领导干部法治意识：重要性·问题·路径

张 冬

（中共玉溪市委党校 公共管理教研室，云南 玉溪 653102）

“要坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。”［1］这是中央“七五”普法规划对领导干部提出的要求。因此，在整个法治建设过程中，领导干部能否成为学法的“领头羊”、守法的“楷模”，是否真正树立法治意识，是否有较强的法治观念，是否有良好的法治素养，是否确立了法治信仰，是衡量其德才兼备的重要标准之一，是考察领导干部的重要内容之一。

一、领导干部强化法治意识的重要性

（一）依法治国的根本要求

在依法治国进程中，关键是提高各级领导干部的法治意识。由于领导干部在我国政治、经济、文化、社会及生态文明建设等方面，始终处于重要的地位。所以，在我国全面实施法治的过程中，领导干部是否具有法治素养，对推进依法治国具有重大的影响。领导干部是“七五”普法的重点对象之一，因此，抓住领导干部这个“关键少数”，对其法治意识情况进行准确评估，逐步提升其法治意识，必然成为普法的重点。

（二）发展市场经济的必然要求

现代市场经济需要的规则意识和契约意识，都是法治的体现。从某种意义上说，市场经济就是法治经济，法治是为了市场的需求而产生的。作为领导干部，要想有效应对市场经济带来的机遇和挑战，更应该充分认识市场经济的本质，具备与市场经济相适应的法治意识。

（三）促进国家治理体系和治理能力现代化的实质要求

法律是一种特殊行为准则，它对社会所有成员具有约束力。作为掌握国家公共资源和公权力的各级领导干部，在普法工作中应发挥模范带头作用。北宋诗人王安石在《度支副使厅壁题名记》中写道：“夫合天下之众者财，理天下之财者法，守天下之法者吏也。吏不良，则有法而莫守……。”因此，要建设法治国家，立法和执法部门人员要首先起到示范带头作用。如果负责执行的官员都不依照法律办事，那么还指望老百姓能遵守法律吗？可以说，即便是有法律也不能得到贯彻落实。作为社会治理者的各级领导干部，较高的治理能力和水平，合法科学的治理方式，直接关系着社会稳定和人民幸福。

二、领导干部强化法治意识面临的问题

在推进依法治国的进程中，领导干部起到了举足轻重的作用。党的十八大以来，在建设法治政府方面取得了显著的进步，领导干部的法治意识有了明显的提高。但是，由于我国正处于改革发展的关键时期，社会矛盾频发，在处理各种困难和纷繁复杂的矛盾时，也暴露出一部分领导干部有法不依、执法不严、违法不究；少数领导干部滥用职权、玩忽职守；部分领导干部不具备社会发展所要求的法治意识，依法行政的水平需要进一步提高等问题。这些问题的存在，严重影响了党的威信，损害了党和国家的形象，侵害了百姓的权益。

（一）权力（官）本位思想的影响

受传统法律文化的影响以及陈旧伦理精神的渗透，少数领导干部一定程度上存在着权力（官）本位思想。封建社会，统治阶级将贵族、官僚的等级特权用“法律”的方式合法化，诸多的不平等被视为天经地义。这样的封建法律文化和伦理糟粕，一定程度上依然存在于现代社会生活中，导致一些领导干部的权力（官）本位思想仍然比较严重，对法律没有心存敬畏，侵犯公民的基本权利，违背了现代法治精神。究其原因，主要是少数领导干部头脑中存在着错误的理念。第一，权力至上的理念。一是认为权力可以主宰一切。有了权力，就拥有了掌控世界的力量。面对极端的权力崇拜，法治和理性显得苍白无力。二是认为法律小于权力，权力能够超越法律，做事对错是由权力的大小来决定的。在这种理念的作用下，权力被滥用，或者成为谋取私利的工具。第二，官员至上的理念。由于诸多原因，整个社会存在着用官位来衡量个人价值的大小、身份和社会地位的现象。第三，惟上是从的理念。部分官员只想对上级负责，尽量迎合上级的喜好，服从上级命令，以上级的行为为导向，形成了自上而下的控制和服从的关系。［2］在这些错误理念的误导下，部分领导干部没有依照法律规定的职责行使权力，干预依照法律不应干预的事情，以言代法、以权压法，甚至徇私枉法，枉法裁判，致使干群关系紧张，群众的不信任感加剧，政府公信力下降，群体性事件显著增多。

