推进互联网+政务服务发展的全球视野与对策

朱锐勋

（中共云南省委党校 信息中心，云南 昆明 650111）

在全球性信息化发展浪潮下，联合国各成员国正在密切关注公共服务的多渠道供给。随着各成员国信息通信技术应用能力的不断增强，政府能够为社会公众提供更加灵活、便捷的信息访问和服务。与此同时，社会公众对政府公共服务能力和公共服务质量也提出更多的要求和期盼，构建开放、透明、参与、协作、效率和一体化的电子公共服务，客观上推动了各国政府公共服务供给模式和服务方式的变革与创新。进入21世纪以来，为积极应对互联网对世界各国经济社会发展带来的机遇和挑战，联合国一直致力于推动各成员国政府信息化与电子政务建设。联合国经济和社会事务部对全球电子政务发展状况进行了长期的跟踪调查研究，并针对不同时期信息系统/信息技术应用和公共行政改革的新趋势提出了富有指导性、前瞻性的意见和建议。

一、联合国对全球电子公共服务发展的评价

（一）世界各国电子政务发展状况

回顾联合国对2001年以来各国电子政务发展状况发布的9份调查报告的主题，不难看出公共服务在电子政务发展中的地位愈发凸显。

2001年，电子政务标杆与实践——公共服务是政府的代言人。2003年，处在十字路口的电子政务——电子政务促进公民电子参与。2004年，机遇来临之际——电子政务项目在线服务功能，地方政府公共服务供给。2005年，从电子政务到电子包容——新兴的社会包容性政府治理范式，电子服务的政府供给。2008年，从电子政务到整体政府互联治理——政府内部业务集成与共享服务，公共服务中的电子信息、电子咨询和电子决策；服务提供方法学（内部提供、战略伙伴关系和外包）。2010年，利用电子政务应对金融和经济危机——电子化服务供给与千年发展目标（MDGs）。2012年，电子政务为人民——集成化电子公共服务、多渠道服务供给提供主导型服务，提升服务可得性。2014年，电子政务成就我们希望的未来——开放政府数据，向公众提供有价值的服务、多渠道服务，促进电子参与。2016年，电子政务促进可持续发展——整体政府服务，一站式服务，电子政务支持综合决策，智慧城市。

我们发现，在过去17年里，互联网（包括移动互联网）迅速发展，极大地促进了政府信息化与电子政务的发展。联合国通过对193个成员国的调查表明，全球平均电子政务使用普及率达到50%，信息系统/信息技术在政府部门的应用日益受到全社会的关注。［1］电子政务建设的核心作用是为改善公共服务质量、提升公共行政效率、提高政府治理能力服务。纵观世界各国有关电子政务建设和研究成果，为社会提供更加丰富、高效的公共服务，历来都是政府电子政务发展的价值追求，也是公共行政改革的驱动力量。但是，各国对公共服务在电子政务发展中的地位和重要程度的认识，有一个不断深化的过程。对如何利用信息系统/信息技术、如何依托互联网和政府的电子政务系统平台开展公共服务，也在不断探索和实践。特别是来自电子商务领域的成功经验，为电子政务公共服务带来了很多启发。

（二）历年电子政务发展报告主题分析与总体评价

在联合国经济和社会事务部发布的第一份全球电子政务发展报告——《电子政务标杆与实践（2001）》中首先提出了一个观点，认为公共服务是政府的代言人。电子政务发展阶段早期，信息公开、信息自由和政府上网是最重要的任务、最基础性的工作（这实质也属于为公众提供公共信息服务的范畴）。从新公共管理和新公共服务理论层面分析，在电子政务系统中，强调公共服务信息公开和服务内容目录建设的重要性。一方面，符合信息系统工程的用户需求分析原则。另一方面，也充分体现了“以公众为中心”的公共服务理念。在联合国电子政务发展指数的指标体系中，在线公共服务指数是三个关键指标之一。［2］

针对全球各国政府兴起的电子政务建设热潮，从2003年开始，联合国经济和社会事务部连续三年发布了3份发展调查报告：《处在十字路口的电子政务（2003）》《基于来临之际（2004）》《从电子政务到电子包容——新兴的社会包容性政府治理范式（2005）》。前瞻性地提出“电子参与”“在线服务”“电子服务”等电子政务发展重要指引，促使政府部门充分认识电子政务发展外部性的重要作用，从而使以往电子政务的部门业务驱动转向社会公众需求服务驱动的设计开发理念上来。同时，进一步强调了地方政府在电子政务建设和应用服务中的主导地位。

