新型城镇化背景下农村社区治理：功能、困境与转型

■乔成邦

新型城镇化背景下农村社区治理：功能、困境与转型

■乔成邦

农村社区治理是国家治理的重要内容，提高农村社区治理水平对于推进国家治理体系和治理能力现代化，实现全面深化改革的总目标具有重要意义。新型城镇化背景下农村社区治理应遵循“多元共治”的思路，破解现阶段普遍面临的治理结构失衡、居民参与程度不高、公共服务落后、治理方式单一等困境。通过完善治理结构，促进居民参与，改善公共服务，创新治理方式等路径，推动农村社区治理转型，提高农村社区治理水平。

农村社区治理；转型；现代化

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是党和政府治国理政理念和模式的一次重大转变，对于中国的全面发展、繁荣富强以及伟大的“中国梦”目标的实现，具有重大而深远的理论意义和现实意义。农村社区是农村社会治理的基础平台，是创新农村社会治理的重要突破口，是国家治理的重要内容。新型城镇化背景下农村社区治理也应遵循“多元共治”的思路，破解现阶段治理结构失衡、居民参与程度不高、治理方式单一等诸多困境，完善治理结构，促进居民参与，改善公共服务，创新治理方式，推进农村社会治理现代化。

一、农村社区治理的功能

（一）推进国家治理体系和治理能力现代化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这标志着我国将“国家治理体系和治理能力现代化”提到了前所未有的高度，也预示着我国改革发展将进入到为实现国家有效治理而努力的新的历史阶段。农村社区是农村最基层的生产、生活共同体，作为一个农村人口占多数的国家，农村社区治理不只是农村内部的自我管理和发展问题，更关系到党在农村的执政基础、中国特色社会主义民主政治的发展和“中国梦”目标的实现。在国家治理体系中，农村社区治理是整个治理体系的基础，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

（二）推动农村社会转型发展

通过农村社区治理，将新的民主、自治、合作、服务等理念植入农村社会，就可以在政府退出来的领域中，从体制、机制上真正建立起一个民主自治的农村社会，从而在根本上改变强政府弱社会的格局，使政府与农村社会关系实现新的历史性整合。因此，农村社区治理就是农村社会的生命细胞再造工程，只要不断提高农村社区治理水平，实现农村社区治理的现代化，就能真正的推动农村社会转型发展。

（三）提高农村公共服务水平

传统农村地区，农民居住分散增加了公共基础设施建设和公关服务投入的成本，涉农资金缺乏统一的投放平台，撒胡椒面式的财政支出方式降低了支农资金的使用效率。而农村社区是根据地缘相近、风俗相近、产业相近的原则，合并原有传统村落而组建的新型治理单位。通过农村社区的建设和治理，将引发人流、物流、信息流向社区聚集，实现了地域上的集中居住和资金投放上的整合统一，达到了农村基础设施资源共建共享的要求，解决了各传统村落无力建设或重复建设问题，减少了公共支出，有效压缩了建设成本，为改善公共服务效果，提高公共服务水平奠定了基础。同时，在社区治理过程中，通过社区居民的积极参与，能够提高公共服务的供给决策水平，针对社区居民的真实需求提供针对性的公共服务，从而提高资金投入的效率，进一步改善公共服务效果。

二、新型城镇化背景下农村社区治理面临的困境

（一）治理结构失衡

1.政府部门独大

在农村事务管理中,基层政府部门往往会独揽权力，实行集中管理，从卫生、工会、综治到计生等，社区各项事务都受到政府办公机构的直接或间接地控制和监督，甚至社区居委会的民主选举权和社区干部选拔配备也需要听取基层政府的指示，社区成了“政府的附庸”。这样的管理模式一方面增加了政府的负担，另一方面导致社区治理主体力量的不均衡性日益显著，多元化的治理模式被政府一家主导，社区居委会自治功能不断萎缩，行政功能日趋强化，社区居民自治无法得到真正落实，社区民间组织生长空间被挤压，社区发展活力不能得到释放。

2.社区治理制度缺失

从原来的村庄转变为现在的社区，随着人口结构和生活方式的改变，治理方式和治理制度也要发生相应的改变，规范的制度体系对实现社区善治具有重要作用。然而多数农村社区发展中所需要的各种规章制度，如社区居民公约、社区自治者章程等都严重缺失，社区民主管理、民主监督、民主决策无法落实，存在着非正式制度不能有效解决社区问题、正式制度建设滞后的尴尬局面。

