公民有序参与社会治理的价值诉求及平衡途径探究

■沈 杰

公民有序参与社会治理的价值诉求及平衡途径探究

■沈 杰

公民有序治理参与的价值诉求，是以维护人民利益为核心的、回应和平衡公民有序治理参与的价值诉求，是我们党以人为本、治理为民理念的具体实践，是符合现代社会治理规律，构建和谐社会、平安社会、民主政治建设的客观需要。十八届三中全会以来，我国社会治理创新发展进入了快车道，并取得了很大成绩，但是对于公民有序参与社会治理中所出现的一些问题和挑战，也需要通过加快社会治理的法治化、民主化和科学化建设予以解决。

社会治理；公民参与；价值诉求；问题与途径

在党的十八届三中全会所提出的“社会治理创新”中，改进社会治理方式是其中的重要内容和环节。在我国基层社会治理中，公民有序参与既是增强公民社区归属感、体现自我价值的需要，也是实现现代社区治理健康发展的需要。可见，坚持党委领导下的政府主导、社会参与和居民自治有机统一的系统治理，实现公民有序参与社会治理，已然成为了当前我国社会治理创新中的重要的理论和实践议题。

一、公民有序参与社会治理的客观必然性

（一）公民有序参与社会治理是构建和谐社会和平安社会的客观需要

和谐、平安是社会主义社会的本质因素和内在属性，构建社会主义和谐社会和平安社会是中国特色社会主义事业建设的环境条件和重要任务，反映了当前我国建设社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴之梦的内在要求，也体现了全社会公民参与社会建设和治理的共同愿望。社会和谐与平安是人类社会不断综合各种利益平衡和追求美好状态、从无序趋向有序的动态的发展过程。公民有序治理参与是我国建设社会主义和谐社会和平安社会的重要任务，公民个体的积极性和创造活力的充分发挥、社会资源的整合与增加，就必须做到社会交流渠道畅通、公民治理参与有序。公民有序治理参与正是适应了这一要求。公民在对现行国家和社会治理制度的认同基础上，通过依法、有序参与社会治理，使得自身利益需求得到表述、自身价值得到彰显，社会公平正义得到维护，社会秩序得到稳定。构建和谐社会和平安社会需要公民有序治理参与。现代和谐、平安社会是一个经济、政治、文化、社会和生态文明协调发展的社会，是一个政府、社会和公民良性互动、共同治理的社会。随着社会生产力的发展，人类社会更加文明更加进步，公民的社会需求和社会期待也不断提高。国家和政府也积极回应公民的价值诉求，借助善治手段和自治形式，承担社会责任，提供公共服务，不断满足公民日益增长的物质文化需求。公民的积极有序参与，也正是对政府的社会治理效能的一种肯定。政府、社会和公民的良性互动，不断促进着社会主义和谐社会和平安社会的建设。

（二）公民有序参与社会治理是社会主义民主政治和民主治理的重要内容

公民有序参与是一个国家和地区民主政治建设的重要内容，公民参与社会治理的有序性和参与度是衡量社会治理民主化建设状况的重要标准。我们党历来重视社会主义民主政治建设，并始终将其作为党长期的奋斗目标。加强社会主义民主政治建设，一个关键在于推进公民有序参与。一方面，公民有序参与是社会主义民主政治的本质要求。我国的一切权力属于人民，并不意味着所有公民都能直接参与公共事务的管理和治理，而是通常选出自己的代表来履行职责。在这种情况下，如果对所选出来的代表在其运行公权力时能够进行经常性地“制衡”和有效地监督，就需要公民积极地、有序地参与，保证社会治理的合法性和有序性，从而促进社会主义民主政治建设。另一方面，公民有序参与是衡量社会治理民主化的重要标准。民主化程度是考量社会治理现代化建设的基本尺度，而公民参与的深度和广度又是民主化治理中的两个重要要素，两者共同构成了判断社会治理民主化程度的重要依据。虽然我国宪法和法律给予了公民广泛参与政治和社会生活的权利，使公民民主参与治理有了法律保障，但在现实社会治理中，公民的广泛而有效的参与，并没有得到令人满意的执行和体现。而且，一些基层社区治理也并未实质化地将公民参与纳入进来，连公民个体本身也没有确认其治理主体角色，社会治理要实现民主化，实现公民的广泛参与，仍然任重而道远。公民治理参与的深度，是在公民参与广度基础上的一种深化。评判公民治理参与的深度，是与政府决策的科学化民主化、公民对政府及其治理体制的选择权与公民基层自治程度等三个要素分不开的。对仍在社会主义初级阶段的社会治理来说，公民民主参与社会治理，才刚刚处于起步和探索阶段。

