邻避冲突治理的困境及对策研究

李忠汉

（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001）

邻避冲突治理的困境及对策研究

李忠汉

（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001）

当前，邻避冲突治理面临着诸多因素的困扰。破除邻避冲突治理的困境，需要抛弃惯常的思维和陈旧的做法。必须理性看待邻避冲突中民众的抗争行为，构建多元主体参与的邻避冲突治理模式，运用法治方式化解邻避冲突。

邻避冲突治理；困境；对策

邻避冲突通常是指居民为了避免自身的生活环境受到诸如化工厂、垃圾场、核电站等具有负面效应的公共或工业企业设施的影响而发起的社会抗争活动，即所谓的环境群体性事件。改革开放以来，中国三十多年的高速经济增长在创造经济社会发展奇迹的同时，也付出了沉重的环境代价。在以经济建设为中心，迅速推进工业化、城镇化的背景下，一些地方过于关注GDP增长的经济目标，忽略了环境保护的重要性，由此而引发了涉及环境的一系列问题。有关数据显示，自20世纪90年代以来，环境群体性事件的数量以年均29%的速度递增。其中，2011年的环境群体性事件比上一年增长120%。有关重金属、危险废物、危险化学品的环境群体性事件呈高发态势，如东阳画水镇事件、厦门PX事件、浏阳镉污染事件、大连PX事件、什邡事件、启东事件、宁波镇海PX事件、茂名PX事件、海口三江镇事件、余杭中泰垃圾焚烧厂事件，等等［1］。这些频发的事件背后凸显的不仅是单纯的环境问题，而且反映的是复杂的社会治理问题。当前，邻避冲突治理面临着诸多因素的困扰。破除邻避冲突治理的困境，需要抛弃惯常的思维和陈旧的做法。必须理性看待邻避冲突中民众的抗争行为，构建多元主体参与的邻避冲突治理模式，运用法治方式化解邻避冲突。

一、邻避冲突治理面临的困境

当前，邻避冲突事件的演化基本上遵循着“环境污染——群体抗争——停工或取消”的逻辑。在邻避冲突事件中，民众将威胁稳定的“闹”，特别是暴力抗争作为同地方政府博弈、维护环境权益的重要途径。现实中的诸多环境群体性事件常常陷入“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的恶性循环，这种恶性循环的背后隐藏着邻避冲突治理的诸多困境。

1.身份困境。作为公权力的代表，地方政府是社会矛盾和冲突的调节者或仲裁者。在邻避冲突中，地方政府应从维护环境权益的立场出发，公正地调节民众和企业之间的矛盾与纠纷。然而，实际情况是地方政府往往与当地企业进行“利益捆绑”，从而由公正的裁判者沦落为冲突的当事方，甚至成为民众直接抗争的对象。正如有学者强调的那样，当前的地方行政依然处于以政府为主导的格局，很多公共冲突最终都依赖政府出面干预和化解，一旦冲突中的某一方对结果不满意，政府就极易被动地陷入冲突，成为新一阶冲突中的冲突方，继而形成所谓的“二阶冲突”［2］。例如，2005年的浙江东阳画水镇事件，地方政府与当地污染企业结成了“利益联盟”，针对上访群众，从不闻不问转变为堵截，最后竟动用民警与民众对峙。这种身份困境影响和妨碍了邻避冲突治理的实现。

2.信任困境。根据学者肖唐镖的研究，当民众对上级党政组织充分信任时，就会采取“沟通性”行为；当民众对上级党政组织的信任还未完全丧失时，就可能实施“逼迫性”行为；当民众不再相信任何一级党政组织时，就有可能采取“敌视性”行为［3］。这种信任逻辑在当下一些地方的邻避冲突中表现得尤为突出。一方面，民众不相信地方政府与相关企业的环境评估报告和解决问题的诚意；另一方面，地方政府不信任民众的理性行为能力，害怕民众的正当权益表达行为威胁社会稳定。这种不信任使地方政府背负着维稳的重任，同时也很容易造成维稳对社会治理功能的替代。

3.参与困境。近年来，不同时期、不同地方所爆发的邻避冲突有一个类似的特征，即有关项目在论证、决策的过程中大多缺乏民众的有效参与。分析邻避冲突的有关案例我们可以发现，这类事件主要涉及民众、政府、企业三个行为主体。由于地方政府在社会治理中依然延续着全能型政府的行为逻辑，因而环境类项目的整个决策基本上属于政府单方面的行为，公民的知情权、参与权、表达权得不到切实的保障。首先，在环境评估报告过程中，民众因缺乏适当的渠道并未真正参与其中，整个环境评估成为专家学者的“独白”。其次，在决策过程中政府选取的“公众代表”往往不具有代表性，这使得广大民众无法充分表达维护环境权益方面的诉求。有些时候，地方政府出于某种利益考量而拒绝采纳民众的意见，由此也造成了民众参与的困境。