3.社区民间组织发展滞后

民间组织是农村社区多元化治理主体之一，在农村社区治理中扮演着重要的角色。作为一种新型群众组织形式，它在满足社区居民需求，推动农村社区发展，促进农村社区的和谐与稳定方面发挥着重要的作用。然而当前农村社区治理过程中，民间组织不但自身发展迟缓，数量少，活动能力弱，而且已有的民间组织作用的发挥在应然和实然方面存在着较大的差距，由于种种现实困境，它们很难参与到社区公共事务管理和公共服务提供过程中，其角色定位所应承担的功能也难以有效地发挥，而此种情况反过来又进一步加剧了政府在农村社区治理结构中一家独大的局面。

（二）居民参与程度不高

1.居民现代社区民主参与意识薄弱

由于受到中国传统政治文化和小农意识的影响,广大农村社区居民习惯了被动、服从，也习惯了只关心自己生活中的细小事情,更习惯于参与家族、宗族活动，而不是社区活动。还没有形成参与、协商和权利等现代社区民主意识。

2.居民生计缺乏保障

农村社区大多缺乏产业支撑，居民收入较低、保障不足。为了生计，许多社区居民长期到城市打工，没有精力和时间回乡参与选举或其它社区公共事务。即便留在家里的居民，为了生计也很难有热情参与社区公共事务。正如亨廷顿所言，“常为喂饱肚子而操心的人，不太愿意考虑社会变革的大问题”。

3.居民参与渠道不畅

通畅的参与渠道是居民参与社区公共事务，实现民主管理、民主决策的重要保障。然而现实中，要么缺少必要的程序设计和可操作的具体措施，要么受到政府和农村宗族势力的操纵和影响，要么社区干部民主意识淡薄，不认真听取甚至压制居民意见，导致居民想参与却找不到合适的途径，从而进一步打击了居民参与的积极性。2002年初北京市通州区永顺镇西马庄村村民三次罢免村委会成员的行动均告流产,有的干部从自身利益出发,对百姓言论采取,'打、堵、捂”的方式,千方百计为农民参与设置障碍,严重挫伤了农民政治参与的积极性。

（三）公共服务落后

1.服务观念落后

构建服务型政府是我国行政体制改革的目标，然而从现实来看，离实现这一目标还有很长的路要走。相当一部分农村基层政府还远没有树立起服务的意识，对社区居民的需求充耳不闻，对于居民间的纠纷、矛盾完全撒手不管或各部门间相互推诿、逃避责任。相反，对于居民因问题在基层得不到解决而进行的上访则极力压制，对于土地征用、拆迁等工作不惜动用暴力手段强行推进。官本位、重管理轻服务、重领导轻群众等传统的观念严重制约了农村公共服务工作的开展和推进，是导致农村社区公共服务落后的思想根源。

2.投入不足

长期实行的城乡有别的二元体制导致农村公共财政投入严重不足，基础设施建设落后，欠账多。税费改革后，虽然国家制定了相应的转移支付政策，用于弥补因税费改革所带来的经费缺口，但转移支付只是将原来制度外的财政收入纳入到制度内管理，且转移支付比例低，数额小，难以扩大农村公共服务建设规模。农村义务教育、公共卫生和人居环境改造等事业投入不足，问题较多。此外，单一政府供给体系也导致其它筹资渠道堵塞。

3.供给决策机制不完善

农村社区公共服务决策机制是关于农村社区公共服务供给决策、资金投入和成本分摊的制度安排。决策机制的科学化、民主化是影响公共服务供给效果的决定性因素。现行的决策机制是自上而下的，决策权高度集中于各级政府部门，社区组织及社区居民很少能够参与。由于社区居民对公共服务的需求得不到有效表达，得不到公共服务决策者的重视，对资金的使用也缺乏有效的监督，致使农村社区公共服务供给效率低下。

