社区治理创新与青年务工型移民的社会融入——杭州L社区的个案研究

易龙飞

（中共浙江省委党校，浙江 杭州 312111）

社区治理创新与青年务工型移民的社会融入
——杭州L社区的个案研究

易龙飞

（中共浙江省委党校，浙江 杭州 312111）

在我国城镇化的推进过程中，越来越多的以在城市务工为首要目的的青年移民群体将会成为人口迁移的常态。为应对这一常态化的人口迁移趋势，位于杭州经济技术开发区内的L社区在资源链接、社企共治、文化共建和党群互动四个方面展开了卓有成效的创新工作。这些实践实现了社区与辖区内企业、社会组织、志愿者团体等多元共治的治理形态，从服务递送、赋权增能和文化维系这三个角度帮助外来青年务工群体的社会融入。

青年务工者；城市新市民；社区治理；社会融入

一、问题的提出

近年来随着中国城市化进程的推进，对青年流动人口群体的社会管理日益成为政府工作议程上的突出问题。早在2004年，国家统计局农村社会经济调查司就曾对农民工每年的平均外出时间做过专向调查，结果显示平均外出时长已达到8.3个月，而学术界公认的每年外出打工6个月就已经被视为具有一些移民的倾向。[1]2010年全国人口普查的数据更进一步表明，部分流动人口在流入地平均生活达四年半之久。在这些迁移人口中，以务工和经商为主的经济型迁移占据绝大多数（占比65.7%），而20～29岁青年群体的迁移比重不断上升。[2]在杭州，截止到2012年末，全市外来人口总量达226.21万人，占全市常住人口的25.7%。[3]由此可以预见，随着我国新型城镇化战略的推进，青年务工型移民向城市的聚集将会成为我国未来人口迁移的常态，他们要在城市工作和定居并要逐步实现社会融入。

这一过程中，学术界研究的焦点从政府如何通过强化社会管理的手段来维护社会治安状况以保证社会稳定运行，逐渐发展为政府如何利用社会政策的工具来推进对这一群体的公共服务并促进其社会融入。我国现行的户籍制度以及由此形成的“双二元”结构使得青年务工型移民群体融入城市生活困难重重。[4]当这一群体从农村进入到城市打工以后，通过居（暂）住证制度获得了在城市居住的合法权利，但是他们常常被地方政府看作是流动人口，因此无法享有政府提供的基本公共服务。

为了适应这种常态化的人口迁移趋势，并把这一趋势对现有社会运行秩序造成的负面影响降到最低，缓解外来移民与本地居民之间的社会矛盾与冲突，就需要社会治理创新的思维来调动各个社会主体（包括政府、企业、社区、社会组织等）来发挥积极作用。

二、理论和研究基础

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要实现“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这标志着我国的治理模式出现了重大转变。社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。[5]从体制层级上说，社区是城市管理的最基层组织，社区的和谐稳定能够为城市的优良管理奠定基础。多元社会治理理论认为，社区在社会治理过程中能够承担着对居民提供服务、提供社会保障资源、进行有效社会控制、提供社会参与机会、拓展居民社会网络等重要功能，通过这些功能的发挥可以把无组织的人群联合成为有行动力的团体和联盟并形成新的制度安排，也可以发展社区服务，使之成为社会救助管理的有效手段。[6]因此有学者认为，社区治理就是在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程。[7]所以，社区功能的发挥能够为政府社会治理目标的实现提供辅助。而对于大多数青年务工型移民来说，与社区进行或多或少的互动是他们城市生活中不可或缺的一环，如何通过社区治理的创新来促进这一庞大社会群体的社会融入是一个重要的现实课题。