（二）法律工具论的观点仍有一定市场

受传统法律文化的影响，在看待法的本质和作用上，存在着实用主义的现象。加之法治的理论中存在法律工具主义，致使公众对法律的灼热情感降温。法律工具论者认为，法律是统治者控制社会的有效且强有力的工具，有用时可用，对己不利时不用，平时尽量规避束缚。“权力崇拜”的思想遗毒，将严重阻碍法治的进步。现有体制机制和法律监督权力的局限性，助长了法律工具论在部分领导干部中的流行，致使部分领导干部对法律缺乏敬畏之心。第一，某些领导干部在处理法律与权力的关系时，忘记从政为民之初心，没有法律红线和道德底线意识，唯上级出政绩。第二，一些领导干部把法律作为强力维稳的工具，在认识和行为上按实用原则执法，不解释，无程序，限制“闹事群众”的权利，没有意识到法律没有禁止的，公民都可以去做；法律没有明确授权的，官员就绝不能去做；法律规定的职责，官员必须依法行使。

（三）法律知识的掌握与工作需求还有差距

可以说，绝大部分领导干部已经深刻认识到自己所掌握的法律知识与形势的需求有差距。但是，少数领导干部对学习法律法规依然不够重视，对法治的基本问题了解不深。少数领导干部之所以犯罪，就是因为法治意识淡漠。这个问题的根源，就在于法律知识的贫乏和无知，在于平时无心学习和工作中没有积淀法律知识，在于“不杀人放火就不会犯法和惹官司”的错误认知。［3］

（四）运用法律解决问题的习惯尚未养成

通过多年的普法宣传教育和实践，多数领导干部具有较成熟的法律心理，然而，部分领导干部利用法治处理问题的习惯尚未完全养成。对待法律往往是“讲起来要之，用起来次之，忙起来弃之”，心目中尚未树立起法律的权威。究其根由，就在于权力属人民，每个组织和个人均须遵守法律且没有逾越的特权等法治观念，还未真正形成，“成长”空间很大。

三、领导干部应具备的法治意识

作为“关键少数”的领导干部，在立法行为、行政管理、司法活动等过程中，要努力做到“科学立法、严格执法、公正司法”，树立法律权威，起好模范带头作用，把“对法律的敬畏转化成一种思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。”［4］作为领导干部，要提高用法治处理工作的能力、用法治促进工作的能力和用法治智慧解决问题的能力，就必须具备法治意识。

（一）宪法至上的意识

我国要建成法治国家，不仅要把宪法及相关法律制度进一步完善，更重要的是要注重“意识”问题。领导干部只有真正把宪法意识和法治意识放在心上，才会产生运用法治思维和法治方式治国安邦的内生动力，才能运用法治思维和方法来治理国家。中央宣传部、司法部在《关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）》中指出：“提高全体公民，尤其是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识，引导教育一切组织和个人都必须以宪法为根本活动准则，增强宪法观念，坚决维护宪法尊严。”［5］宪法是国家的根本法，集中体现了党和人民的根本意志，是所有国家机关履行职责的最高法律依据，是国家公务员权利规范的标准。领导干部要在内心真正形成对宪法和法律的信仰，要有“权力必受监督与制约”的意识，真正做到忠实于宪法，维护宪法权威，履行法定职责，自觉接受群众监督。

（二）法律面前人人平等的意识

“平等是社会主义法律的基本属性。”［6］法治的关键要素之一是平等。法治下的平等是全体公民平等地享有权利及获得法律保护，依法接受法律追究，坚决反对法律规定之外的特权。国家机关及其工作人员应将其作为重要的行为准则，每个领导干部都要做遵纪守法的表率，认清手中的权力是人民赋予的，树立宗旨服务意识，放弃特权思想，不可以权谋私，更不能知法犯法。在推进法治建设的过程中，要树立法律的权威，客观上要求全体社会成员遵循法律，把法律作为最重要的社会规范；领导干部要严格守法，依法履职，不干预执法部门的工作。