（四）治理方式单一

1.习惯使用行政命令

在农村公共事务的决策过程中，乡镇政府甚至社区居委会干部，往往缺乏民主意识，在没有征求相关组织及居民的意见，或者意见还未达成一致的情况下，直接以行政命令的方式，强行决策，往往导致社区居民的一片怨言，为决策执行埋下了隐患。在执行相关社区决策时，个别干部习惯使用行政暴力手段，强制执行，加剧了与社区居民间的矛盾。

2.法律意识淡薄，法律手段未发挥应有的功能

在农村社区，社区居民之间、社区居民与社区居委会之间、社区居民与政府之间经常发生因各种利益矛盾引发的纠纷，这些纠纷利用法律手段很容易得到解决。但是，由于各种原因，社区居民往往会采取暴力、上访等手段，进一步激化了矛盾，也不利于纠纷的彻底解决。

3.过度依赖政府供给

在农村社区治理过程中，一元化的治理模式也意味着社区对政府的过度依赖，市场竞争、志愿服务、消费者控制、合同外包、特许经营、公私合作、家庭支持等更多样化的治理手段则很少被使用，这样可能会降低社区治理的有效性，导致社区公共服务成本过高或者难以满足社区成员的需求。

三、新型城镇化背景下农村社区治理转型的路径

（一）完善治理结构

1.明确各治理主体的权力与职责，构建多元化的治理体系

农村社区治理主体主要包括乡镇政府、社区党组织、社区居委会、社区民间组织和社区居民等。政府的职责在于“掌舵”而非“划桨”,因此县乡等基层政府一方面要做好法律法规宣传、相关标准制定、行业规范和监督、职业资格认证等工作，另一方面要将社会性、公益性工作转移或委托给有关民间组织,并通过项目招标、评估兑现、规范合同管理等方式加强监管。社区党组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心和监督作用，依照宪法和法律，支持、保障和监督社区自治活动的开展。社区居委会在农村社区治理中，要不断创新“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”制度，优化运行机制，使社区自治适合社区实际，真正做好社区自治事务。社区民间组织要积极承接社区公共服务事项，针对社区居民真正所需，提供针对性的社区服务。社区居民要积极培养社区参与和信任意识，广泛参与，维护自身合法权益，真正做到自己的事情自己做主。

2.加强治理制度建设

完善社区居委会直接选举制度，制定居民会议、居民议事会议事规则等组织管理制度，健全财务收支预决算、财务开支审批、民主理财、财务审计、集体资金和资产管理、财务代管等财务管理制度，完善社区治理公开、居民评议社区负责人及相关的监督激励制度。通过建立健全农村社区治理制度，强化权利与义务意识，把推行民主与健全配套制度、优化组织设置、提升管理效能有机地融合在一起，促进农村社区自主治理。

3.促进社区民间组织发展

国家要根据“政社分开”的原则，逐步改变现有管理体制，简化登记注册程序，降低民间组织取得合法地位的门槛，逐渐放松对民间组织的限制和约束,给民间组织更大的发展空间。基层政府要在依法依规的前提下，有意识的将相关社区公共服务事项委托给社区民间组织，积极引导、帮助和支持社区相关民间组织的组建和发展。民间组织自身也要完善内部治理结构、组织体系、规章制度等，提高自我组织能力。

（二）促进居民参与

1.积极培养社区居民参与意识

首先要积极开展形式多样、内容丰富、居民感兴趣的社区活动，使社区治理目标成为社区居民共同的关注点，积极鼓励居民讨论并形成共同的生活理念与方式，逐步建立起社区居民共同的认同感和归属感。

其次要发挥社区民间组织在组织引领、协调整合、示范带动等方面的功能作用，推动社区居民参与和社区自治。最后要引导社区居民逐步改变过去宗族观念和传统文化习俗影响下所形成的固有思维，重塑具有共识性的社区文化，提升社区居民的凝聚力，营造社区居民的归属感，维系社区居民日常的人际交往关系，促进居民更快更好的融入到社区治理之中，使社区由单一的居住场所转变为具有生活意义的复合共同体。

2.推动社区产业发展

解决社区居民的就业、生计问题，为他们的生活提供可靠保障，提高生活质量是促进社区居民参与的基础。为此，要充分利用新型城镇化的契机，制定社区产业发展战略及方案，搞好市场调查，进行可行性研究，根据社区实际情况，选准主导产品和主导产业，大力扶持龙头企业，不断提高其素质，要发展非农产业，培育地方特色经济，大力推动社区产业发展，为农村社区建设和治理提供持续长久动力。