2008年，随着整体政府、网络化治理理论的兴起，面对越来越多分散林立的政府部门电子政务服务系统，为有效破解“信息孤岛”“重复录入”“重复建设”等一系列问题，报告《从电子政务到整体政府互联治理（2008）》提出“业务集成”“共享服务”的深化电子政务改革的思路。联合国经济和社会事业部的电子政务发展报告，影响力不断扩大，成为政府管理创新的风向标，其发展报告也从2008年起固定为每两年发布一次。

在接下来的3份报告：《利用电子政务应对金融和经济危机（2010）》《电子政务为人民（2012）》《电子政务成就我们希望的未来（2014）》，电子公共服务始终贯穿了电子政务服务的发展思路。包括提出“电子化服务供给”“集成化电子服务”“多渠道服务”“移动服务”等具体策略，体现出电子政务发展正沿着电子政务经典阶段发展理论的指引——建设电子政府的目标愿景。2012年6月，联合国在巴西里约热内卢召开的可持续发展大会上提出，建设“高效、透明、负责和民主”的现代政府，是实现可持续发展的关键。电子政务发展将在提高公共服务质量、增强公共服务的电子参与方面发挥巨大潜能。经过15年的积累，互联网络、信息技术、新兴媒体正全方位改变着传统的政府社会管理形态，推动开放政府、透明政府、责任政府和服务政府的快速变革，政府的公共服务职能不断被强化和凸显。

针对信息化发展不平衡以及信息技术产生新的“数字鸿沟”问题，联合国经济和社会事务部2012年的发展报告提出，广泛吸收公民社会、私营部门等第三方合作组织参与电子公共服务提供；推动宽带网络、移动网络等社会信息基础设施建设；以及利用所有可能的交付渠道，以满足不同群体（包括贫困人群、文盲和其他需要帮助的人） 的需求。［3］扩大对边远地区、农村地区、残疾人士、老年人等弱势群体的信息服务，力求不断缩小并消除“数字鸿沟”，实现信息普惠。面对社交网络、新兴媒体在世界各国的迅速崛起带来的机遇和对政府治理的挑战，联合国经济和社会事务部2014年的发展报告认为，新兴媒体和社交网络平台的出现，使电子公共服务、电子参与具备了跨越式发展的条件。尤其是在中国，手机网民急剧增长，为电子政务转型发展带来了机遇。

2014年的发展报告集中分析了各国政府电子公共服务访问和获取渠道的进展情况，提出要充分利用政府门户网站、移动客户端（政务APP）、社交网络、公共电话亭、政务大厅柜台、电话服务、短信服务（SNS）等各种传统的、新兴的渠道提供公共服务。从公众需求的角度看，政府应进一步梳理用户需求侧与政府供给侧的双边关系，站在电子公共服务的研究视角，解决公共服务在线供给和多渠道提供，让公众具备更多可选择的访问渠道和获取途径，这对促进公众参与、改进行政绩效帮助明显。社交媒体的应用和电子公共服务的自主性、包容性、参与性特征，非常适合新公共服务理论倡导的参与性公共服务精神。很多国家在这方面已经有了具体的行动计划。例如，智利政府通过社交媒体法制化，促使政府部门积极参与社交媒体，与公众进行交互沟通，解决电子公共服务“供需”脱节的问题。智利政府Facebook使用率位于全球第三，智利官方推特（Twitter）公众号“Gobiernodechile”是联合国经济合作发展组织的第二大流行账号，粉丝数量占全国人口数的3%。［4］

在2016年报告中，基于整体政府（Wholeof Government，WoG） 的政策和服务整合，提供线上的电子公共服务成为政府服务供给的重要发展模式，亦即中国国务院提出的互联网+政务服务提供模式。互联网+政务服务强调各级政府尤其是基层政府要深化整合各职能部门的公共服务，借助信息系统/信息技术为公众提供在线服务、一站式服务和移动服务。报告认为，当一个国家或地区的信息网络基础设施日趋完备之后，电子政务建设的重点应转向为公众提供更便捷、更广泛的在线服务上，运用技术创新推进在线操作和在线办理的便利化。在这方面，英国无疑走在全球的前列。同时，在持续推动信息公开和数据开放方面，报告也对北京、上海和重庆等地在建设政府数据开放网站，实现旅游、教育、交通、土地等政务数据开放方面给予了肯定，对我国环境保护部在环境治理中通过政府网站促进公众电子参与方面给予了高度评价。

