强化党内监督实效的法治思考

■陶进华

强化党内监督实效的法治思考

■陶进华

强化党内监督实效必须做到，一是转变传统观念，强化监督意识，营造良好的监督环境和氛围；二是完善监督制度，为强化党内监督提供有力的制度保障；三是严格执行党规党纪，是确保党内监督实效的关键。

强化党内监督；实效；法治思考

党的十八大以来，随着强烈的正风肃纪，老虎苍蝇一起打，微腐败治理如火如荼，一批有问题的党员领导干部受到清除和处理，党内政治生态明显好转，党心、民心得到极大的提振。在这样的背景下，如何进一步落实党的十八届六中全会精神，持续有效地推进政治生态的进一步好转，让政治生态永远山清水秀、风清气正成为我们必须认真思考的一个严肃的政治问题。

那么多领导干部出问题，原因固然很多，但过去长期管党治党宽松软，政治生态受污染，日常管理监督不力应当是一个非常重要的原因。正如习近平同志2016年1月12日在中纪委六次全会上的讲话严肃指出的那样，“各级领导班子‘一把手’是‘关键少数’中的‘关键少数’，‘一把手’违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。许多违纪违法的一把手之所以从‘好干部’沦为‘阶下囚’，有理想信念动摇、外部‘围猎’的原因，更有日常管理监督不力的原因。领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要加强监督。”

要防止一些地方领导干部大面积出问题，我们只有用法治思维和法治方式加强对党员干部，特别是“关键少数”的领导干部的党内监督，形成稳定、持久、可预期的党内监督环境、监督意识、监督制度并严格执行方可成行。

一、转变传统观念，强化监督意识，营造良好的监督环境和氛围

过去，我们认为，党的干部，特别是主要领导干部，受党教育多年，经过层层选拔、锻炼、考验，思想上、政治上应当是成熟的。我们应当相信他们，信任他们，用人不疑，疑人不用，从而放松了对他们的日常教育管理和监督，出现了一些党组织和党员领导干部党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，好人主义盛行，不愿负责、不敢担当，全面从严治党主体责任缺失、监督责任缺位，管党治党失之于宽松软，以致党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等问题突出。有的党员领导干部一朝权在手，便把令来行，人生观、世界观、价值观扭曲变形，贪欲私心膨胀，目无组织，目无法纪，胆大妄为，把为党为人民服务的权力变成牟取私利的工具，最终被党和人民摈弃。

管党治党不力，问题丛生的原因，多由监督观念淡薄，监督责任不够明晰，监督制度操作性和实效性不强，党内监督乏力造成。今后，党员领导干部必须牢固树立任何权力必须受到监督的强烈意识，没有禁区，没有例外。一方面要增强自我监督意识，吾日三省吾身，严格自律。另一方面要增强监督他人的意识。要有更加开放宽广的胸襟，牢固树立“没有监督的信任等于放任、信任不能代替监督”的理念，自觉主动接受监督，让领导干部都习惯在“显微镜”、“聚光灯”下工作和生活。同时增强“党内监督是每个党员的责任和义务”的意识，抛弃“监督上级怕穿小鞋、监督同级怕伤和气、监督下级怕丢选票”的错误思想，切实解决有的领导干部反感抵触、敷衍应付、打击报复等问题，积极支持党员充分行使民主监督权利，充分保障和发挥普通党员和干部在党内监督中的积极作用，努力提高监督的质量和效果。党的各级组织、纪检监察机关要充分保护每一个党员民主监督的合法权益，对抵制、干扰和破坏党内监督的行为严格监督执纪问责，为营造良好的监督环境和氛围提供有力的保障。

二、完善监督制度，为强化党内监督提供有力的制度保障

《中国共产党党内监督条例》规定了组织生活、民主生活、巡视巡察、考察考核、个人有关事项报告等一系列制度，各级党组织要结合实际，制定实施办法，细化制度。同时根据形势的发展变化与新情况新问题的出现，不断创新完善制度，使督促的尺子越来越清晰，越来越管用，切实把权力关进制度的笼子，让权力在“规范”中运行。