（三）人权保障的意识

人权保护是法治的重要标志。法律保障人权的程度，是衡量一个国家进步和文明的重要标准。随着社会的发展进步，人权保护的内容也会不断丰富。一个国家逐渐向法治国家转变，人权保护的内容和范围必定会向更好的方向变化。人权保护状况是否良好，是区分是否为法治国家的显要标志。诚然，侵害人权的行为在法治国家也存在，只是这种事件发生的几率较少；且当侵犯人权的事件发生后，很快就会得到依法解决：侵权人受到法律制裁，而受害者可以获得必要的法律保护。国家所有权力的来源是人民，权力的主体是人民，行政执法人员得到人民的授权，才拥有权力。因此，领导干部在工作中要牢固树立人民群众的利益最高和人权不可侵犯的理念，尊重公民的人格尊严，切实保护公民的合法权益，以人民满意与否、高兴与否、赞成与否、答应与否，作为一切行政执法工作的起点和准则。

（四）程序公正的意识

领导干部要严格按照法定程序办事，不能因图“快”而违反法定程序，破坏法律的公正性。从现实看，部分领导干部并没有深刻地认识到程序的重要性，只注重实体上的规定，以致“重实体，轻程序”的现象广泛存在。程序公正和实体公正的关系，正如鸟之双翼、车之双轮，不可偏僻，否则，都可能导致行政行为的不公正，从而侵犯相对人的合法权益，影响行政行为的效果和行政机关的权威。［7］程序正义被视为“看得见的正义”。

在依法治国的时代背景下，假如领导干部没有强烈的程序意识，养成依法定程序办事的习惯，那么，处理行政事务自然就不可能严格按照法定程序进行。国家公务员，尤其是各级领导干部的程序意识状况，直接影响到国家权力行使的正确性，从而影响到国家民主制度的巩固。实际上，领导干部作决策时，能够严格按照程序规定，是依法行政的“题中之义”，也是保证决策科学、民主的必要条件。可以说，法治国家建设确实需要政府逐步提高行政效能，但也决不能用违反程序、或绕过某些程序来实现。效率与法治，在某些时候是矛盾体，而依法行政是现代法治国家的基本标志之一。

（五）依法行政的意识

法治国家要求依法行政。政府行使权力的基本方式是行政管理，它是国家治理社会的基本途径。行政权与其他权力相比有其特性，所以，有必要强调权力制约，重视依法行政。行政工作内容丰富，涉及社会范围广泛，与公众联系密切。行政机关是否依法行使权力，直接关系能否实现法治国家的建设。根据法治原则，行使了法律上未规定的行政行为，就应当负法律责任。因此，必须从根本上改变传统的行政执法观念、工作习惯和方法，切实树立现代法治观念，学会运用法律手段和方式行使行政职能，逐步提高依法行政的能力和水平，才能真正做到依法行政、依法治国。

四、领导干部强化法治意识的路径

（一）树立终身学习的理念

2013年3月，习近平总书记在《中共中央党校建校80周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上的讲话》中指出：“我们的干部要上进，我们的党要上进，我们的国家要上进，我们的民族要上进，就必须大兴学习之风，坚持学习、学习、再学习，坚持实践、实践、再实践。”［8］因此，领导干部要加强学习，把学习作为一种追求、一种喜爱、一种健康的生活形式，做到勤学喜学；要先学一步，学精一层，先做到自己“知法”，再带头引领“守法”。学习是一个永恒的话题，作为保障国家机器正常运行的领导干部来说，更应当将学习法律作为必修课。

1.自觉学习。领导干部要自觉地把学习法律知识作为知识更新的重要内容，及时掌握必要的法律知识，自觉运用法律来规范个人的行为。第一，学习要全面系统。不仅要把握学习的重点，还要拓宽学习的范围和领域；要把向书本学与从实践中学统一起来，既向国内外专家学，也要向广大人民群众学。第二，除了学习法律法规，尤其是与自己的岗位职责相关的法律法规外，还要注意关注当前法学前沿领域的发展趋势和最新成果，认知法治真谛，培养法治思维，从而为科学决策、解决实际问题奠定法律知识基础。

2.强化学法。根据“七五”普法工作规划，司法行政部门要细化各部门法治宣传教育的责任清单。第一，加大法治教育的比重。一是干部教育培训总体规划中应有法治教育内容。在国家公职人员的入职、晋职和业务培训中，法治教育内容所占比重应有所提高，各级领导干部要定期（一年一次或两次）参加法治专题培训。二是将宪法、法律法规列为党校、行政学院、社会主义学院和干部学院干部教育的必修课，法治课程设置不低于30%。第二，要充分利用“互联网+法治宣传教育”，打造网络宣传平台。当前，以微博、微信等互动信息媒体为主的新媒体已融入百姓生活的方方面面，我们要充分利用新媒体的互动功能，创新普法方式，积极建立法治宣传教育数据库，构建集约化、规模化的法治宣传教育平台，在全国范围内构建法治宣传教育信息共享。在平台上，由法律专业人员提供咨询服务，及时更新典型案例，准确解读社会热点，让法治舆论的正能量广泛传播。