通过对历年联合国电子政务发展报告的回溯与分析，我们认为从电子政务（E-government）到电子公共服务（E-publicservice） 的具体化，有利于在政府部门内部进一步树立“公民本位”的公共服务价值观和电子公共服务行动理念。公共行政改革中，信息技术工具运用的本质，在于推动服务型政府、开放政府建设。可以预见，推行互联网+政务服务，建设开放政府，开展多渠道的电子公共服务提供（包括数字化服务、电子服务或在线服务），将成为今后一段时期全球电子政务发展的重点方向。

二、联合国报告有关中国电子政务发展指数分析及启示

根据联合国的电子政务发展报告，中国的电子政务发展取得了举世瞩目的成绩。但是，由于我国幅员辽阔，地区间经济社会发展差距明显，中国历次电子政务发展指数，虽然均高于全球电子政务发展指数平均值（中国电子政务发展指数与全球平均指数） 及排名为：2001年，1.04（1.62），93；2003年，0.416（0.402），74；2004年，0.4356（0.4127），67；2005年，0.5078（0.4267），57；2008年，0.5017（0.4514），65；2010年，0.47（0.4406），72；2012年，0.5359（0.488），78；2014年，0.545（0.4712），70；2016年，0.6071（0.4922），63，但整体上仍处于中间偏上的水平（一直徘徊在全球第57—78位之间），与当代中国的经济社会发展综合实力很不相称。

（一）中国与发达国家和地区电子政务发展水平比较

中国电子政务建设以1999年的“政府上网”工程全面启动为标志，在较短时期内取得长足的进步。特别是2002年8月，国家信息化领导小组《关于我国电子政务建设的指导意见》的制定实施，从国家战略层面有力地推动中国电子政务的发展，［5］中国的排名迅速提高到全球第57位。但从总体上看，中国的电子政务发展水平与英美等发达国家电子政务发展水平差距非常明显，与中国的经济发展速度和互联网络普及速度不相匹配。尽管中国的信息网络基础设施实现了短时期的赶超，但就电子公共服务（或者在线公共服务）的发展情况看，中国电子政务在线服务水平与英美等发达国家相比也存在较大的差距。

（二）制约中国电子政务快速发展的主要原因

在经历了“政府上网”快速起步期后，中国各级政府的信息公开和信息服务整体水平大幅度提高。2008年5月，《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布施行，促进了政府信息公开，提升了信息服务水平。近年来，由于诸多原因，政府在线服务和网上事务办理上发展相对滞后。制约其发展的主要原因是：

1.重视程度不够，信息战略政策的执行力不足。地方政府主要领导对信息化在经济社会发展中的先导性、基础性作用的认识不到位，对信息系统/信息技术应用推动社会生产生活方式产生的重大影响估计不足，导致本地区、本部门对信息化和信息产业发展的支持不够。

2.现行职能分工协调机制弱。各国政府电子政务建设的成功经验之一，就是在中央政府的领导下，构建一个强有力的电子政务建设统筹机构和协调机制（比如国外普遍推行的政府首席信息官制（ChiefInformationOfficer，CIO），负责制定政府电子政务整体架构和推行电子公共服务。中国在这方面虽然经历了近20年的实践，但至今仍然没有能够完全理顺各级政府部门电子政务建设的责权关系。

3.行政管理体制改革与电子政府愿景时差明显。相对于政府信息公开和在线沟通功能而言，在线事务处理的实现难度较大，涉及了对政府组织结构、行政职权和业务流程的调整和改革。推行电子公共服务成效不明显的原因，在很大程度上是受制于现行行政体制和行政审批环境的制约。

4.地区间发展差异巨大。在中国，东西部地区之间、城乡之间的经济差距，导致地广人稀的西部地区、欠发达地区和贫困山区信息网络基础建设、互联网普及和公众的信息素质普遍落后，这也是影响中国电子政务发展指数整体性偏低的因素之一。