一要依照《党内监督条例》，抓住有效制约权力这个党内监督的核心，对现有的党内监督制度进行全面的梳理、清理、修改和评价，形成一系列的靠制度管权、管事、管人的严密的工作规范与程序。特别要盯紧重点领域和关键环节，把控人财物管理关键点。特别在重大决策、重大项目投资、重要人事任免等方面一定要严格设定程序、规范权力行使流程，形成有效制约，决不能牛栏关猫，让有关人员“不能腐”。因为权力是一把双刃剑，必须套上制度的笼头，才能构建依法行使权力的制约监督机制，防止绝对的权力导致绝对的腐败，造成绝对的危害。一是努力减小权力不当行使的空间和条件。重点是转变政府职能，减少行政审批，加强放管服，减少政府对微观经济活动的行政干预，限制行政权力不当界入市场。二是合理划分部门、单位之间的权限边界，形成平行、交互的制约监督机制。三是科学合理设定行政程序，严格限制和规范主要领导干部在权力运行中的自由裁量权。四是突出重点，紧盯“重要岗位”，关注“关键环节”，聚焦“重要人物与事件”。正如一位高校落马官员所说。“我觉得，主要还是要加强高校党风廉政建设，重点是要紧抓容易滋生腐败的重点领域和关键环节。一方面，要加强廉政风险防控管理。对人、财、物权力集中的岗位，要进行职能梳理，切实找准岗位风险。另一方面，加强对财务、基建、采购、科研经费等的监管，继续推进高校党政主要负责人“三个不直接分管制度。再一方面，完善基建和维修等工程监管制度，健全物质采购制度，进一步规范科研经费使用、财务管理。”[1]

二要做实班子内部监督，规范民主决策，依靠集体、纪律约束权力滥用。认真执行“三重一大”决策机制，坚持民主集中制，细化民主集中制实施的党内法规，坚决防止“决策一言堂，用人一句话，用钱一支笔”现象的发生。进一步健全和完善党委会、常委会、党政联席会、组织生活会、民主生活会等会议制度，把廉政风险防范与深化部门与单位的党务公开、政务公开，提高党委政府工作透明度有机结合起来，既满足党员干部行使监督必需的知情权，又规范党政主要领导的权力运行，切实解决对“一把手”监督这个既是党内监督的重点，更是党内监督的难点问题。

上梁不正下梁歪，中梁不正塌下来。“一把手”处于地区、部门和单位的核心地位，对于当地政治生活与政治生态的好坏，党风政风的好坏，广大干部职工的工作作风和精神面貌，有着举足轻重甚至决定性的影响。一把手作风好，地区、部门和单位的风气就好，作风就正;一把手作风不好，部门和单位就容易出这样那样的问题，干部就容易摔跟头、出麻烦。对一把手的监督这个党内监督的重点，应着力从四个方面加强监督：首先，严格执行党的政治纪律和政治规矩，始终让一把手的思想和行动与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致;其次，严格坚持诫勉谈话制度，及时注意苗头性、普遍性、倾向性的问题、及时“红红脸”“扯扯袖”、“出出汗”，及时敲警钟、追责任，防微杜渐，避免小事拖大，大事拖炸；再次，严格实行任期和离任经济责任审计制度，及时发现并严肃查处发现的问题，不枉不纵，言出必行;最后，加强对党政一把手八小时工作时间以外活动的管控，随时掌握他们在“生活圈”、“朋友圈”、“社交圈”里的表现与动态，全力促使其慎独、慎微和慎用权力。对于领导干部在“生活圈”、“朋友圈”、“社交圈”里的表现与动态是我们当前特别应当关注的一个重点领域。认真了解、关注它，对于教育管理监督干部是一个很好、管用、有效的切入点，应深入研究，找出妥善的应对之策。

三要厘清各级党组织中领导班子、党委及纪委集体、个人的职责和权力，列明权力清单，划清权力边界。根据领导班子及个人的权力清单，明确权力内容、权力依据和行使规则，合理分解权力和责任，将权力配置到具体个人，强化班子成员内部的相互制约和监督，确保行使职权时权责明确、各司其职、各负其责，形成“集体领导、民主决策、副职分管、正职监管”的工作格局和机制。

