社会转型期权力清单管理问题探析

余丹

（上海对外经贸大学 法学院，上海 201620）

社会转型期权力清单管理问题探析

余丹

（上海对外经贸大学 法学院，上海 201620）

将权力清单引入政府管理，是增强行政透明度、督促政府依法行政、构建法治社会的重要途径。然而，当前我国正处于社会转型期，多变的社会环境和层出不穷的新矛盾增加了权力清单的实施难度。为了推进权力清单管理，促进政府部门依法行政，有必要深入探析我国权力清单管理所面临的特殊社会环境及其制约因素。

社会转型期；权力清单管理；政府职能

一、引言

权力清单指的是一个文本，此文本规范地对政府及其各部门的权力范畴进行明确列举并可将其作为依据的法律文件。[1]权力清单管理就是将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等以清单形式明确列举出来，仅仅清单上列明的权力行为才是允许的。其实质是“法无授权即禁止”的表现。其最早在我国出现是2005年河北省邯郸市公布的一份市长“权力清单”[2]，这在全国实属首例。随后全国各地也纷纷效仿，并将权力清单公开的内容扩展到政府各部门。到2013年，中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。当年12月，中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系2013～2017年工作规划》中再次提到要将权力清单制度作为“强化权力运行制约和监督，确保权力正确行使”的重要制度。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求以清单形式明确列示地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其相应的依据、行使主体、运行流程、责任承担等，该清单须向社会公布并接受社会监督。目前地方政府权力清单管理在实践中，主要有两种形式：一是地区领导权力清单，如2005年邯郸市长的权力清单，2013北京西城区在任区长的权力清单[3]；二是政府各部门权力清单，如广州市公布了48个行政单位几千项行政职权，浙江省三门县及宁夏盐池县公布权力运行流程图，浙江省富阳市进行限权和减权的改革削减常用权力。各地权力清单组成有三种代表模式：一是以浙江为代表的部门清单汇总模式，按行政行为的类型及部门列举清单内容；二是以江苏为代表的可在网站进行分项查询的改进式清单模式；三是以安徽为代表的“总清单+部门清单”模式，即在公布省政府总清单的同时也公布部门清单。

二、现有文献梳理与问题提出

随着各地权力清单管理实践的开展，学术界对于权力清单管理问题的研究也逐步深入，并形成了一些初步共识。主要有三个方面：一是权力清单在设置时内容格式不统一。权力清单的内容在制定时，其主导权由政府掌握，扩大了政府对于自身权力范围的自主决定权。[4]在清单设置时，由于缺乏统一的权力清单编制程序，导致各地清单内容各有特点，部门职责不尽相同。[2]在各省市、各级政府现有的实践中，已公布的权力清单对行政裁决、行政奖励等个别权力的认识也不同。[5]二是权力清单存在调控误区。总结各省已经公布的清单目录，其调控的对象均为执法权，对行政立法权和司法权鲜少提及，忽视了行政权的整体性。[6]权力清单应兼顾形式创新与实质创新，片面注重清单的形式，易出现权力自设、权力转移的现象，甚至在清单中致使权力“明减暗增”。[7]三是政府各部门职能不清。政府各部门对于自身权力边界不甚清楚，部门间权限交叉及权责缺位问题频发，导致行政部门工作效率低下，而行政人员在行使具体职责时，片面注重政绩而忽视程序，在责任承担上又互相推诿，加重了职权的模糊性，为权力清单施行增加了难度。[8]由于政府机构存在部门多、各类行政事务繁多等特点，即使各省级政府及国务院重要部门针对权力清单开展了行政执法评议考核工作，也未能有效改善行政职能冗杂、交错混乱的困境。[9]总的来看，目前学术界关注的重点主要在于权力清单本身以及政府部门在执行清单时存在的问题，而对于我国正处于社会转型期这一特殊的社会环境没有给予足够的重视，忽视了权力清单施行的客观社会条件。基于此，本文着重分析在社会转型期这一特殊社会环境下，权力清单管理所面临的制约因素，并在借鉴国际经验的基础上，提出解决的对策思路。

