新形势下赣南水土保持重点工程建设管理机制创新途径

张声林(赣州市水土保持局，江西 赣州 341000)

新形势下赣南水土保持重点工程建设管理机制创新途径

张声林

(赣州市水土保持局，江西 赣州 341000)

水土保持；建设管理；机制创新；途径； 赣南

当前我国经济发展步入新常态，水土保持生态建设也面临新常态。在新常态下，赣南水土保持重点工程建设管理机制创新应坚持两手发力，更好地发挥政府主导和市场机制作用；建管并重，充分调动项目区群众参与水土保持工程建设管理的积极性；又好又快，切实提高综合效益；因地制宜，注重实际效果；建章立制，便于监督制约。重点在初步设计精准化、施工组织方式多样化、建后运行管护长效化、工程质量管理精细化、资金使用管理规范化和建设管理制度化等方面探索创新。

当前我国经济发展步入新常态，水土保持生态建设也面临新常态。赣南作为国家水土保持重点建设工程项目的重要地区(全市18个县级行政区均为重点项目区)，如何把握新常态,明确新要求，迎接新挑战，积极探索创新水土保持重点工程建设管理机制，切实提高建设管理水平，进一步推动水土保持生态建设转型升级、提质增效，就成为全市水土保持工作者的一个新课题。

1 水土保持重点工程建设管理面临新常态

1.1 坚持绿色发展成为新常态

党的十八届五中全会首次提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。把绿色发展作为五大理念之一，是关系到我国发展全局的一场深刻变革。坚持绿色发展已成为新常态，这对水土保持重点工程建设管理提出了新的更高要求，即水土保持工作者应站在国家能否持续发展、能否转向绿色发展、能否形成新的综合国力和国际竞争力的战略高度，审视和研究新时代的水土保持工作。

1.2 鼓励和引导民间资本参与工程建设成为新常态

为深化投融资体制改革，国务院相继发布了《关于鼓励和引导民间资本健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号)和《关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)。其中《关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》明确提出“支持农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政补助形成的小型农田水利和水土保持资产由农业用水合作组织持有和管护”。水利部也出台了《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》(水规计〔2012〕283号)。就是说鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设已成为新常态，这对如何发挥水土保持重点工程建设的引导作用提出了新的更高要求。

1.3 加快水利工程建设成为新常态

为贯彻落实国务院加快重大水利工程建设决策部署，水利部出台了《加快推进水利工程建设实施意见》(水规计〔2015〕105号)和《加快推进国家水土保持重点工程建设实施方案》(办水保〔2015〕75号)，要求切实加快水土保持投资计划执行进度，实现水土保持重点工程建设黄河以南完成当年投资计划90%的目标。加快工程建设进度，当年任务当年基本完成已成为新常态，这对水土保持重点工程建设的施工组织管理提出了新的更严要求。

1.4 强化廉政风险防控成为新常态

党的十八大以来，党中央把党风廉政建设和反腐败斗争提高到一个新的高度，摆在了更加重要的位置。党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上。2015年，水利部下发了《加强中小型水利工程建设管理防范廉政风险的指导意见》(水建管〔2015〕92号)。切实履行党风廉政建设主体责任，有效防范廉政风险，确保工程安全、资金安全、干部安全已成为新常态。

2 水土保持重点工程建设管理机制创新途径

良好的建设管理机制，对投入具有扩大功效的作用，对项目建设进度和质量具有保障作用，对已建工程长期发挥整体效益具有稳定作用[1]，是推动水土保持重点工程项目转型升级、提质增效的关键。

2.1 指导思想

以党的十八届三中、四中、五中全会精神为指导，以《国家水土保持重点建设工程管理办法》和《农田水利设施建设和水土保持补助资金使用管理办法》为依据，以全国水土保持改革试验区建设为抓手，坚持社会主义市场经济改革方向，树立绿色发展理念，充分考虑水土保持重点工程特点，紧扣国家水土保持重点建设工程投资、进度、质量、安全、效益5个关键性控制目标，因地制宜，探索创新，推动建设管理市场化、社会化、专业化和精细化发展，形成符合赣南水土保持重点工程实际的建设管理程序、模式和制度，从而切实提高赣南水土保持重点工程建设管理水平。

2.2 基本原则

2.2.1 两手发力，更好地发挥政府主导和市场机制作用

水土保持工作公益性很强，同时也是一项融经济、社会和生态效益于一体，符合市场规律和水土保持资源合理配置要求的事业[2]。建管机制创新必须正确处理政府与市场的关系，在发挥政府主导作用，确保投入稳定增长的同时，进一步发挥市场机制作用，鼓励并吸引民间资本和社会投资更多地投入水土保持工程建设，形成政府主导、主体多元的投入机制。

