社会治理语境中公益慈善作用发挥的价值与路径

■匡 婕 匡和平

社会治理语境中公益慈善作用发挥的价值与路径

■匡 婕 匡和平

公益慈善不仅能够为社会弱势群体和边缘群体提供帮助，而且更具价值的是其本身的发展就意味着理性社会成长，也因此成为达至社会“善治”不可或缺的有效路径和方式。应创新思维，鼓励、培育和监管各类公益慈善组织，加强慈善组织自身建设以不断创新发展，提升公民对于慈善事业的理性认识并积极参与。

社会治理；公益慈善；价值；路径

公益，即公共利益。慈善，其本意是对人类的爱。现代意义上的慈善指的是个体出于自愿意志而对社会弱势群体以及社会公众福利的无偿捐赠行为。这里既包括原始道德意义上的个体最高的善，又包括了个人理想与公民意识成熟而带来的关心社会事业、参与社会治理的现代人的理性诉求，公益与慈善也由此交融汇聚，如影随形。在推进社会治理这个大背景下，公益慈善作用发挥的价值及其实现内在地成为了一个需要面对的时代问题。

一、公益慈善参与社会治理的价值

现代社会，越来越需要社会成员为公共事物谋取利益，慈善也因之越来越呈现出以组织化、规范化和一定程度的制度化方式参与到社会问题的解决之中，成为社会保障体系的重要补充，进而成为当代社会治理的重要参与力量。如果说传统意义上的慈善只是原始道德意义上的个体最高的善，那么现代意义上的慈善还包括了个人理想与公民意识成熟而带来的关心社会事业、参与社会治理的现代人的理性诉求。由于社会治理与公益慈善无论在目的上，还是在多元主体的要求上，抑或是在运行方式上都是同向同行，公益慈善自然而然地参与到社会治理中，并逻辑地成为了社会运行必要的整合手段，以至于创新社会治理体制都内含着对公益慈善的要求。其价值不可小觑。

从创新社会治理体制来看，中国社会正处于艰难转型期，其典型表现是社会矛盾凸显，群体性暴力事件增多。面对这一难题，中国政府提出了“创新社会治理体制”的时代最强音。“现代社会治理论假定社会的治理转型需要依靠政府、市场和公益慈善组织的相互协作和合作治理才能完成。”[1]党的十八大以来的历次全会均关注到了发展公益慈善对于改革和促进社会治理的意义，同时在2014到2016年的政府工作报告中同样对这一问题有了系统阐述。特别是党的十八届三中全会公报明确提出，要把“公益慈善类”与其它三类社会组织作为重点培育和优先发展的对象，从顶层设计上把公益慈善参与社会治理确定为创新社会治理体制的题中应有之义。纵观公益慈善事业在中国的发展，其在满足人民群众对社会服务多样化需求方面存在以下优势：公益慈善组织活跃在社会基层，较为关注边缘群体和弱势群体的诉求，从而能够关注到政府无暇顾及的群体的需求；公益组织的非营利性可以使其进入市场不愿意介入的社会治理领域，正是在这些领域，公益慈善为弱势群体、边缘群体、压力群体提供了特殊的社会公共产品和服务，如精神安慰、压力排解、临终关怀等。

近年来，民间组织逐渐活跃壮大，许多都纷纷加入到公益慈善领域中，在推动公益慈善事业发展的同时，使得公益慈善事业参与到社会治理的过程当中，成为当代中国社会治理的重要依托和主体。一方面，传统的政府主导的公益机构正积极推进着自身改革，开始进入社会事务领域，甚至呈现社会化的态势；另一方面，民间社会组织与公益慈善事业走向融合，不断拓展慈善事业的内容和范围，从传统的救助性质开始走向引导性质，从传统的扶贫济困、救灾恤孤到当代的助学、环保、文化等多个社会领域，体现了公益慈善的现代转型。正是在这一转型的过程中，公益慈善事业以其特有的方式参与中国社会治理，凝聚当代社会治理的主体力量，在社会保障、财富分配、公平有序和社会正义等方面发挥着积极作用。此外，公益慈善参与社会治理是社会整合与团结的现实诉求。公益慈善组织因其亲民性和专业化，一方面其提供社会公共产品和服务的过程“也是通过其特殊的组织形式吸纳不同的社会群体参与的过程，在社会成员的不断参与中，成员由个体走向群体，由原子化走向组织化”[2]，最终整合社会力量，降低社会治理成本；另一方面其能够直接了解基层民众的诉求并提供多样化的服务，或者以更为理性的方式表达特殊群体的集体意愿，沟通民间和政府，从而为政府决策提供参考，又能够及时的缓解社会矛盾，保证社会和谐稳定。在这个意义上，我们认为公益慈善构建了一种温和、渐进的可能性道路，这条道路的特色在于将民间对于社会转型的渴望与政府构建和谐社会的战略结合起来，从而实现官民良性互动，社会治理有条不紊。可以说公益组织成为了民间和政府的桥梁，成为了社会矛盾的缓冲地带和安全阀。