三、社会转型期权力清单管理的制约因素

第一，社会转型期政府管理面临大量的不确定因素，使权力清单管理面临滞后性难题。社会转型期包括了经济、政治、文化等多方面的变革。在变革过程中的利益分配方式同时也改变了利益格局，产生新的利益矛盾冲突。面对不断变化的新情况和新矛盾，政府需要能够迅速做出反应并且有效地应对。然而，一方面，在权力清单管理模式下，即在“法无规定不可为”的条件制约下，由于法律法规调整的滞后性，在权力清单中可能对无法预计的新情况和新矛盾的职责归属还未做出明确的规定，由此而产生职责空缺。另一方面，社会转型期同时也是政府职能调整期，政府各部门需要根据社会发展变化，不断优化各部门职能分配。在这个不断变化的社会转型期间，如何兼顾清单的整体性并及时对权力清单做出修改以便适应变化的社会环境，也是处理权力清单适用性的难点所在。

第二，转型期公众权利意识觉醒，但监督参与度仍然较低。公众对权力的监督程度直接影响权力清单管理的实施效果。权力清单的目的是加强政务公开化，建设阳光型政府。权力的制约和监督方式可以总结为以权力制约权力、以权利制约权力和以道德制约权力这三种形式。对于权力清单的监督来讲，实际上是将权力量化，交由社会多元主体，即社会团体、普通群众和社会舆论等进行监督[10]。但在监督的具体实践中，监督主体自身的主体意识虽然逐渐加强、政治参与度也有所提高，但总体还处于不断觉醒的阶段，主动监督的积极性也有待提升。公开监督未落到实处，最终会导致权力清单制度的实施效果弱化。[11]此外，现在的监督主要为事中和事后的监督，具体体现在问题显露苗头或者已经发生后才进行修整，尚未能通过事前的预防性举措来避免问题产生。

第三，社会转型期公共事务纷繁复杂，政府执法部门职责推诿影响行政效率。政府管理系统是个纵横交错的网络系统，权力清单管理也是一项综合的系统性工程。这既需要明确权力的纵向配置，也需要关注权力的横向配置。因此，各部门间权力如何妥善配置，如何统一清单公布规范成为各部门能够依照清单制度规定履行职责的前提。[7]在权力清单审查机构对各部门职能进行审查时，有的部门为逃避责任，未将本部门的权力上报或列入清单；而有的部门却盲目注重清单形式，将权力事项合并或者下放到下一级政府部门[5]。当面对突发事件且未能明确地确定管辖部门或是管辖层级时，权力清单则成为政府部门免责的借口，将“法无规定”作为“不为”的推诿理由，这不仅出离权力清单的设置本意，也会延误事件处理的最佳时机，降低政府办事效率。

第四，社会转型期重点在权力设定，而清单调控方向偏离导致治标不治本。权力清单的实施目的是为了限制权力而非给予设定权力的权限。行政权本是一个综合体，但从各省已经对外公布的权力清单来看，清单事项调控的对象主要为执法权，并未将行政立法权纳入控制范围，这样容易产生权力私设的情形，最终导致清单效力弱化，流于形式而治标不治本。在社会转型期间，行政事务层出不穷，需要根据具体事项具体分析，制定相应应对方案，有时也可能是多部门合作，设立相应办事机构并赋予其相应职权，进行专项处理。因此，对政府立法权应当给予重视，既要践行《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中所推行的地方各级政府及其工作部门权力清单制度，又要适当对政府立法权限进行监督。

第五，社会转型期并未完全带动政府服务转型，长期形成的政府能力惯性与惰性降低了清单执行效率[12]。权力是利益和利益冲突的产物，以制度规范和程序作为合法性基础。权力具有双重属性，既是社会管理和运行的重大力量，同时具有一定腐蚀性，影响权力执行者的行动态度和效率[13]。在长期形成的政府治理模式中，政府惯常以行政强制、行政命令等传统的方式和途径进行社会管理，“官本位”的思想依旧存在[14]。执法人员在这种模式下，惰于创新，习惯以旧思维去处理事情，对权力清单的执行效力偏低。

四、发达国家权力清单管理的基本经验

从发达国家经验来看，没有明确的“权力清单管理”这一说法，但建立阳光政府、服务政府的目标与我国权力清单施行有异曲同工之处。就其政府管理的宗旨来说，其做法对于我国实行权力清单管理制度有相应的借鉴意义。

第一，政府部门边界清晰。从英国的公共服务改革来看，布莱尔政府将政府部门和多元组织的作用进行了清晰的界定，并明确了政府与多元组织间的合作动力和合作机制，以此来实现多元化治理。[15]英国政府的此类措施推动了政府治理制度创新，为提高政府服务水平提供了借鉴路径。