（三）公民有序参与社会治理是培育现代公民意识的重要途径

国家民主政治建设的发展，必然导致政治文明和社会文明的提升，导致包括权利意识、民主意识、法律意识和公共精神等在内的现代公民意识的增强。公民是社会治理的重要主体，公民的治理参与形式怎样、参与程度如何，直接反映了一个国家政治文明和社会建设的发展程度。改革开放以来的近四十年中，我国不仅在经济建设方面取得了骄人的成就，公民的政治文化素质和现代意识方面也得到了极大提高。随着我国公民的民主权利意识、法律意识、自主意识和公共精神的高涨，公民已经主动要求“自己参与治理”[1]了，并且希望通过一个科学便捷的参与通道，表达出社会建设和管理思考的观点想法，表达自己独立的权利意识和对公共治理政策的影响。现代社会治理需要具有主体意识、民主意识、法律意识、社会责任感和公共精神的公民参与。而且，也只有具备这些现代公民意识的公民，才能主动担负相应的社会责任和义务，才能懂得运用法律等现代手段维护正当权利，才能在利益冲突、社会矛盾中顾全大局、妥善解决争端。公民通过有序参与社会治理的一个重要价值，就是培育和提高民主权利意识、主体意识和公共精神，而要在社会治理中不断强化现代公民意识，就必须通过广泛的、积极主动地参与社会治理。换句话说，公民有序治理参与实践是培育现代公民意识的重要途径。政府通过引导和鼓励公民有序参与治理，目的是借助社会治理的教育功能，更好地培育出具有民主权利意识和公共精神的现代公民。一个只有在具有现代公民意识的国家里，公民才能更有序地、更有效地参与到社会治理中来。

二、公民有序参与社会治理价值诉求的现状及挑战

（一）公民治理参与意识和参与比例不断提高，但现实中还存在被动与漠视参与的治理困境

公民参与意识的培育是公民有序治理参与的重要前提和促进动力。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济和民主政治的发展，公民的治理参与意识、文化素养和参与能力不断提高，希望通过合法的治理参与来表达和维护自身的利益诉求，成为了愈来愈多的公民的自主选择。一项基层社区的调查表明，多数居民对基层社区治理的运行和决策过程表示关心，并认为参与治理是自身一项重要的民主权利。但是，由于我国封建专制体制历史遗留和“官本位”的影响，公民的“人治”意识和“臣民”意识在思想中仍占据一定位置。基层政府由于还留有计划体制时期的行政治理思维、资源调配的艰难和吸收公民参与治理经验的缺乏，对公民参与社会治理表现出谨慎、观望的消极态度，有的甚至还加以排斥。就总体而言，当前我国公民的民主意识仍然较为欠缺，这种民主意识的缺乏在很大程度上影响着公民治理参与的主动性和积极性，加上公民也缺乏社会治理参与的理论和实践，导致了公民治理参与能力不高，参与效果不佳。