从制度保障上来看，由于慈善事业天然具有自发性，慈善组织自身发展及慈善事业参与社会治理就有一个合法性和合理性的问题。针对慈善事业发展中存在的种种乱象和问题，2014年12月，国务院颁发了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（国发〔2014〕61号），从慈善活动的形式与内容、慈善组织的培育与规范以及对其的引导、监管等方面给予了政策性指导。这个《意见》实际上是以制度化的方式认可了慈善组织在社会治理中的合法性地位，肯定了慈善事业的积极意义。2016年3月，第十二届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国慈善法》，标志着慈善以及慈善组织首次以法律形式得以确认，并明确向公民赋权，为慈善事业注入更多的资源和财富，推动民众和民间慈善组织直接参与社会治理，推进慈善事业以合法的方式在社会治理中积极作为，肯定了慈善事业在社会治理体制改革与创新中的不可替代的作用。

总之，公益慈善事业的当代价值不仅仅在于其能够为社会弱势群体和边缘群体提供帮助，更为重要的是公益慈善事业发展本身意味着理性社会成长的过程，这一过程同时是公民诉求合理表达、社会矛盾及时解决、公民参与能力锻炼和政府与社会组织协商对话的过程。

二、公益慈善参与社会治理的路径

现代社会治理理论的核心主张是社会治理的民主化，而民主化首先取决于社会治理主体的多元化。“这种多元的主体包括政府等公共部门、政党、民营部门、社会中间力量、独立公民等，他们以不同的价值观来指导不同的主体选择社会行动。”[3]有效的社会治理就是通过公共事务领域中政府、市场与社会组织的共同参与来实现。公益慈善参与其中可以探索从以下几方面发力：

（一）创新思维，对公益慈善参与社会治理进行鼓励、培育与监管

公益慈善参与社会治理并充分发挥其社会治理的作用，其一要求各级政府在理念上转变传统的社会管理思维，重新厘清政府与社会的关系，转变政府职能，施行政社分开。政府首先应积极退出不应该或者没有能力干涉的社会领域，转而将自身不能解决或者解决不好的事务交由社会力量解决。在此过程中，一方面政府通过优化结构与功能，界定政府行为边界，从而可以提高政府的办事效率与能力；另一方面政府将一些权力和服务下放给一些有资质的社会组织，特别是公益慈善组织，又无形中提升了社会组织参与社会治理的能力，从而实现了社会力量对于社会事务的共同参与及有效治理，而这恰恰是现代社会治理理论的理论旨趣所在。实际上，无论是西方的实践，还是国内公益慈善参与社会治理的探索，尽管存在些许差异，但存在的一个共识就是——政府在理念上对于公益慈善组织、公益慈善事业的地位与功能的认可是公益慈善真正参与社会治理的前提所在。