第二，公众及执法人员对法律的执行度较高。对法律的遵守和执行是政府各部门及每个公民的义务。美国行政公开的制度来源于宪法对于“正当程序”的规定，表现在行政法上即为正当程序原则，旨在让执法人员依法执行公务，让所有重要的行政决策过程暴露于阳光之下，激励政府机关高效完成行政行为。[16]在德国的政府建设中，政府网站上有各级主管官员的电子邮箱，民众发给官员的邮件几乎都能得到回复，[17]这种双向的互动，不仅提高了公众参与的积极性，更为政府提高行政管理效率提供了可供参考的建设性意见。

第三，政府信息主动公开。德国在政府信息公开方面起步早，其中，《联邦州行政管理法》（LVG）、《联邦环境信息法》（UIG）和《信息自由法》（JFG）都规定了政府应当主动对相关信息进行公开，这与德国坚持实质法治的政府管理目标相契合，以形式要素为实质内容服务，切实保障公民的知情权。美国为保障公民知情权的实现，于1967年通过《信息自由法》确立了信息公开的基本原则，如人人拥有平等获取信息的权利以及“政府信息公开是原则，不公开是例外”等。[18]同年，还出台了《阳光下的政府法》，又称《阳光普照法案》。该法案第2条规定“公众有权取得关于联邦政府制作决定过程的最充分的可以使用的情报。本法的目的是：向公众提供此种情报，同时保护个人的各项权利和政府履行其责任的能力。”[19]

第四，行政监管措施到位。日本为建设服务政府，在其《公共服务改革法》中提出设立监督管理委员会，通过此委员会来对公共服务改革进行监督，保障政府提供服务过程的公正、透明性。美国则是纳入公众监督，通过畅通的意见表达渠道，使公众对已公开的政府信息来进行批评和建议，由此来落实民主、保障政府行政效率。德国在监管上注重政府采购监督并通过《政府采购更新法》进行规范管理，一方面，由对议会直接负责的审计署行使任意审查权，对采购流程中各个方面随时进行核查；另一方面，计划、发表和结算分立，将每一细节记入档案并制定特殊表格记录采购情况，使各流程规范化、程序化[20]。多元化的监管措施使政府运作更公开透明和高效，为政府各部门有序行使自身职能提供了外部督促力。

通过国外政府管理模式可知，政府管理是一个多方联动的过程，需要公众和非政府组织参与其中，以达到管理的有效性。一方面，应通过完善立法，将公民的权利以法律法规的形式确定下来，在法律法规中规范政府权力的实施程序来限制政府行为；另一方面，还应建立有效的监管制度来保证整个运作流程的公正、透明。

五、完善政府权力清单管理的对策建议

行政行为是行政权力的载体，权力最终是通过行为来展现的。在社会转型期间，行政事务纷繁多样，需要政府灵活、机动地进行处理，及时地解决社会矛盾。为使权力清单管理达到预期效果，应采取以下措施：

第一，清单应厘清各部门间纵向及横向关系。在行政事务中，会出现部门之间职能重叠的情况，导致各部门间相互推诿，降低政府效率。不管是山西临汾尾矿库溃坝事件，还是三鹿奶粉事件，或是荥阳慈善餐桌问题，无一不折射出政府部门在权力行使过程中的缺位、越位等现象。这些不良现象会损害政府形象，如若不加以规范，必定会成为构建服务型政府道路上的绊脚石。通过权力清单对权力进行分划，使权力行使公开化、阳光化，能够更好地行使政府职能。在此，权力清单不仅仅是一张单纯的清单，更是一套流程体系。将政府各部门的权力以清单的形式列出，实质上是将政府各部门的行为明确化、规范化。各部门如实上报权力并按照权力清单所列项目开展活动，把各部门、各岗位的职能规制在一定的范围内，能够有效地避免职能重叠和机构冗杂，在责任的追究上也更加清晰明确，既使政务更加公开透明，也促进了行政效率的提高。以河北邯郸在权力清单方面的实践来看，在权力申报的过程中，废止了市畜牧局兽药制剂许可权和公安局拍卖特种行业许可权；省国土资源厅申报的168项行政权力经审核清理，减少为151项；省商务厅申报的57项行政权力最终审核通过54项。权力清单使权力的整体分布更加合理和规范，使政府部门边界更加分明。因此，作为一个系统性制度，权力清单的实施需要上下联动。既要有整体性的系统规划，又要根据变化的社会情况和地方的实际情况制定具体举措，在政府机构间，正确处理上下级之间的纵向关系以及地方间的横向关系。既要解决地域差异所导致的清单差异过大，又要规范清单所包含的基本内容和格式要求，使全国范围内各政府部门的权力清单保持相对一致[7]。这样，在整体性规划的范围内具体实施，更能保证整个权力清单体系有序运行，不会出现地区间各自为政、权责混乱的现象。