基于上述理论，国内外学术界从社区治理和社区能力建设为视角对城市新移民的社会融入进行了广泛的研究。例如帕特南（Robert D· Putnam）在谈到社会资本时就认为，如果社区居民之间能够开展广泛有效的互动进而形成互惠和互助，则会显著增进城市外来人口的社会资本存量，有助于激发外来人口对社会公共事务的参与热情；[8]社区内部基础设施的改善和社区服务能力的提升能够显著增加外来人口的社区生活满意度，其有助于这一群体社区认同感的形成，从而提高他们在城市的定居意愿；[9]社区作为城市管理的最基层组织单元，能够与社区周边的各种社会主体（包括企事业单位、非政府组织、个体工商户等）进行直接互动，因而具有较强的社会资源凝聚能力并能够为社区外来人口提供多种服务，以达到对他们进行增能赋权的目的。[10]此外，社区治理模式的改进和社区建设能力的增强，能够缓解当今社会阶层分化和利益多元化对在城市居住的外来人口所带来的冲击，从而有利于把由此带来的社会矛盾和冲突及时化解，维护社会的稳定运行。[11]因此，以社区治理模式为视角探讨青年移民群体的社会融入不仅在理论上有充分依据，在实践中也有许多成功的经验值得推广。本文将以杭州市L社区的实践经验为例，对青年务工型移民群体的社会融入议题展开进一步的讨论。

三、L社区的创新实践和分析

杭州市L社区位于经济技术开发园区内，社区的主要居民是在周边开发区企业工作的外来务工者，平均年龄不到22岁。笔者于2014年底对该社区进行了专题调研，通过个人访谈和座谈会的方式收集了包括社区主任、社区党委委员、社区工作人员、企业宿舍管理员代表、外来务工者代表和大学生志愿者组织负责人等共20多人的访谈资料。笔者发现该社区在资源链接、社企共治、文化共建、党群互动四个方面进行了有效的创新，通过这种创新逐渐发展出了一套促进青年务工型移民社会融入的实践模式。

1.资源链接

社区并不是一级政府组织，所以其本身并不具备丰厚的社会资源进行再组织和再分配。但是由于社区工作的直接服务对象是辖区内的居民，而居民的日常生活也必须与辖区周边的物业公司、企业和社会组织等进行互动。这些互动关系的广泛存在，要求社区还要肩负起资源整合和各方利益协调的作用，从而更好地为本社区的居民服务。由于L社区位于杭州市经济技术开发区内，周边的高校和企业众多，依靠这些资源弥补社区治理的不足就成为该社区开展服务的得天独厚的优势条件。例如社区与周边高校合作招募大学生志愿者，开设了针对部分务工者子女的暑期辅导班，每周一到周五都有志愿者老师开展内容丰富的辅导培训活动，帮助那些暑假期间来杭州与父母团聚的务工者子女能够度过一个安全而有意义的假期生活。这些举措实际上是社区为企业解决了外来务工者照顾子女的后顾之忧，这一积极主动的服务意识能够有效增强外来务工者的社区认同感。

此外，社区也为辖区内重点工程的建设积极争取各方资源。通过对社区内基础设施的改造和综合环境的治理，有利于提升青年务工者的生活质量和生活满意度。L社区为申报全国和谐示范社区的称号，投入了大量资源对社区部分软、硬件设备设施进行提升改造，包括安防设备的升级、监控系统的完善、社区路面的平整、公共绿地的建设等。在这些项目建设的过程中，既有来自于上级街道和民政部门资金的支持，也有来源自辖区内社会组织、企业、开发商和物业公司的支持，这种多方资源的整合是推进青年务工群体融入城市社区和城市生活有效的实践策略。

2.社企共治

在以往对于外来务工者的服务与管理中，政府部门往往通过各种政策倡导和公共服务的提供来达成社会管理的目标，社会组织也常常开展各类公益活动帮助外来务工者解决他们城市生活中遇到的困难和问题，这两类主体作用和功能的发挥也是目前学术界在外来务工者社会融入方面讨论较多的。然而，对于那些外来务工型移民来说，他们来到一个全新的工作和生活环境之后，原有的基于亲缘、地缘等的非正式的社会网络被打破，而城市生活中以工作单位和居住场所为主体的新型社会网络成为他们进行社会交往和社会参与活动的基础。在这种情况下，企业和社区自然成为了与他们互动最为密切的两类社会主体。由于该社区位于杭州经济技术开发区内，所以社区内的住房一般由企业承租下来提供给员工居住，所以这种特殊的地理位置决定了社区中绝大部分的居民都是在开发区内务工的外来人口，这种相对单一的人员构成是该社区的最大特殊性。因此，社区为企业承担了员工的居住需求，企业为社区拓展了资源来源的渠道，这种特殊性就决定了企业与社区之间必须形成互助互信的合作关系才能够保证对外来务工型移民服务与管理的有效性。