其二，必须承认公益组织主体地位，深化公益慈善组织登记制度改革。在西方以及国内探索公益慈善组织参与社会治理过程中存在的一个难题是公益慈善组织的准入问题。如果准入制度过于严格或者过于苛刻，那么显然公益组织无法真正成为社会治理的主体之一，而如果过于放宽准入标准，同样有可能带来社会事务治理的混乱与低效，这两者均不是社会治理的理想状态。国际上和国内的一个重要经验就是考量公益慈善组织的登记制度。毋庸置疑的是，公益慈善组织参与社会治理、承担社会事务的治理必须坚持注册制度和登记制度，这是政府主导作用的题中应有之义。只有改革慈善组织登记制度，降低标准，才能够实现慈善组织的规模增长，更好的引导和鼓励社会力量解决社会问题。值得斟酌的是登记制度的管理体制。我国随着《中华人民共和国慈善法》的颁布实施，各级政府按照《慈善法》的要求降低了慈善组织的准入门槛，取消了行业慈善垄断，允许一行多会。但是，在宽进严管原则下，应该实行对慈善组织的定期与不定期考核制度，以及信用登记制度和淘汰制度，从而保证慈善组织的良性运作和慈善事业的健康发展。

其三，建立孵化基地，完善公益慈善组织培育支持体系。传统理论视野中，慈善组织的培育主要有四种模式——“民政部门主导的培育模式、基层政府主导的培育模式、业务主管或专门机构主导的培育模式”[4]，这四种模式都有其优势以及天然的不足。就现实而言，应该重点加强政府主导的培育模式。这种模式不再仅仅是民政部门或者基层政府意义上的培育，而是要求各级党委、政府以及各职能部门的密切配合，在政策优惠、资金支持、购买服务、人才输送等领域全方位的培育慈善组织，必要时候完全可以成立国家层面的民间组织管理委员会，负责民间公益慈善组织的培育与监管。通过全方位的支持以及树立公益慈善组织的榜样和典型，建立社会组织孵化基地，真正产生公益慈善组织的培育源动力，使公益慈善组织进机关、进学校、进社区。在政府主导的培育模式下，需要引起重视的一个问题是如何实现社会工作与公益慈善的融合。二者均以实现多元主体参与社会治理以达到社会公平正义与善治为最高追求，其最佳介入点是社区慈善。此外，还应该鼓励公益慈善组织的自我培育与孵化。可成立民间组织管理领导小组，统一负责公益慈善组织的培育与成长。

其四，推进慈善法治工作，健全公益慈善组织综合监管体系。社会善治目标的实现需要公正的法律框架，需要严格的法律实施和执行。随着《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》、《中华人民共和国慈善法》的颁布实施，以及各地有关慈善事业发展的规章制度的先后出台，这些法律法规的实施及效果的实现必然存在一个过程，如何贯彻这些法律法规的精神成为各地慈善事业发展必须思考的一个问题。由于慈善事业的复杂性以及其所面对社会问题的广度，决定了《慈善法》并不能解决和回答所有问题，这依然需要各地在慈善事业参与社会治理的实践中不断完善相关的法律制度，如制定慈善组织年度报告制度、慈善信托备案制度、志愿服务制度等，不断强化政府对慈善组织监管。除了政府对慈善组织的依法监管之外，更为重要的是民间公益慈善组织的行业自律和对契约精神的认同。除此之外，慈善法治还需要推动社会公众和新闻媒体对慈善组织及其活动的全程监管，如实行慈善组织财务公开和捐款捐赠物使用明细制度等，以及建立健全社会公众举报投诉机制，鼓励社会公众和新闻媒体对慈善组织的监督举报；同时应该不断完善广播、电视、报刊及互联网信息服务提供者、电信运营商的责任制度，要求其对利用其平台发起募捐活动的慈善组织的合法性进行验证，从而在制度上构建起一个政府监管、社会监督的公益慈善综合监管体系。

其五，弘扬公益慈善文化，引导公民积极参与其中。没有深厚的慈善文化底蕴和公众的慈善意识，慈善事业只能沦落为政府和慈善组织自娱自乐的形式，更不可能发挥其作为多元主体之一参与社会治理的功能，因此慈善文化的建构与慈善意识的培育成为新时期慈善事业发展的重要支撑。《慈善法》为此明确将弘扬慈善文化和完善慈善表彰制度作为慈善事业发展的两项重要促进措施。中国文化源远流长，天然的具有慈善传统的文化底蕴和优势。但是，存在文化底蕴并不等同于文化就会自然而然产生行为。在社会思潮多样化和价值观多元化的背景下，必须有意识地用中华民族优秀传统文化和社会主义核心价值观引领社会公众的价值观和行为，培养其慈善意识、引导其实践慈善行为，把公益慈善意识的宣传、教育和培养作为精神文明建设的重要内容。教育部门要在德育课程中，增加慈善理念、慈善行为、典型人物和事迹等内容，培养学生参与慈善事业的社会责任感，推动慈善教育的制度化和经常化。精神文明建设部门要把慈善事业发展列入各项文明创建的重要内容，推动形成“人人可慈善”“处处可慈善”“时时可慈善”的良好氛围。