此外，居民的参与期望与社会现实不一致，高比例参与形式与低效能参与实际相矛盾。当前我国社会治理仍是采取政府组织主导、社会适当参与的自上而下的治理模式。这种模式具有行政命令和管理控制的特征，容易导致官僚主义和形式主义，阻碍着公民的社会治理参与。在这种治理模式中，一些管理干部受“官本位”意识的影响，习惯以行政命令手段对待公民的治理参与，甚至会为了部门和个人利益而做出一些损坏公众利益的治理行为。很多政府组织在治理议程和参与范围的事先确定，导致了社会治理的高行政化，政府组织往往不能够完全尊重和听取公民的合理建议和价值诉求，不能够完全做到将公民的治理参与权利视为己任，公民也容易认为社会治理是政府组织的职能，与公民个人没有多大关系。而且，由于公民的参与意识不强、参与能力不高，获取相关信息的限制，参与治理的渠道不通畅等原因，导致很多人并不知道治理参与的程序、形式和途径等，更谈不上对社会治理的有序参与和普遍参与，从而出现了社会治理的高参与比例和漠视参与、被动参与并存的局面。

（二）公民政治文化素质不断提高，但民主政治和治理民主化建设相对滞后

在现代民主政治建设中，民主政治参与主要表现为公民在正确的民主政治价值观指引下，依据民主的基本理论来从事一定的民主实践活动。从总体上看，我国公民的民主政治参与呈现出不断上升现象。社会团体的数量急剧增加、公民参与社会管理和治理的愿望强烈，以及公民自身民主意识和文化素质等不断提高。党中央也非常重视公民参与在民主政治和社会治理中的作用。早在2004年9月，党的十六届四中全会在通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中就明确指出要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”。经过十多年的建设和发展，公民对国家政治社会生活的关注度和参与度，对自身民主权益和自我价值的实现，都有了很大提高。我国的民主政治建设和公民民主参与正朝向制度化、规范化和程序化发展。但是也出现了一些问题和不足：相对于社会主义市场经济建设，我国的民主政治建设相对较慢，而且当前已经进入了发展和改革的重要时期；相对东部地区的市场经济发达和民主制度发展较快，中西部地区还较为封闭和落后，民主建设较为迟缓，公民民主素质提升缓慢；现行的治理制度忽视了程序民主的建设，没有详细规定公民参与治理的程序和其它补充事项，可操作性不强，公民参与效果受到影响；一些党员干部片面地用“非此即彼”或“重此薄彼”的态度对待党的领导、依法治国和民主政治建设的有机统一；一些党员干部对民主政治建设存在片面的、不正确的认识，不善于科学运用选举、公示、听证、协商等民主形式进行社会治理、解决社会问题；公民的治理参与的渠道还需要进一步拓展等。

（三）公民的制度化参与程度不断提高，但社会治理机制制度建设还不够完善

制度建设是公民有序参与治理的重要保障，或者说，公民有序的治理参与需要有一套系统的完善的机制制度。党和政府十分重视中国特色社会主义制度的建设和完善，在民主选举制度、协商和信访制度等方面取得了长足的发展，我国社会主义法律制度体系框架初步得以构建和完善，公民在选举代表、表达诉求方面，在制度制定、行政听证方面，在基层自治、决策和监督方面等可以进行直接地或间接地参与其中，我国公民有序参与社会治理有了强有力的制度保障。但是，当前我国公民的治理参与机制制度还不够完善，现行的社会治理机制制度对公民治理参与的界定和规定较为笼统和原则，可操作性不强。主要表现在:第一，社会治理选举制度需要进一步完善。社会治理选举制度是公民有序参与治理的基本途径，通过选举产生出自己的代表来进行社会治理。公民能否参与治理、参与治理的程度，都取决于选举制度的建设情况。虽然我国公民能够成为合法选民而参与代表选举的比例很高，但是能够主动参与、并熟悉候选人情况的却少之又少，相当多的选民都是一种被动的消极的参与。这种无法有效地广泛地反映选民意志和想法的选举，其实并不能体现出选举制度本身应有的实质价值和意义。第二，社会治理协商制度需要进一步完善。社会治理协商制度是保证公民有序治理参与长效化的重要途径，是我国多党合作与政治协商制度在社会建设领域的重要体现。目前，公民治理参与的代表性和广泛性还远远不够。能够参与社会治理协商对话的代表，主要是中国共产党和民盟、九三学社等参政党的人士，主要是工会、妇联和其它社会团体的代表等；而没有隶属社会组织的农民、个体户和无业人士等公民个人还无法参与或没有自己的代表。社会治理协商对话中提出的建议能否被采纳，还难以做到制度化。第三，社会治理信访制度需要进一步完善。在我国政治生活中，信访制度是党和政府与社会公民之间进行沟通和处理问题的特色渠道和重要形式。在社会治理中，建立信访制度仍然是听取与平衡公民诉求的根本途径，是公民能够表达利益诉求、调解利益冲突和处理社会矛盾的重要渠道，信访制度在公民有序治理参与中发挥了重要的作用。但当前社会治理信访制度也存在不够完善等一些问题，出现一些制度执行不力的现象，个别信访工作人员敷衍、推诿上访来访群众，信访结果久拖不决、工作效率低下等问题。