4.问责困境。在邻避冲突中，地方政府及其相关人员确实负有一定的责任，甚至政府自身就是激起矛盾和冲突的当事方。因此，对地方政府及其相关人员进行问责是非常必要的，这也是构建法治政府和责任政府的基本要求。然而，邻避冲突中的问责却存在着诸多问题。首先，邻避冲突中的问责多是现场问责、政治性问责，即这种问责通常是为了缓和事态、平息民愤而作出的权宜之计，往往与法治原则相违背。其次，邻避冲突中的问责随意性比较大，缺少程序性规定。由于缺少必要程序的保障，这类问责能否起到实质意义上的责任追究效果，也是需要思考的。比如，一些邻避冲突中出现的“假问责”“问责秀”现象，就是由这种缺少程序的问责导致的。

在邻避冲突治理中，由于存在以上困境，再加上政府的信息公开不到位、回应迟钝，部分干部贪污腐化等因素的综合作用，致使当地政府的危机处理效果不佳，出现了“把事闹大”的不良效应以及“一闹就停”的多输结局。因此，如何化解邻避冲突治理的困境，已成为当前的重要课题。

二、化解邻避冲突治理困境的对策

邻避冲突治理必须抛弃惯常的思维和陈旧的做法，以新的理念破解难题。在应对思路上，可以概括为“理性看待、合作治理、依法化解”三个方面。

1.理性看待邻避冲突中民众的抗争行为。一些地方政府将民众维护利益的表达方式当作维稳问题来看待，这种情形在邻避冲突治理中亦有突出的表现。大量案例表明，在邻避冲突爆发之前，民众一般采取上访、信访，找媒体、人大、政协代表反映，通过司法诉讼等体制内途径来表达利益诉求；当体制内途径效果不佳或受阻时，才被迫采取体制外的非理性抗争行为。换句话说，邻避冲突在某种程度上是民众在特定情况下表达环境权益的一种极端的手段，依然属于人民内部矛盾的范畴。当然，邻避冲突中那些别有用心的犯罪分子除外。由此，在邻避冲突治理中，要坚决摒弃敌对思维，理性看待民众的抗争行为。否则，不仅不能有效化解冲突，而且会激化矛盾，加深民众对政府的不信任感。

2.构建多元主体参与的邻避冲突治理模式。地方政府在公共事务中往往扮演着垄断者的角色，相关环节大都由政府包揽。这种政府垄断公共事务的做法是计划经济体制下全能型政府治理模式的延续。这种治理模式尽管能够保证政府在公共事务中的绝对权威，但却忽略了社会组织、民众等社会主体的参与权利。这种非均衡的治理结构，往往是引起邻避冲突的重要原因。邻避冲突中涉及的主要利益群体有地方政府、企业、社会组织、民众、专家、媒体等，现代民主治理要求在公共决策过程中的利益相关者都能通过适当的渠道，依据平等、自愿、协商的原则参与其中。因而，构建多元主体参与的邻避冲突治理模式应是现代政府处理公共事务的必然选择。

3.运用法治方式化解邻避冲突。党的十八届三中全会明确提出，要坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。用法律制度将民众的利益诉求、表达行为予以规范化，是化解邻避冲突的基本途径。目前，依法化解邻避冲突所面临的突出问题是有关环境保护的法制不够完善。例如，法定环境污染赔偿标准低，环境的修复成本无法索赔；举证困难，对起诉主体限制严格，致使很多公益诉讼难以启动。而且，个别法院受制于地方保护主义，当诉讼涉及地方经济发展大局的敏感问题时则拒绝立案。作为化解邻避冲突的终极手段，法律途径既是民众维护环境权益的渠道，也是政府避免屈从于民意的方式。只有运用法治方式化解邻避冲突，才能公正地维护当事方的合法权益。

［1］杨朝飞.我国环境法律制度和环境保护若干问题 ［EB/OL］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/ 2012-11/23/content_1743819.htm，2012-11-23/2017-06-20.

［2］王玉良.缺失与重建：公共冲突治理视域下的政府信任探析［J］.中国行政管理，2015，（1）.

［3］肖唐镖.二十年来大陆农村的政治稳定状况［J］.二十一世纪，2003，（4）

D035

A

1671-6701（2017）04-0042-03

2017-06-20

2016年度河南省哲学社会科学规划项目（编号：2016BZZ009）阶段性成果

李忠汉（1983— ），男，河南新蔡人，博士，郑州大学公共管理学院讲师。