（二）自我建设与创新发展

首先，必须加强自身组织的自我建设，特别是加强内部的组织管理和专业能力建设，实现其专业化和组织化，从而提升自身的公信力。这在很大程度上依赖于慈善组织的内部管理，这就要求慈善组织在遵守国家政策法规的前提下，以组织章程为核心，建立现代组织治理机构，完善决策、执行和监督机制，强化内部控制和内部审计；要强化慈善财务公开，特别是募捐活动和慈善款物的使用明细等财务信息，确保慈善在阳光下运行、在群众监督下公开透明，同时行业联合会还应该引入第三方评估机构，对慈善组织的运作、财务、信用进行评级，结合政府部门和社会公众的监督，采取一票淘汰制和否决制。此外，还必须强化慈善组织的社会服务能力，即慈善事业的社会效用和专业性，这突出表现为慈善组织的资金筹措能力和社会项目的策划开发能力，即慈善组织的内部结构和管理优化必须外化为慈善组织对社会弱势群体的救助行为和力度，外化为慈善组织承接政府公共服务、参与社会治理的专业能力和水平。

其次，必须坚守慈善组织的公益性，侧重扶贫济困工作。救灾与扶贫济困总是中国慈善资源最青睐的领域。现代慈善事业的发展面临着诸如制度刚性化、信息不对称、好人不得好报等困境，其中一个问题就是“现代慈善面临主体从事慈善目的的复杂性”[5]，即现代社会精英对于慈善事业的参与往往带有天然的时代和行业特征，而这在某种程度上往往会与传统慈善事业的纯而又纯的公益性有出入，比如社会公众比较反感和排斥的政府慈善作秀、明星慈善作秀等行为。面对这种挑战与困境，现代慈善事业需要思考的一个问题是如何在慈善的公益性与生存之间求得平衡。的确，现代慈善事业涉及的领域日益广泛，超越了救灾、扶贫、助学等传统领域而转向现代社会造就的新的弱势群体所关注的领域，比如生态难民、科技、重大疾病、社区养老问题以及心理调适等。领域的拓展是现代慈善事业求得生存的必经之路，但不忘初心才能继续前行。对于慈善组织和慈善事业而言，由于各种历史和现实原因，为求得生存必然要衡量纯粹的公益性与带有私人目的的公益之间的关系，必须考量慈善的扶贫济困初衷与关注社会新领域的时代要求之间的结合点。在这个意义上，坚守公益性、坚守扶贫济困才能保证慈善事业的本色。

再次，创新慈善项目设计，打造“互联网+慈善”模式。现代慈善事业的一个重大特征是以社会捐献为经济基础、以捐献者的意愿为实施基础、以社会成员的普遍参与为发展基础。只有社会成员普遍（无论是富人还是穷人抑或普通人）参与慈善，慈善事业才能够成为社会的宏大事业。为了达到全民参与慈善公益，一个关键的技术问题就是慈善的可行性，或者说是什么样的技术手段可以方便人人慈善的实现，什么样的形式才能够吸引人人公益。这就要求慈善组织不断创新慈善活动的形式，用心设计慈善活动方案，借助现代科技手段实现慈善活动的平民化。慈善晚会、慈善义演、慈善义拍、明星慈善夜、慈善首映礼，以及体育慈善、娱乐慈善、环保慈善等，都是较为新颖和有吸引力的慈善活动形式。发挥智能手机和通讯手段多样化的互联网时代特色，积极发展手机慈善、微信慈善、微博慈善等。慈善组织应该在此基础上，进一步挖掘慈善与现代技术手段的集合，尤其是人民群众所关心的领域的慈善技术化，都是非常不错的方式选择。在“互联网+公益慈善”的模式下，慈善活动领域应该也能够关注重大敏感问题，如公益医疗，完全可以通过微公益的形式解决公众就医挂号难的问题。