三、平衡公民有序治理参与价值诉求的路径选择

（一）提高公民有序参与社会治理的法治化水平

2013年，党的十八届三中全会提出了构建国家治理体系和治理能力现代化的目标，公民有序参与社会治理的制度化法治化开始正式踏入历史征程。尤其是2014年党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系，社会治理制度化法治化的总体框架和发展方向已经明晰，公民有序参与治理制度化法治化已经进入了快车道，迎来了前所未有的发展时期。在社会治理中，公民所行使“政治参与权利”的结果是将“有关政策和法律的决议”“加以建制化”[2]。公民参与社会治理的法治化水平较低，往往表现出公民参与社会治理的无序样态，相反，公民参与社会治理的法治化水平越高，其有序化参与程度表现的就越高。实现公民的有序治理参与，关键是要使公民的治理参与行为在一定的制度法律框架内运行，体现出法律制度上的价值和意义。因此，公民要具有依法治理参与的意识。公民不仅要在宪法和法律所赋予的权利范围内依法参与，而且还要有高度的社会责任感，通过一定的合法方式表达自己的参与意识和价值诉求，同时不断提高公民自身的参与水平和治理能力。加强公民有序参与社会治理的法治化，还需要不断构建和完善公民参与立法制度、公民参与执法制度和公民参与监督制度，以及公民建议与批评制度、司法陪审员制度，用制度的合法性、严肃性和法律的权威性、强制性来保证公民有序治理参与的公平公正。

（二）提高公民有序参与社会治理的民主化水平

公民参与治理的有序化，既要在坚持社会治理法治化的同时，也离不开公民的民主参与。提高公民参与社会治理的民主化水平，是解决公民治理参与价值诉求失衡的重要途径，也是现代社会治理民主建设的应有之义。现代社会的民主，只有在允许公民“普遍参与”，并在“事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者”的情况下，才真正具有“广度”和“深度”[3]。奥地利学者米瑟斯认为，现代民主具有强大的社会功能，“它可以保证在不使用暴力的前提下使政府符合被统治者的意愿”，从而能够使社会治理等功能“得以平稳、无磨擦、不用武力以及不流血地加以完成”[4]。现代民主实行的是大多数人治理国家和社会的一种政治制度，而公民参与原则是其奉行的基本原则之一，也是实现社会治理民主化的核心任务之一。因此，社会治理民主化需要公民的有序参与。我国社会主义民主虽然在本质上是人民民主，但由于国情实际，还不能由全体公民共同进行社会治理，只能由公民选举出来的代表来进行管理和治理社会公共事务。社会治理民主化只能渐进地进行。当前，提高公民参与社会治理的民主化水平，前提是要改变传统的、旧有的思想观念，增强公民参与社会治理的民主观念和责任意识。领导干部要坚持以人为本的原则，切实做到执政为民、治理为民。其次要在公民的社会治理参与过程中做到公开公示，保护公民对社会治理的知情权。“民主过程中的实质性参与，要求参与人必须获知充分的相关信息”[5]。公民在社会治理中的民主参与，对于国家和政府来说，是为了能够在最大范围内最大程度上吸收公民参与社会治理，促进社会治理的民主化和现代化；而对公民个体而言，则是充分维护自身在社会治理中的参与权、知情权和监督权等民主权利。因为“参与民主”本身就具有广泛地“收集公众意见”、“能够向公众说明征集情况”、“增加公众的政治效用感”等功能，从而能够“教会公众理性、客观地判断和分析问题”[6]。最后，要认真探究公民民主参与的程序和形式，使民主参与具有实效。实现公民民主参与社会治理的程序化，可以对社会治理干部的使用、社会公众对治理权力运行的监督、社会治理的规范运行、完善公民治理参与的过程等方面具有重要作用。同时不断丰富公民民主参与治理的内容和形式，在公民的知情通晓、自主选择和民主监督等方面下功夫，推进民主参与对象的大众化和民主监督的全程化。

