社会保障政策的衔接问题，又要提高政策的实践性和可操作性，避免因政策运作的不一致而引发矛盾和冲突的危机。现阶段，政府重点要健全完善“撤村建居”农民的失业、医疗和养老三大保障制度，共享改革发展的成果。二要加强和完善对“撤村建居”社区公共服务基础设施的建设。政府提供的社区公共服务基础设施建设，可分为有形和无形二类。有形公共服务基础设施是指政府要为“撤村建居”农民提供与城市同类水平相当的公共服务，如居住地道路、水电管网、学校、医院以及公共活动场所的设施建设等，这是居民就近实现市民化的前提条件。目前，鄞州区要求“撤村建居”社区都设有社区便民服务中心，按“三室三站两中心一厅一校一场所”功能布局，要求有面积在250平方米以上的综合文化活动室及1000平方米以上的休闲公园和室外活动场地。客观而言，有形公共服务基础设施与城市社区相差不大。事实上，除有形公共服务外，农民市民化还要有与之相适应的无形公共服务，无形公共服务也即提高居民生产和生活条件类的公共服务基础设施。这就要求地方政府要自觉为居民提供公共卫生、医疗保健、精神生活、社会保障、就业培训、社区管理等服务。这些方面目前还存在一定的短板，严重影响了农民市民化的进程。笔者以为地方政府要充分挖掘地方经济潜力，通过设置专项资金支持“居村农民”市民化。调整财政支出结构，重点扶持基本公共服务和公共设施均等化建设。实现城市公共服务向“撤村建居”社区延伸，逐步实现城乡公共服务均等化、一体化的局面。只有实现有形公共服务和无形公共服务与城市居民等值，“撤村建居”农民才有可能逐步转化为市民。三要提高社区公共治理水平。一方面，要强化对“撤村建居”社区的制度建设，形成多元治理格局。笔者以为社区组织功能要有清晰定位，形成以社区党组织为领导核心、社区自治组织为主体机构、社区服务的公共组织为服务平台、社区集体经济组织为支撑、社区群团组织为辅助和社区社会组织为补充的组织体系，实现这样一种“参与式”的治理模式。逐渐形成政府职能部门、街道办事处、社区组织、社区居民等多元主体参与的基层治理格局。另一方面，要加强社区管理队伍建设。完善社会工作职业制度体系，造就一支专业化、职业化、规范化的社区工作者队伍。提高社区公共治理水平，推进农民市民化进程。

（三）就社会层面而言，改变认识，营造环境是促进农民市民化的重要条件。

一是提高对农民市民化的认识。各级政府要从战略高度认识到农民市民化的重要性，大力开展宣传教育，使全社会充分认识到加快农民市民化，加快城市化进程，对整个国民经济和社会发展的重大意义。要改革创新制度和政策，破除城乡二元体制，用平等的观念对待农民市民化。要按宪法的公民权利平等原则，赋予“撤村建居”农民与市民平等的就业机会、权益保障、福利待遇、子女教育等权利，真正完成由农民向市民的内涵转化。对撤村建居的新社区多加宣传，提高市民的认知度，倡导以包容的胸怀和积极的态度来接纳“撤村建居”农民。二是营造一个良好的社区环境。按照市民化要求组建居委会，按城市社区的要求统一管理。充分发挥社区教育的作用，配套建设相应的文化教育设施，定期举办多种形式的市民化教育培训，并依托社区文化广场，通过丰富的文化活动，形成城市氛围，让“撤村建居”农民自觉或不自觉地接受城市文化的熏陶，增进对城市文化的认同，促进其尽快适应和融入城市生活。三是积极培育社区社会资本。社区社会资本是社区内部的个人和组织在互动中形成的信任、互惠、合作关系的总和，主要是指居民间的信任和沟通，社区的制度和规范，社区关系网络和社区的各类组织，具有凝聚、整合、同化、规范社会群体行为和心理的功能。诚如孙立平所说，“社会资本的创造，意味着一种更好的人文环境，同时也意味着社区发展的一种更为有利的条件。”“撤村建居”社区治理的终极目标是建设成熟的城市社区，而积极培育社区社会资本，将有力促进城市社区的形成。为此，一方面，要培育和发展社区各类社会组织。社区社会组织具有组织引领、协调整合、示范带动功能，是推动居民参与和社区自治的重要力量。另一方面，积极开展多形式、多渠道的社区活动，繁荣社区文化。社区文化的发展能够极大地提升社区居民的凝聚力，增强居民的社区意识，使社区管理目标成为社区居民共同的关注点，逐步建立起社区居民共同的认同感和归属感，使社区由单一的居住场所转变为具有生活意义的复合共同体。

进城农民的市民化是城市化的目标，农民转变为市民是一项长期的任务和系统的工程，需要政府、农民和社会等各方长期共同努力，稳步有序推进。

[1]郑杭生．农民市民化：当代中国社会学的重要研究主题[J]．甘肃社会科学，2005(4)．

[2]沈新艺．撤村建居与农民市民化：困境与对策[J]．农业经济，2009(8)．

[3]姜作培．城市化进程中农民市民化推进方略构想[J]．深圳大学学报（人文社会科学版），2003(2)．

责任编辑：路 曼

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1008-4479（2017）02-0094-06

2017-01-20

鲍素萍，中共鄞州区委党校高级讲师。