2.2.2 建管并重，充分调动项目区群众参与水土保持工程建设管理的积极性

农民群众是水土保持工程建设管理的主体。建管机制创新必须以产权制度改革为核心，实行建管一体化，积极支持和鼓励村级集体经济组织和农民专业合作社、家庭农场、专业大户、农业龙头企业等新型经营主体，采取自建自管方式参与水土保持重点工程建设管理，使群众由工程建设的被动管理者，转变为工程实施的组织者、建设的参与者、工程的所有者、运行期的管护者和治理成果的享有者，确保工程效益长久发挥[3]。

2.2.3 又好又快，切实提高综合效益

对于赣南贫困地区而言，水土保持重点工程具有护生态、促产业、调结构、增后劲、保增长的巨大潜力。建管机制创新必须立足于又好又快，在确保工程质量和安全的前提下，加快工程建设进度，如期完成建设任务，尽早发挥水土保持重点工程的综合效益。

2.2.4 因地制宜，注重实际效果

赣南水土保持重点工程项目建设内容主要是封禁治理、经果林开发、水保林营造,以及小型水利水保配套工程，具有单项工程投资规模小、项目点多面广、工程技术简单、措施综合等特点。与之同步推进的以生态特色产业园区、生态清洁园区、生态旅游观光休闲园区为主的水土保持生态园区建设也各有特色。不同的建设内容和建设模式，需要不同的建管机制与之相适应。因此，建管机制创新必须从赣南水土保持重点工程实施出发，因地制宜，探索建立符合赣南实际的水土保持重点工程建设管理程序和模式。

2.2.5 建章立制，便于监督制约

建设管理需要制度保障，更需要监督制约。因此，建管机制创新必须依法依规，建章立制，便于监督制约，只有这样才能有效防范廉政风险，确保工程安全、资金安全、干部安全。

2.3 创新方向和重点

2.3.1 初步设计精细化

科学、精准、适用的初步设计是搞好水土保持重点工程建设管理的前提。目前，赣南各项目县的小流域实施方案都由有资质的设计单位设计，但由于一些设计单位现场设计不到位，以典型设计为主，设计深度精度不够，难以满足建设施工要求。建议全面推行年度单项工程施工设计，依据年度投资计划，以小流域为单位，按照审批的小流域实施方案确定的设计原则、技术规范和典型设计样式，由水保部门技术人员、聘用的专业技术人员和当地干部群众代表共同参与，进行实地勘察设计，全面精准搞好年度单项工程施工设计，增强科学性、针对性、有效性和可操作性。同时，严格设计变更程序，坚决杜绝擅自变更现象，确因实际需要变更的项目，必须严格履行变更程序。

2.3.2 施工组织方式多样化

施工组织方式是决定水土保持重点工程建设进度快慢、质量优劣和效益高低的关键。应根据水土保持重点工程社会性、公益性、群众性和资金补助性特点，按照建设管理市场化、社会化、专业化要求，因地制宜优化施工组织方式，实现多样化。

一是优先实行以奖代补方式，明确以奖代补范围、标准和程序。以奖代补有利于调动当地群众参与水土保持工程建设的积极性，吸引民间资本投入水土保持工程建设；有利于建管并重，加快工程建设进度，提高工程质量，确保工程效益长久发挥。建议把以奖代补方式作为赣南水土保持重点工程建设的主要施工组织方式。同时，为了便于基层操作，应从市级层面统一明确以奖代补范围、标准和程序。

奖励范围：符合项目区小流域实施规划，投资经营主体落实，土地权属明晰，开发治理达到水土保持规范要求的经果林、水保林以及坡面水系配套工程(排灌沟渠、蓄水池、沉沙池、塘坝等)、田间道路等都应纳入奖补范围。

奖补标准：按照生态开发种植管护成本，统筹生态、经济、社会效益，兼顾国家、个人利益，科学确定奖补标准。可根据水保部门审批同意的治理开发实施方案的投资预算，按照不超过验收审核的实际投资的50%予以奖补。具体验收审核标准由各项目县水保、财政部门依据有关规定规范共同制定。

奖补程序：业主申请,监理审定,水保部门验收核定,财政部门复核。

二是支持鼓励村级集体经济组织自主建设管理。村民自主建设管理方式可以体现群众意愿，能够激发当地乡村组织和群众参与水土保持工程建设管理的热情，有利于解决土地协调困难，有利于降低建设成本，有利于增加当地群众劳务收入，有利于工程阳光操作，有利于工程效益长久发挥，是水土保持工程建设的最大机制创新[4]，建议予以大力支持和鼓励。