（三）提高公民有序参与社会治理的科学化水平

社会治理参与科学化水平，实质是依据和遵循系统的法律制度的治理参与，是需要一系列社会治理法律制度作保障，提高公民参与的有序化和有效性。但对于公民个体而言，需要不断提高公民运用制度参与治理的知识水平和参与技能。拓展公民治理参与的科学形式。如拓宽公民治理参与的价值诉求和表达渠道，借助现代信息技术手段和传媒作用，通过深入调研、座谈听证会、会议列席等人性化科学化的形式，提高公民参与社会治理的科学化水平。提高公民参与社会治理的科学化水平，需要依托成熟的社会组织来进行。“个体的、没有组织的”公民参与，就“不可能进行有效的参与”，或者说，公民的有效的科学的参与，“必须形成‘有组织的声音’”[7]才行。公民通过参加社会组织进行社会治理，不仅使公民主体治理参与在社会效能方面，而且在科学化水平方面，都将有很大的提高。在现代国家里，追求社会共同利益成为了公民参与治理的最终目标。而在社会共同利益的追求过程中，社会组织就显得尤为重要。如法国社会学家托克维尔认为，相比比较散漫的公民个体，通过共同兴趣和共同利益而集结成的社团组织，更能有效地增强社会信任感、整合社会力量、促进社会合作和社会自治，从而产生更为强大的行为能力，增加社会资本总量和提高社会制度增量。[8]提高公民参与社会治理的科学化水平，还需要建立事后反馈机制和追究机制。政府组织和社会治理机构要认真对待和研究公民的利益诉求和建议意见，通过科学的处理机制及时回应和平衡公民的合理的价值要求，并及时向社会反馈。对于无法及时处理的社会吁求，也要通过适当的形式和方式进行解释和说明，在公民的社会治理科学参与中争求最大公约数。对于一些违法违规的治理行为，也要通过构建并依据责任追究机制，追求相应治理主体的法律责任和社会责任。

[1]黄建荣，等.公共管理新论[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[2][德]哈贝马斯.在事实与规范之间[M].童世骏，译.北京:生活·读书·新知三联书店，2003.

[3][美]科恩.论民主[M].聂崇信，译.北京:商务印书馆，1988.

[4][奥]路德维希·冯·米瑟斯.自由与繁荣的国度[M].韩光明等,译.北京:中国社会科学出版社，1994.

[5]MaxWeber.EssaysinSociology[M].H.H.GerthandC.W.Mills(eds.)，OxfordUniversityPress，1958.

[6][美]佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧，译.上海：上海人民出版社，2006.

[7]蔡定剑.民主是一种现代生活[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

[8][法]托克维尔.论美国的民主[M].北京：商务印书馆，1999.

1.江苏高校哲学社科研究项目“基层社会治理创新中公民有序参与质量问题研究”（2014SJB473）的阶段性成果；2.教育部人文社科研究青年基金项目“马克思主义社会治理思想及其中国化研究”（15YJC710048）的阶段性成果。

2017-06-21

沈杰，常州大学马克思主义学院讲师，博士，主要研究方向为马克思主义社会治理理论与实践研究。（江苏常州，213164）

C916.2 文献标识码：A 文章编号：1008-679（2017）04-0072-05

责任编辑 冯凌宇