为了强化对外来务工型移民的服务和管理，企业会向社区派驻由企业和员工共同选举产生的宿舍管理员分别担任社区宿舍的楼道长和寝室长，员工在生活过程中出现的问题和困难可以首先向每个宿舍的寝室长反映，寝室长会把收集的信息汇总之后反馈给每栋宿舍楼的楼道长。这些工作机制强化了企业员工的自我管理意识。而对于那些楼道长也不能解决的问题，负责该片区的专职社工就会介入进来对问题进行评估，并把评估意见向社区进行反馈，从而帮助社区有针对性地施加干预措施。由此，就形成了寝室长-楼道长-片区社工-社区四级联动的工作机制，有效地把企业与社区之间工作联系在了一起。此外，企业对内部员工的流动去向也会及时向社区反馈，便于社区掌握住房单元内的人员居住状况，并能够根据人员的流动信息提供相应的社区服务。

3.文化共建

青年移民群体的文化和心理层面的社区融入感是衡量其社会融入状况的重要方面，其具体体现了移民群体在心理上对城市社区的认同感、依赖感、归属感及责任感，并习得和认同了城市的主流文化观念。[12]针对社区居民的文化需求和背景特点推进文化建设、凝聚文化氛围，是一个社区软实力的重要表现。外来务工者来到城市社区生活，一方面会受到城市多元文化和价值观的强烈冲击而导致其丧失了原有的文化记忆，另一方面由于工作繁忙和生计压力往往导致其精神文化生活的极度匮乏，这种双重影响的日益叠加很可能使他们成为游离于城市文化之外的边缘群体，久而久之就会使他们的生活陷入文化孤岛之中。

为了填补和丰富青年务工型移民在城市生活的精神世界，通过社区软实力的提升带动其对社区和城市的归属感，L社区开展了民间文化、员工成才、志愿者行动等形式多样的文体活动，并努力创建属于自己的社区文化品牌。如针对社区居民的兴趣爱好分别成立了艺术团、文学社、篮球队、舞蹈队等社团组织和文体小分队，并通过定期举办主题活动为他们搭建展示自我的机会和平台，满足他们心理和自我实现的需求；利用开发区内的高教资源建立打造“社区学堂”，开展职业技能教育、学历教育等项目以提升青年务工者的职业素养和人力资本，目前已累积培训近5000人次。这些实践充分发掘了外来移民群体的需求和特长，通过各种平台的搭建和活动的开展关心他们的精神文化世界，并鼓励让他们积极参与社区文化的建设中去，从而形成强大的社区文化凝聚力和向心力，从心理上拉近他们与城市的距离。

4.党群互动

在我国现有的行政管理和权力关系体制下，社区是不同于政府领域和市场领域的第三领域，社区党组织虽然隶属于上级党委，但与社区居委会并不存在领导与被领导的关系，而是一种协商与合作的关系。社区党组织的职能主要体现在对社区建设和社会公共事务的管理上，领导党员、团员开展组织生活，协助社区维护好社区内部居民关系的和谐和社区秩序的稳定。[13]在L社区，社区党组织承担了党员属地化管理的职能，有效地把社区党员、外来务工者党员和楼道长党支部的力量组织和集中起来，通过社区志愿服务、党建联席会议等形式开展针对社区居民的服务工作。

此外，社区党组织也利用区工会、团委、妇联等群团组织作用的发挥来凝聚青年移民群体。如通过举办以“青春筑梦”、“青春成才”、“青春创业”、“青春交友”、“青春同行”等主题活动，为外来群体提供正确的价值观导向引领，提供就业和创业技能培训，提供婚恋交友和维权帮扶等服务。这些服务的开展体现出社区党组织与群众组织之间能够开展有效地互助来为青年移民群体的社区融入提供支持和服务，社区党组织与企业团组织之间也能够有效地对接为青年人的生活、工作和心理上的问题提供帮助。这一党群互动的工作模式是基层治理模式创新的有效途径，因为其能够在社区居委会、群众组织和社区居民之间建立起互动关系，能够实现各方需求匹配的最大化并化解各方的利益矛盾冲突。

