浅谈水权、水量分配与用水总量控制的关系

曾凤连

浅谈水权、水量分配与用水总量控制的关系

曾凤连

随着经济社会的快速发展，用水量逐年增加，各流域已开始显现水量、水质等问题，各区域用水矛盾和纠纷也日益突出。2011年中央一号文件、我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，均提出要实行最严格水资源管理制度,要求抓紧制定江河流域水量分配方案。实行水量分配，是解决水资源危机的根本途径之一，是健全国家水权制度的必要措施，有利于提高水资源利用率，促进水资源的优化配置和可持续发展。

一、水权的概念

水权是水资源的所有权、管理权和使用权的集合。水法第三条规定“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”。而通常我们理解的水权是与水资源所有权分离的占有、使用、收益和处置权。水资源的管理权由国务院水行政主管部门及流域机构、地方政府及水行政主管部门行使，并通过取水许可制度授予自然人或法人水资源的使用权，使水资源的使用权实现由区域向用水户的让渡。国务院水行政主管部门及流域机构、地方水行政主管部门一般并不直接使用水资源，只是代表国家对本区域内水资源利用行使管理职能。

由于水量初始权属的不明确和资源时段性的短缺，水资源供需矛盾突出与水资源过度开发并存，部分行政区域之间、行业之间因过度开发和低效利用水资源，不仅造成生态环境恶化等一系列问题，还导致上下游、左右岸、区域间水事矛盾频发。中华人民共和国《水法》明确规定“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”。要实行总量控制，就必须进行水量分配，落实初始水权，从机制上解决各区域各行业以及各用水户节约用水的内在动力，达到水资源的优化配置，保障水资源的可持续利用。开展水量分配，地方政府可依据本行政区域的水量分配额度确认本地区的生活水权、生态水权、农业水权和份额水权，进而可计算单位水权对应的水资源量。

二、水量分配与用水总量控制

1.水量分配的定义

水量分配是指在统筹考虑生活、生产和生态环境用水的基础上，对水资源可利用总量或者可分配的水量向行政区域进行逐级分配，确定行政区域生活、生产可消耗的水量份额或者取用水水量份额。其目的是使有限的水资源被合理调度、科学分配。在满足社会发展对水资源需求的同时,保证河流的健康和水资源的可持续利用,根本出发点是维持生态的平衡。

2.水权、水量分配、用水总量控制的关系

水权、水量分配、用水总量控制等概念是相互关联，密切相关的。水权属于水量分配的法律概念；水量分配是从技术层面界定流域或者行政区域可使用或者可消耗的水量，如果将水量分到具体的用水户，就是水权分配，如果是第一次将用水额度分配到用水户，就称为初始水权分配，是水权交易的基础；用水总量控制是在考虑水资源承载力和节水要求下，为取水许可和计划用水等水资源管理服务的水量分配，即对未来一定时期内区域用水量的限制性管理，其内容比水量分配更具体，指标更多，如用水额度、河道断面控制流量、生态流量、最小流量、最小水位和水质等;在分配的时间尺度上可以包括不同规划水平年、不同来水频率情况下的用水额度和年度用水计划等。

水量分配和总量控制是水权分配的两项重要内容，同时也是未来进一步完善取水许可、实施水权转换和开展生态补偿等工作的基础。如果说水量分配与区域水资源的禀赋有关，是对水资源初始使用权的分配，那么用水总量控制则与需求有关，是对水资源初始使用权的阶段性配置，用水总量指标反映一定阶段内可使用的水资源量，但并不体现水资源初始使用权的归属。

3.水量分配的必要性

水量分配是建设水权制度的基础，也是实施用水总量控制和定额管理相结合制度的基础。因此，开展水量分配工作，明确各省用水总量控制指标，制定主要跨省江河流域水量分配方案，是落实《水法》和中央一号文件、推进依法行政的基本要求，是加强水资源宏观调控、实现水资源可持续利用的客观需要，是健全国家水权制度、避免和消除水事矛盾、维护社会和谐稳定的必要措施，是实行最严格水资源管理制度、确立水资源开发利用控制红线的迫切需要。

三、水量分配方法与原则

1.水量分配方法

水量分配基本方法是在调查和充分征求各有关方面意见的基础上，提出水量分配的具体原则和初步方案，使之成为行政协调和上级领导部门决策的重要基础。用水总量控制则以全国水资源综合规划关于各个规划年的需水预测为主要依据，以现状用水量为基础，考虑区域未来经济社会发展的用水需求，从而制定了省级行政区的用水总量控制目标，多个省区也主要参照这个思路进行了省区内的用水总量控制指标制定。

2.水量分配原则

水量分配和用水总量控制工作的难点不是水量分配指标的确定，而是分配的方式、过程和结果是否能够得到各方的认可，如何公平和科学地确定水量分配的原则，即确定优先权最为重要。水量分配原则包括五个方面：

（1）公平公正、科学合理

充分考虑各行政区域经济社会和生态环境状况、水资源条件和供用水现状、未来发展用水需求，统筹兼顾流域上下游、各行政区用水关系，做到公平公正。合理确定流域和区域用水总量控制指标，科学制定水量分配方案，促进和谐发展。

（2）节水优先、优化配置

按照全面建设节水型社会的要求，牢固树立节水优先意识，促进用水效率和效益提高，抑制经济社会用水过快增长。充分考虑流域和区域水资源承载能力，合理开发利用水资源，将有限的水资源在国民经济各行业间优化配置，促进资源节约型、环境友好型社会建设。

（3）保护水环境、可持续利用

依据最严格水资源管理制度确定的各相关地区取用水总量份额，合理安排河道内与河道外用水，保障河湖湿地、河流和地下水系统的基本生态用水需求，促进水资源的可持续利用和生态环境的良性循环。

（4）尊重现状、统筹兼顾

统筹考虑河流上下游不同区域水资源条件和经济社会发展状况，统筹安排生活、生产、生态用水，在尊重现状用水的情况下，统筹考虑未来发展对水资源的合理需求，科学制定水量分配方案。

（5）民主协商、行政决策

建立科学论证、民主协商、行政决策的水量分配工作机制，对水量分配方案制定及实施过程中的重要问题，进行反复商量、充分交换意见、集思广益，谋求取得一致的意见，在民主协商达不成一致意见的情况下，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量的有关信息的基础上，采用行政决策的方式，推动问题的解决。

四、结语

本文阐述了水权、水量分配与用水总量控制的概念及三者间的关系，分析了水量分配的重要性和必要性，进而提出水量分配及用水总量控制方法及原则。随着水量分配工作的深入推进，各级政府对水资源的战略属性、商品属性和市场属性有了更深层次的认知，进一步推进了水资源综合管理工作，夯实了水权制度的建设。然而水量分配的细化及水权制度建设等各项工作的后续任务将非常繁重，有待进一步完善

（作者单位：淮河流域水资源保护局淮河流域水环境监测中心 233001）