3.畅通参与渠道，保证参与效果

参与渠道是社区居民参与的载体，是提升参与程度的关键。要进一步健全民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机制，将民主自治落在实处。在涉及社区重大公共事项的决策上，可以借鉴河南邓州的“四议两公开”工作方法，依照严格、规范的程序保证居民渠道畅通和参与的效果。也可以借鉴浙江温岭民主恳谈的经验，吸纳专业人员、意见领袖、村民代表等社区力量予以讨论、审查和修改，保证社区治理与公共服务中决策的民主性与科学性。

（三）改善公共服务

1.增强服务意识，建设服务型政府

在所有的政府部门中，基层政府与广大公众接触最为频繁，因此，建设服务型政府的关键在于基层政府，特别是农村基层政府。要切实加强对农村干部队伍的教育和培训，改进干部考核机制，引导农村干部树立民主、法治、服务等现代政府理念。要切实转变农村基层政府职能，改进工作方式，把为公众服务落到实处。践行“以人为本”理念，推进行政信息公开工作，重视公众信息反馈，主动接受公众监督。

2.构建多元化的公共服务投入机制

农村社区多元化的治理结构为构建多元化的公共服务投入机制奠定了基础。首先要明确划分各级政府资金投入责任，创新投入模式，通过采取减免审批费用、以奖代补、信贷支持等多种形式增加政府投入；其次要建立集体建设用地指标有偿使用制度，把置换来的挂钩指标有偿使用费投入到农村社区公共服务当中，挖掘自身集体建设用地潜力；再次要通过招商引资方式，积极吸纳企业投资、社会组织投入、个人赞助等社会资金、民间资本，通过社会募捐机制和结对帮扶机制，争取社会组织团体、企事业单位、公益组织和个人以捐赠、投资、参股或其它形式参与到社区建设中来；最后要完善金融支撑体系，积极争取金融机构的融资贷款，采取以奖代补、政府贴息贷款等方式，引导金融机构提供多元化的金融服务，推出符合实际的金融产品，给社区居民提供信贷支持。

3.完善社区公共服务体系，强化社区公共服务功能

要设立社区公共服务中心，在中心内设立治安警务、医疗卫生、文化体育、物业管理、志愿服务等服务站点，还要根据群众需求，适当增设服务内容，为农民群众提供劳务输出服务、低保金发放、自助救助、计划生育服务等“一揽子”服务。要成立老年服务中心、劳动技能培训中心、留守学生校外辅导站、农村社区幼儿园等服务机构，扩大农村社区服务半径、提升农村社区服务内涵。同时，按照互惠互利的原则，组织超市、农技、电信、邮政、物流等商业企业到社区服务中心设立便民站点等，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。要加快“数字社区”建设,全面提升社区信息化水平，积极实现社区服务中心与县、乡镇为民服务中心的联网对接,形成一体化的网上服务体系。

（四）创新治理方式

1.慎用传统的行政强制手段

农村基层政府要摆脱对强迫命令手段的依赖，多运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，尽可能通过平等的对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题，化解社会矛盾，做到变命令为协商，变指挥为指导。

2.坚持依法治理

要加强法治宣传教育，弘扬法治精神，使每个社区成员都自觉学法遵法守法用法。强化依法治理理念。善于用法治思维和法治方式治理社会，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。要切实加快社会治理领域的立法工作，依靠法律来规范个人、组织的行为，协调社会关系，监督和保护公共权力，保护公民合法权益，防止公共权力对公民权利的侵犯。

3.综合运用多元化的治理方式

社区治理是政府、市场、社区民间组织和社区居民等多方的合作治理，因此，社区治理方式不能仅依赖政府，还要发挥市场竞争、志愿服务、消费者控制、合同外包、特许经营、公私合作、家庭支持等治理方式的功能作用。

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河南省科技厅软科学研究计划项目“‘四议两公开’工作法实施现状与对策研究”（142400410968）。

2017-08-21

乔成邦，南阳师范学院马克思主义学院讲师，硕士，主要研究方向为公共政策与基层治理。（河南南阳，473061）

F320.3 文献标识码：A 文章编号：1008-679（2017）04-0077-05

责任编辑 刘 琳