第二，破除盲目权力崇拜，加强公众权利意识。在社会转型期间，社会阶层结构呈现多元化发展趋势。改善传统“官本位”思想，不仅需要政府部门及执法人员树立正确的权力观，还要使民众对自己拥有的权利有正确认识。政府各部门在履行权力清单时，应当依法行政，合理考虑行政相对人的利益保护和权利实现；立法机构能够从法律层面保障公众监督权的实现。通过公布政府权力清单，使公众清楚了解具体情况后，还需要提高公众参与监督的积极性，以便对权力清单上没有完成的事项进行问责，以此来使政府受到社会公众的监督，适应政府部门行政能力现代化的现实要求。由于对权力清单的公开程序未有强制性要求，主要是在政府网站上公布，因此对行政权的自我约束和系统内部的自律性要求较高。一旦自我约束力和自律性降低，则会影响权力清单的实施效果，于是需要引入公众参与来保障权力清单的可接受性和科学性，避免权力清单在制定过程中的行政专断。因此，政府需要保证权力清单公布渠道的通畅，落实《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，使清单不流于形式，让社会各阶层了解权力清单制度，只有让信息有效公开才能使公众参与切实实现。另一方面，需要开拓公众意见表达的渠道并使之保持通畅，积极吸收公众的有效意见，让公众感受到自己的主体身份，提高参与公众监督的积极性。

第三，保障公众参与渠道的通畅。在社会转型期间，社会阶层结构呈现多元化发展趋势，新社会阶层越来越注重自己权利的保护和实现，具体表现在有较高的政治诉求、政治参与度提高。这就要求政府各部门在履行权力清单时，应当依法行政，合理考虑行政相对人的利益保护和权利实现；立法机构能够从法律层面保障公众监督权的实现。通过公布政府权力清单，政府就会受到社会公众的监督，公众清楚了权力的具体情况，就可以对权力清单上没有完成的事项进行问责或者对清单不合理的部分建言献策。因此，政府需要保证权力清单公布和民众信息反馈渠道的通畅，这不仅是落实《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，使清单不流于形式，更是政府加强公共参与的途径。此外，还可设立由社会各阶层组成的监督委员会。这不仅能够提高公众政治参与度，让公众更易接受权力清单制度的实施，保证权力清单行政法价值的实现，[21]还可以使权力受到监督，利于构建阳光型政府。

第四，定期对权力清单进行修订和完善。转型期间，社会矛盾时有显现，需要政府提高其工作弹性，各部门要能够灵活、随机应变地处理问题。在社会转型的特殊时期，政府各部门应当根据实际情况，找好自己的角色定位。社会转型期呈现的市场经济发展、公众政治参与度提高等特点，也督促现代政府进一步加快角色转换的进程。总之，既要依法行政，创建“法治政府”，又要灵活多变，做好“灵活的政府”。[22]弹性政府应当正确处理政府与市场之间的互补关系，正确处理政府与社会间的合作关系，[23]利用有利的资源妥善处理转型期间的各项突发事件，兼顾合理性与效率性。政府需要在现有的实践经验基础上，不断对权力清单进行修订，建立定期修订权力清单的制度。

总之，实行权力清单管理是社会发展的必然趋势，这不仅符合法治国家的建设目标，同时也符合《政府信息公开条例》等规范性文件的要求。基于社会转型期的特点，在权力清单实行过程中，需正确处理政府行为的灵活性与权力清单管理规范性之间的关系。权力清单的制定应当动静结合，既要把握总清单的大方向，又应把握各部门职能等细节，结合社会转型期不断变化的实际状况，及时或定期更新清单内容来适应发展，从而使行政行为收放自如，有法可依。另外，为避免权力清单制度流于形式，还应该建立行之有效的辅助和监督措施。对权力清单的内容进行审查，排摸在各部门清单之间是否存在职务重叠或缺位的情形并及时作出修正。同时，要保证权力清单制度的有序推进，各层级部门之间应保持联系，保证信息畅通，协作完成权力清单的制定，并建立责任追究制度。通过正确把握行政行为的界限来实施权力清单制度，使行政行为更加公开透明，效率更高。

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责任编辑：路 曼

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1008-4479（2017）02-0107-06

2017-01-05

国家社科基金重点项目“嵌入性视角下家庭农场的发展问题研究”（15ASH006）阶段性成果。

余 丹，上海对外经贸大学法学院硕士研究生。