四、讨论与总结

对实践经验的分析并探讨其有效性必须在特定的场域内进行才有意义。城市中社区有着自己独特的生态系统，每个社区内部的居民、组织、制度和资源环境等要素经过不断的互动和整合都会形成一定的场域特征。在本文探讨的L社区中，社区的最重要居民是外地来杭州以务工为首要迁移目的的青年群体，社区不但要与上级街道部门建立自上而下的工作关系，还必须与社区周边的用人单位、市场主体、社会组织和志愿者组织等众多主体建立平等互助的合作关系，这些特征决定了L社区的工作重点不仅在于承担城市传统社区的管理和服务职能，更是在于设法促进这一外来青年群体的社区和社会融入，处理好外来人口与本地居民之间的互动关系，从而帮助政府维护基层社会的稳定，帮助企业减少后顾之忧。

综合上述分析我们发现，L社区除了履行社区居委会、社区党组织传统的管理职能以外，还加强与社会组织和志愿者组织的互动，并与企业展开合作形成了多元治理的新格局，这一格局的形成从以下三个方面促进了青年务工型移民的社会融入。具体来说，一是通过服务的递送满足这一群体的生活需求，这些服务不仅仅局限于他们基本生活的支持，也能够有针对性地满足他们在城市生活的多方面需求，如就业技能的指导和培训服务、子女的照顾和辅导服务、心理疏导服务、法律维权服务、计划生育服务、文化生活服务等。这样以来，社区从以往的“管理实施者”的角色转变为“服务递送者”的角色，并在递送服务的过程中拉近了务工型移民与城市社区的心理距离，提高了他们对于城市的认同感。二是通过增能赋权的方式提升其社会资本，从而加速其融入城市社会的进程。对青年务工型移民进行赋权就是要通过提供公共服务和社会资源来提升他们控制自己生活的能力，使他们能够应对融入城市过程中的各种障碍，并在此过程中重塑自己的身份认同。社区通过各种活动的开展构建了一个为青年务工型移民群体的多方位支持系统，帮助他们提升就业技能、增进人际交往、拓展社会网络。三是通过社区文化的凝聚来构建文化共同体，以此为基础促进这一群体对社区和城市的心理融入。与传统型社区居民不同，青年群体本身所特有的精神需求、生活方式、行为模式以及价值观念决定了社区必须通过创新的工作思路来帮助他们提升对社区的心理认同。社区文化节的开展正是为年轻人提供了一个展示自我的平台，充分发挥他们在社区文化构建过程中的主体作用，满足他们自我实现需要的同时也能够维系社区共同的文化氛围。

当然，在这些社区治理实践的过程中也存在一些明显的问题。首先，社区本身所掌握的资源较少，无法很好满足服务对象多元化的需求。所以，除了上级政府部门要加大财政支持力度，给予社区一定自主性的同时，社区还应该积极发掘社区周边的资源为其所用。其次，青年群体的高流动性给社区工作模式的延续性带来了巨大挑战，很多活动方案和服务项目都因为人员流动过于频繁而被迫终止。这表明社区未来应该进一步增强对人员流动状况和趋势进行动态监测的能力，及时掌握社区居民的多样化需求。最后，部分青年移民群体对社区事务的关注度和参与度都还不够，没有形成对社区文化的认同感，也无法形成对社区的心理依赖。这种状况的形成一方面与青年人本身的价值追求多元化有很大关系，另一方面也说明社区仅仅依靠原有的自上而下的动员模式已经不能适应现实的需要，社区还必须采取自下而上的工作思路为青年务工型移民群体进行赋权增能，由此发挥他们在社区治理过程中的主体性作用。

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责任编辑：刘华安

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1008-4479（2017）02-0081-05

2015-09-06

浙江省民政事业发展“十三五”规划前期重点项目（ZM201413505）的阶段性成果。

易龙飞（1988-），男，河南平顶山人，中共浙江省委党校教师、博士，主要研究方向为社会政策与新市民的社会融入。