最后，强化慈善组织之间的多方联动，整合社会资源。国内的公益慈善在参与社会治理取得相当成就的同时依然存在一些有待提升的空间，比如公共资源的浪费问题、同一领域的慈善重复问题、慈善行业标准和行业准则不健全问题。由于历史的原因，中国的社会工作和公益慈善在相当长的历史内是各自为政、单打独斗的，没有形成互相学习、共同发力的理想局面。无论是从加强合作、发挥合力、避免恶性竞争的角度还是从行业发展、行业自律的角度，各地的各个行业和领域的慈善组织应该加强多方的联动，把慈善组织的联合和成立行业组织视为当务之急，视作慈善事业发展生命线的工作。不仅慈善组织内部要联合，还应该与政府部门联合，与传统的社会工作事业联合。一方面，社会工作可以为公益慈善提供宝贵的专业人才和方法论的支持；另一方面，通过与公益慈善的合作，社会工作可以获得群众基础，成为社会治理的合法性主体。

（三）理性认识与积极参与

慈善事业的道德基础是人性中的向善之心和同情心，这是人性中最为普遍的德性。如何将慈善之心外化为慈善行为，这是现代慈善事业长远发展不得不思考的问题。慈善并非是富人的事业，同时是普通人甚至是穷人的理念和事业。因此，全面公益慈善的微观基础或者说群众基础应该是公民个体的慈善意识与行为。

为此，公民首先应该改善对现代慈善的理性认识。现代慈善事业的核心价值是“平等、互助、友爱、共享”，这就超越了传统慈善的“恩赐”、“怜悯”的精神特质。或者可以说现代意义上的慈善在某种程度上可以理解为社会主义核心价值观之友善。所以“人人慈善”、“时时慈善”、“处处慈善”应该是现代社会的表征。公民应该意识到慈善是社会多元主体之间最为朴素的情感，因此个体理所当然应该成为这一情感的传输者。而现代社会科学技术的发达又为公民个体参与慈善事业提供了客观条件和机会。伴随着“互联网+慈善”时代的到来，传统集体主义的“我为人人、人人为我”的原初表达实际上通过全民公益慈善得到了最具时代特色的表达。

此外，公民应明确自己的国家主人翁地位和社会治理主体责任感。现代社会，公民的权利和义务是统一的，公民在行使自己的政治权利和自由的同时，应该承担对社会的责任。这种责任表现在社会生活的各个方面，具体到微观领域，最为直接的体现就是公益慈善。公益慈善参与社会治理，实际上是公民以慈善的方式在承担着自身的社会责任感、在参与到社会治理的过程当中，而这恰恰是社会主义人民民主在慈善领域的直接体现。公民参与公益慈善的过程既是个体形式参与社会治理权利的表现，同时也是个体积极承担社会责任的要求，因此公民如果承认自己的主人翁地位和社会主体地位，那么公益慈善应该成为公民的时代选择。

[1]朱健刚.论社会工作与公益慈善的合流[J].社会科学辑刊，2016(4)：57.

[2]郭凤英.社会组织参与社会治理的责任与困境[J].云南行政学院学报，2015(4)：157.

[3]夏远永.新常态下社会治理的内涵、特征及未来前瞻[J].人民论坛，2015(6)：56.

[4]邓国胜.慈善组织培育与发展的政策思考[J].社会科学研究，2006(5)：121.

[5]陶海洋.慈善、慈善事业及其现代困境[J].浙江学刊，2008(4)：76.

2017-06-21

匡婕，中山广播电视大学讲师，主要研究方向为汉语言文学、传统文化以及社会治理；匡和平，中山职业技术学院教授，博士，主要研究方向为现代化与人的发展、马克思主义理论与中国社会建设以及思想政治教育原理与方法。（广东中山，528404）

C913.7 文献标识码：A 文章编号：1008-679（2017）04-0082-05

责任编辑 冯凌宇