（二）树立现代法治思维方式

现代法治不是对传统法律制度的完全摒弃。要有效推进法治中国建设，既要对中国古代法制传统进行研究，总结其成败得失，挖掘传统法律文化的精髓并加以传承，又要借鉴世界优秀法治文明成果。部分领导干部的人治思维由来已久，法治思维方式较缺乏，遇到事情便使用行政手段处理，这必然会丧失法治的尊严与权威。现代法治思维，就是要改变传统的人治思维，促使领导干部逐步形成遇事找法、解决问题靠法的思维方式。要畏敬法律、相信法律，依法行使手中的权力，消除权力比法律大，用权力压迫法律的思想。

1.带头学法，有效普法。各级领导干部是法治建设的主要驱动者，因而必须带头学法，有效普法。第一，通过宪法和有关法律法规的学习，把握法治精神和原理，在工作中积极克服法律工具论和法律虚无主义的影响，真正做到用权为民。［9］第二，大力弘扬社会主义法治精神，自觉引导全社会依法维护权益、履行法定义务；创新法治宣传教育载体，强化普法教育考试和考核结果的应用，着力培养领导干部的法治思维。［10］

2.学会运用法律的方法解决问题。面对改革攻坚期的复杂问题，领导干部要学会将改革主张转化为法治主张，靠法治方式来化解改革风险。各种矛盾的处理和改革措施要在法治框架内进行，寻找法治之下的共识最大化，确保各项改革工作行稳致远。

3.参与法律实践，不断改善法治环境。实践证明，人们法治思维的增强，自然会改善整个社会的法治环境；同时，社会法治环境的改善，又会反作用于公权力行使者的法治思维，法治的良性循环也就由此产生。第一，要科学制定法律规章，把党的方针政策及时科学地转化为可操作性强的法律和制度。第二，强化对规范性文件的监督管理，增强立规过程的公众参与度。第三，健全行政决策机制，落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序，严格实施重大行政决策终身责任追究和责任倒查机制。第四，深化司法体制改革，让法律真正成为维护社会公平正义的最后一道防线，让全社会充分信任法律、信赖法律。

4.要自觉守法、坚决护法。在日常社会生活中，领导干部就是普通公民，要敬畏法律，遵守法律，切实维护法律和制度的严肃性，维护他人和组织的合法权益。行政部门要大力推行政务公开，自觉接受社会和民众的监督，用公开透明的方式行使权利，维护法律的尊严。

（三）强化制度建设，筑牢权力之笼

大量的事实证明，要切实提高领导干部的法治意识，仅靠领导干部的自觉性是不够的，需要国家顶层设计，不断改革调整体制机制，同时，需要严格的制度和适当的惩戒。只有细化相关要求，才能使领导干部的学法用法走向规范化和常态化。

1.落实法治实践考核制度。为了有效地避免“破窗效应”，要严格地执行法律规章和制度，这也是法律和制度的生命力所在。法治思维作为一个“校准”，可以快速厘正“官念”。

第一，法律知识考试制度。包括领导干部任职前的考试和任职过程中的考试。建设法治政府的关键，就是要千方百计提高“关键少数”的法律素养和法治意识，其重要途径就是真正落实法律知识考试制度，把考试成绩纳入领导干部档案，作为年度考核评价的依据和干部选拔任用的一个条件，以此推动各级领导干部自觉地、主动地、积极地学法用法。实践证明，只有落实领导干部法律知识考试制度，才能使领导干部从被动学习转向主动学习，使学习法律知识成为每一个干部的自觉习惯，也才能检验和提升学习效果，实现以考促学。如果不实行法律知识考试制度，即便各级党委政府如何强调重视、各级宣传部门每天督查，领导干部和公职人员学法用法大多处于应付状态，落不到实处。考试以案例研判为主，以此来判断领导干部是否具备法治意识，检验领导干部用法律处理问题的能力。