四要紧紧抓住责任制度是制度建设的核心，为其他制度的有效执行提供保障。加强和完善制度建设，真正形成用制度管人、管事、管权的监督制约机制，必须要有责任制度，否则其它的制度都是空谈。只有通过强化责任意识，使责任制由“软”变“硬”;界定责任范围，使责任制由“虚”变“实”;完善配套措施，使责任制由“粗”变“细”;严格责任追究，使责任制由“宽”变“严”，才能为其它制度的有效管用提供有力保障。

三、严格执行党规党纪，是确保党内监督实效的关键

党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为准则。党章第37条规定：“党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。”十八届六中全会重申，“坚持纪律面前一律平等，遵守纪律没有特权，执行纪律没有例外，党内决不允许存在不受纪律约束的特殊组织和特殊党员”。

要确保党内监督实效，首先，必须坚持有纪必依，执纪必严，防止纪律和规矩成为“稻草人”。“实践证明，党的纪律是党的生命，执行纪律必须一视同仁，强化纪律的普遍刚性约束至关重要。党内如果存在游离于纪律之外而不受惩罚的特权人物，势必会让纪律成为“纸老虎”“稻草人”，造成“破窗效应”，使党沦为各取所需、各行其是的“私人俱乐部”，造成党一盘散沙、一片混乱，最终分崩离析。只有无条件遵守党的纪律，说到做到，有纪必执，有违必查，才能永葆党的先进性和纯洁性。”[2]

纪律的生命在于实施，纪律的生命力在于责任的落实。正如贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》中讲道“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性……，因为，即便是最小的恶果，一旦成了确定的，就总令人心悸。刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性，而在于其不可避免性。”只有让违反法律、纪律、规则、制度的人不抱任何侥幸逃脱制裁的想法，他才会守法律、守纪律、守规则、守规矩。因此，制度建立后都必须坚决贯彻执行，必须树立法治的权威，否则不如没有制度。必须牢牢坚持“纪律面前人人平等”的原则，全力维护制度的尊严。对违反党纪政纪的要坚决依纪依规严肃处理，决不姑息迁就，下不为例；对涉嫌违法犯罪的，要坚决移送司法机关依法处理，决不护短；只有真正做到铁面无私、实事求是、依法依规、客观公正，才能实现制度建设的初衷，真正发挥纪律与制度对于党内监督实效的持续保障作用。其次，严格执行责任追究制度。责任制度是其它制度得以严格执行的保障，没有责任制度，不论党委的管党治党主体责任，还是纪委的监督责任，还是班子的领导责任都会落空。我们不仅要严格实施责任追究，而且“加大制度贯彻执行的力度，应把监督检查、目标考核和责任追究有机结合起来。没有责任追究，再好的制度也会变成“橡皮筋”“稻草人”。正所谓动员千遍，不如问责一次。加强权力监督，必须落实主体责任，保证有职必有权、有权必有责、用权必担责、滥权必追责，干事但不干净的要处理，干净但不干事的也要问责，用问责唤醒责任意识、倒逼责任落实，以此形成强大的制度约束力。”[3]

在全面从严治党的征途中，我们只有转变党内监督观念，完善党内监督制度，并且真正不折不扣执行已有的监督制度，党内风清气正、生态良好的政治生态才能形成并且长期维护，确保国家长治久安，确保“两个一百年”奋斗目标和中国梦的顺利实现。

[1]丁捷著.追问[M].北京：中央党校出版社出版，2017：188.

[2]钟超.执行纪律没有例外[N].光明日报,2017-04-29(02).

[3]戴小明.让权力始终为人民谋幸福[N].人民日报,2017-06-28(07).

2017-06-21

陶进华,中共成都市委党校社会建设部副教授,主要研究方向为行政法、民法和突发事件应对。（四川成都，610110）

D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-679（2017）04-0058-03

责任编辑 王承云