村级集体经济组织自主建设管理方式是村民自主建设管理中更有组织、更易协调、更好监管的组织形式，适合水土保持生态清洁园区、生态旅游观光休闲园区的建设管理。水保部门可依据小流域实施方案和年度实施项目计划，将任务、投资、责任全部落实到村级集体经济组织，由它组织村民自主产生项目理事会作为项目建设主体，全权负责施工组织协调、技术指导和质量监管。对一些技术含量比较低的工程，通过群众投劳方式由农民自己承担完成；对一些技术含量较高但施工难度不大的工程，组织当地技工施工完成；对一些技术要求较高、施工难度较大的项目，则由项目理事会通过乡镇公共资源交易平台选择专业施工队伍施工完成。村级集体经济组织自主建设管理项目要严格实行群众投劳承诺制、公示制、产权确认移交制和资金报账制。

三是封禁治理项目一律采用直补方式。封禁治理是赣南水土保持重点工程任务占比大、投入占比小的项目，且没有多少技术含量，只需群众投劳即可。建议水保部门结合精准扶贫，根据年度计划任务，按照人均管护150 hm2的标准，通过村民委员会直接聘用有一定劳动能力的贫困户进行补植和管护，经过验收后直接给项目责任主体发放管护工资。

四是确需招投标的，统一招投标范围和规模标准。目前赣南的工程招投标限额差异较大，各项目县规模标准也不一致，特别是一些项目县政府实行“一刀切”式的工程招投标制度，程序复杂、环节多、耗时长，常引发矛盾，延误建设工期，降低工程质量和投资效率。基于此，建议从市级层面研究制定全市统一的水土保持重点工程招投标要求，统一招投标范围和规模标准。除了上述以奖代补、村民自建以及直补方式，以小流域为单位，按照《赣州市进一步规范招投标活动实施办法》的有关规定，合同估算价在100万元以上的，必须进行招标。苗木、种子、肥料等材料采购和设计、监理、监测等服务，以项目区为单位，单项合同估算价分别在50万元和30万元以上的，必须进行招标。

2.3.3 建后运行管护长效化

建后运行管护是工程长期发挥效益的重要保障。应改革传统的建设—移交—管护模式，坚持建管并重，把工程建设与运行管护有机结合起来，明确管护主体，落实管护责任，保障管护经费，建立健全建后运行管护长效机制。按照自建自管自所有原则，以奖代补项目由投资经营主体负责管护，村级集体经济组织自建项目由村民理事会负责管护，招投标项目采取产权移交方式由村级集体经济组织管护，签订管护合同，明确管护期限，健全管护制度，经验收合格后，项目责任主体给予一定的后续抚育或管护经费补助。

2.3.4 工程质量管理精细化

工程质量是水土保持重点工程项目的生命线。应建立健全“责任主体负责、监理单位控制、施工单位保证、上级水保部门监管”的工程质量管理体系，严格落实质量责任制，实行精细化管理。应着力建立完善项目责任主体工程质量终身负责制和水保技术人员工程质量全程负责制；严格实行施工单位工程质量保证金制度，严厉打击施工单位挂靠转包和违法分包行为；积极培育监理市场，强化工程监理，督促监理单位依据合同，按照有关规定公正、独立、自主开展监理工作，真正发挥其严把质量关的作用；尽快成立赣州市水土保持工程质量监督管理机构，加强质量日常巡查和定期检测，建立通报批评、限期整改、列入“黑名单”制度。

2.3.5 资金使用管理规范化

加强项目预算管理，规范资金支付程序。建立第三方有资质单位编制年度项目施工预算、财政部门审核制度，健全施工预付制度，完善施工单位(治理业主、自建主体)申报、监理审定、水保部门核定、财政部门复核的项目资金拨付程序。

加强资金审计监督，规范项目竣工决算程序。全面实行年度项目整体竣工决算审计和资金审计制度。

加强绩效评价，实行奖优惩劣。市财政、水保部门应科学设置水土保持重点工程量化指标评价体系，引入第三方开展年度资金使用情况绩效评价，并将绩效评价结果与年度项目资金安排挂钩，奖优罚劣，充分调动各项目县加强水土保持重点工程建设管理的积极性。

2.3.6 建设管理制度化

为加强和规范赣南水土保持重点工程建设管理，便于监督制约，应从市级层面研究出台有关建设管理的规范性文件，如建设管理办法、质量管理办法、绩效评价办法、设计监理服务信用评价办法、建设管理廉政规定等，从制度上保障工程安全、资金安全、干部安全。

[1] 回莉君.东北黑土区水土保持工程的建设管理[J].中国水土保持，2007(12)：4-5.

[2] 刘宁.认真贯彻十八届三中全会精神 努力开拓水土保持改革发展新局面[J].中国水土保持，2014(3)：4-6.

[3] 刘震.关于深化水土保持改革的思考[J].中国水土保持，2014(10)：1-4.

[4] 冯明汉.村民自主建设管理是推动水土保持健康发展的重要举措[J].中国水土保持，2013(9):1-2.

(责任编辑 张培虎)

S157

C

1000-0941(2017)01-0009-04

张声林(1960—)，男，江西宁都县人，主任科员，长期从事基层水土保持管理工作。

2016-06-05