（三）加快推进中国电子政务与互联网+政务服务发展的策略

1.确立电子公共服务作为电子政务深化发展的方向。电子公共服务并不是简单的电子政务服务具体化，它更加聚焦政府在公共服务供给中行政改革推动信息系统/信息技术应用。电子公共服务倡导政府要始终坚持公民本位、以公众为中心的服务价值追求，试图解决信息时代公众日益增长的多元化服务需求与政府持续膨胀的公共财政供给之间的矛盾，从而使得政府能够借助信息系统/信息技术工具提供优质、高效的公共服务，让更多更广泛的社会群体受益。纵观全球各国的政府信息化与电子政务发展历程，不论是处于电子政务创建期的国家、还是改进期的国家、抑或完善期的国家，寻求构建更加协调的电子公共服务供给与获取之间的新型关系、扩大更加广泛的公共参与、提高公共部门行政效率和服务质量，建设透明政府、开放政府和服务政府是各国政府共同的愿景。［6］

2.把互联网+应用作为公共服务改革的基本抓手。在经历了2008全球金融危机和经济震荡之后，欧美发达国家政府的公共政策面临变革的挑战，在公共财政支出不断削减、公共服务改革持续深化的背景下，面对数字化发展、新媒体涌现带来的机遇，各国政府都在研究如何更好地利用信息系统/信息技术工具持续推动公共行政改革；究竟怎样才能抓住互联网+发展机遇为经济持续增长和公共服务效率提高带来“数字红利”，如何利用好信息系统/信息技术完善政府现行的公共服务供给体系，是电子公共服务研究的关键。［7］对于公共管理者而言，回答上述问题的最佳答案，可能是借助互联网（移动互联网） 交互模式，实现公共服务的多渠道供给。因为现实状况是，在信息时代，经济社会各项事业的快速发展，愈发倚重信息系统/信息技术的应用，而且社会公众对电子公共服务的需求与日俱增。推行互联网+政务服务，政府网站升级、在线公共服务、移动服务、电子公共服务、电子参与等一系列的对策和主张，将为实现“公民本位”的服务理念带来新思路。然而，电子公共服务并非简单的公共服务渠道的电子化和数字化。政府部门依托电子政务系统平台，实现行政效率提高、个人定制服务和服务质量改进，需要政府、社会和市场多方共同的努力，优化政务服务流程，扩大公共参与范围，方能履行好公共部门的职能和责任。

3.不断完善政府信息化和电子政务应用体系。政府如何利用信息系统/信息技术工具、新媒体工具为本国本地区所有人提供方便、高效、优质和公正的在线公共服务与线下公共服务，是各国电子公共服务发展研究的关键问题。选择什么样的发展策略和行动计划，需要综合考虑三个方面的因素。一是公众对电子公共服务的期望值。二是公众在搜索和获取电子公共服务时遇到的问题和障碍。三是电子公共服务发展的信息网络环境。

4.统筹解决地区间政府信息化发展非均衡差异。在推行互联网+政务服务应用过程中，应针对不同地区的经济发展水平和信息化程度制定不同的推进策略。第一，对于信息化程度较低的地区，互联网+政务服务建设的重点，是建立更加可行的电子公共服务提供与公众获取之间的新型关系。主要策略：加快社会信息网络基础设施建设，创设新的电子公共服务解决方案和最佳实践。第二，对于信息化程度一般的地区，互联网+政务服务建设的重点，是提高政府职能部门的行政效率和提升服务质量。主要策略：提供更多的在线服务，降低政府公共财政的支出成本，通过大力推进政府信息资源增值开发，提升地区经济竞争力和增强地方政府的行政能力。第三，对于信息化程度较高的地区，互联网+政务服务建设的重点，是扩大公众参与的灵活度和范围，推动数据开放，实践网络化治理和数字服务。可选的策略包括：深化政府与公众、企业和其他社会组织的协作，实现更多的个性化定制服务，推行普遍的共享服务文化理念，制定高质量的数字化服务指标体系等。

［1］联合国经济与社会事务部.国家行政学院电子政务研究中心编译.2014年全球电子政务调查报告［R］.北京：国家行政学院电子政务研究中心，2014：20-28.

［2］联合国经济与社会事务部.国家行政学院电子政务研究中心译.2016年联合国电子政务调查报告［R］.北京：国家行政学院电子政务研究中心，2016：12-17.

［3］国务院办公厅.关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见［Z］.国发〔2016〕55号，2016.

［4］［6］［7］Accenture， Achievingdigitalexcellencein publicserviceAccentureresearchandinsights［R］.2013：2-7.

［5］中共中央办公厅，国务院办公厅.国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见［Z］.中办发〔2002〕17号，2002.