第二，建立和完善重大决策合法性审查机制。主要考察领导干部的决策情况和工作程序，判断是否履行法定职责，是否符合法治精神，是否遵循法律规则。让领导干部明白，必须严格根据法定程序和权限行使法定职责，没有谁可以凌驾于法律之上。为避免领导干部拍脑袋决定、拍胸脯保证，做到决策是科学的、民主的和合法的，各单位要认真执行法律顾问制度，用法律为本单位重要决策保驾护航。各级党委、政府的主要领导干部在实施重大决策时，要充分听取律师的法律意见和建议，确保依法行政，从而推动法治政府的建设。

第三，领导干部上法治讲台制度。可以借鉴领导干部讲党课，让领导干部上法治讲台，并把它作为促进法治建设的重要措施。通过单位“一把手”带头上法治讲台，进而带动其他干部上讲台，以讲课促学习、理论与应用相结合，从而提高干部学习的针对性和有效性，提升工作能力，更好地促进经济和社会发展。按照“谁执法谁普法”的原则，司法行政部门要把各相关部门的普法责任落实到位，推动法律法规宣讲活动的有序开展。组织（人事）部门要把上法治讲台作为领导干部考核的一项重要任务，加强指导，监督实施。

第四，将法治建设成效与单位的年度考核挂钩。要探索建立法治建设成效指标体系，细化考核内容，引进第三方评估机构，公开透明地发布详细流程和结果。例如，领导重视与否、是否有专门机构负责和专职人员、资金保障、决策程序等情况。在建立和完善考评指标体系的过程中，应当注重分类别分层次，突出职能目标，真正体现考核科学化、个性化和便利化。

2.建立典型经验宣传激励制度。通过挖掘优秀的个人和团队，推广典型经验，提升领导干部的法律素养，提高用法律解决问题的能力。第一，注重导向性。要定期开展各级干部“法治人物”的评选活动，大力宣传先进人物运用法治推进经济发展、化解社会矛盾的典型事迹。第二，注重参与性。除了用传统讲授方式外，采用现场教学、案例分析、BBS、情景模拟等方式，组织领导干部参与法治实践。特别是在加强法治文化建设、推进领导干部遵法用法制度建设，引导群众依法办事、依法处理矛盾纠纷等方面创造出经验，并且得到上级肯定或推广的，考核时给予加分。这样，才能充分调动领导干部依法行政的主动性和积极性。

3.完善权力监督惩戒制度。领导干部应当树立有权就有责，用权必受监督，监督须问责的意识，严格按照法定职权行使权力、承担法律责任，自觉自愿地接受各种监督（包括来自人大、政协和人民群众等的监督），成为遵规守法的典范。加强对领导干部违法行为的惩戒，是增强领导干部法治意识的重要途径。建立常态化的行政问责和纠错机制，实施“零容忍问责”，逐步把领导干部行政权力的行使转变到科学化、民主化和法治化的轨道上来。第一，实施问政质询评议制度。针对行政执法中存在的行政不作为、乱作为和慢作为等，经调查核实，确实需要重点质询的问题，就需邀请相关部门和群众代表参与质询，并由领导进行点评、对群众满意度进行测评，依法对领导干部实施及时有效的监督。第二，实施行政败诉问责制。如出现因行政不当引发的败诉或对行政复议变更、撤销案件，要及时追究相关人员的责任，促使领导干部依法履职和开展工作。第三，完善过错倒查制。要不断总结法治责任的归责原则及退出机制，做到发现错误及时纠正，需要追责的及时追究，降低因失误的决策引起的负面影响和造成的损失，对行政相对人的合法权益进行及时保护，推动政府信誉的提升，促进法治环境的不断改善。

［1］［5］中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）［N］.人民日报，2016-04-17.

［2］林卡.中国官本位深层肌理解析［J］.人民论坛，2013（30）.

［3］鲁正清.腐败犯罪中领导干部法律意识淡漠的表现及治理对策［J］.中共云南省委党校学报，2013（01）.

［4］习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话［EB/OL］.新华网，2015-02-07.

［6］党的十八届四中全会.关于全面推进依法治国若干问题的决定［EB/OL］.新华网，2014-10-28.

［7］盖涛，徐熙芝.公务员的行政程序正义意识［J］.长白学刊，2009（04）.

［8］习近平.在中共中央党校建校80周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上的讲话［N］.人民日报，2013-03-02.

［9］黄蕊.领导干部如何运用好法治思维［J］.人民论坛，2016-03-11.

［10］顾和全.基层领导干部法治思维的现状及治理对策［J］.中共云南省委党校学报，2013（02）.