节水优先 保护优先扎实推进淮河流域水量分配工作

淮河水利委员会副主任 姜永生

节水优先 保护优先扎实推进淮河流域水量分配工作

淮河水利委员会副主任 姜永生

按照水利部的统一部署和有关要求，淮委于2011年启动了淮河流域跨省河流水量分配工作，淮河流域第一批三条跨省河流（淮河、沂河、沭河）水量分配方案已获批复，第二批四条跨省河流（沙颍河、洪汝河、涡河、史灌河）水量分配方案即将获批。目前，淮委正在组织开展第三批三条跨省河流（包浍河、新汴河、奎濉河）水量分配工作。以下就开展水量分配的重要意义、已批准的淮河沂河沭河水量分配方案主要内容、水量分配工作已取得的经验，谈谈几点认识和体会。

一、充分认识淮河流域水量分配工作的重要意义

水量分配是对水资源可利用总量或者可分配的水量向行政区域进行逐级分配，确定各行政区域生活、生产可消耗水量份额的过程，经水量分配确定的各行政区域水量份额是实施用水总量控制和定额管理相结合制度的基础。水量分配是用水总量控制指标在流域和区域以及河流控制断面上的具体落实，对于加强水资源宏观调控，促进水资源有序开发、高效利用、合理配置、严格管理，都具有十分重要的意义。

开展淮河流域跨省河流水量分配是淮委实施最严格水资源管理制度的重要基础。淮委已完成淮河区2015年、2020年、2030年用水总量控制指标制定工作，国务院办公厅《关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》已明确各省级行政区用水总量控制指标。制订淮河流域跨省河流水量分配方案，明晰流域内各省的取用水份额并落实到河流控制断面，对于确立流域内水资源开发利用控制红线，落实用水总量控制制度，规范水资源开发利用行为，十分必要。

淮河流域地跨湖北、河南、安徽、江苏、山东五省，水资源短缺且时空分布不均，枯水年份、枯水季节水资源供需矛盾更为突出。随着流域内经济社会的发展，缺水问题日趋凸显，水资源已成为制约流域经济社会发展的瓶颈。为保障流域内供水安全、粮食安全和生态安全，缓解流域内日益突出的水资源供需矛盾，迫切需要制订跨省河流水量分配方案。因此，开展淮河流域跨省河流水量分配是以水资源可持续利用支撑流域经济社会可持续发展，维系生态环境良性循环的现实需要。

近年来，淮河流域行政区之间、行业之间因过度、无序、低效开发利用水资源，引发了水质污染、生态环境恶化、地下水超采和河道断流等一系列问题，淮河、沂河、沭河等跨省河流在水资源开发利用等方面意见不能达成一致，导致上下游、左右岸、地区间的水事纠纷频发。通过河流分水，可以明晰各行政区域用水权益，从而避免和消除水事矛盾，促进社会和谐稳定。因此，开展淮河流域跨省河流水量分配是预防水事纠纷、维护社会和谐稳定的迫切需要。

二、淮河、沂河、沭河水量分配方案的主要成果

淮河沂河沭河水量分配方案确定了分配原则，即公平公正、科学合理的原则，节水优先、优化配置的原则，保护水环境、可持续利用的原则，尊重现状、统筹兼顾的原则，民主协商、行政决策的原则。

淮河沂河沭河水量分配方案给出了各省水量分配意见和主要控制断面下泄水量及最小生态下泄流量：

淮河水量分配方案：2030水平年，淮河河道外地表水正常来水年份（来水频率50%）各省分配水量分别为：湖北省1.49亿m3、河南省63.1亿m3、安徽省98.1亿m3、江苏省68.1亿m3。淮河干流选择王家坝、蚌埠、小柳巷为主要控制断面，各控制断面正常来水年份下泄水量分别为：66.9 亿 m3、182.9 亿 m3、189.0 亿 m3。各控制断面最小生态下泄流量分别为：16.14m3/s、48.35m3/s、48.35m3/s。

沂河流域水量分配方案：2030水平年，沂河流域河道外地表水多年平均各省分配水量分别为：山东省16.30亿m3、江苏省3.36亿m3。沂河干流选择临沂、苏鲁省界、沂河末端为主要控制断面，各控制断面多年平均下泄水量分别为：14.27 亿 m3、9.64 亿 m3、9.56 亿 m3。各控制断面最小生态下泄流量分别为2.48m3/s、1.74m3/s、1.97m3/s。

沭河水量分配方案：2030水平年，沭河流域河道外地表水多年平均各省分配水量分别为：山东省8.52亿m3、江苏省3.02亿m3。沭河干流选择大官庄、苏鲁省界、沭河末端为主要控制断面，各控制断面多年平均下泄水量分别为：7.07亿m3、3.90亿m3、4.62亿m3。各控制断面最小生态下泄流量分别为1.14m3/s、0.65m3/s、0.94m3/s。

三、淮委水量分配工作的主要做法与经验

淮委通过组织开展流域内10条跨省河流的水量分配工作，走过一些弯路，也积累了不少经验，主要体会有：

（一）精心组织是保证。为加强对淮河流域主要江河水量分配工作的组织领导，淮委成立了淮河流域主要江河水量分配工作领导小组，领导小组的主要职责是负责指导流域主要江河水量分配方案制定工作，研究并协调水量分配工作中的有关重大问题。领导小组下设办公室，其主要职责是精心组织安排，落实目标责任，健全日常工作机制，确定分阶段的控制节点和目标，加强对水量分配工作的督促检查。

（二）核实资料是基础。以《淮河流域及说点别的水资源综合规划》《淮河片水资源公报》等成果为基础，统筹考虑水的中长期供需形势变化，进行水资源系列代表性分析和水资源开发利用现状评价，进一步核实水资源开发利用基础资料成果，在此基础上分析计算流域地表水资源可利用量、地下水可开采量和水资源可利用总量。

（三）因地制宜是前提。水量分配方案制订应要因地制宜，紧密结合流域和区域实际，应考虑地区差异，不能搞一刀切。淮河流域跨省河流水量分配涉及面广、影响因素多，历史遗留问题也多，已成为当前流域水资源管理的热点、难点和重点。水量分配方案应充分体现各流域的特点，紧密结合流域实际，应具有可行性和可操作性。同时要统筹协调流域各地水资源承载能力和区域经济社会发展用水需求，在流域水资源统一配置和调度的框架下，科学制订可分配水量和控制断面下泄指标，提出的方案要切实可行，确保方案能够得到有效落实。

（四）充分论证是核心。首先，应摸清水资源家底，科学预测未来用水需求，合理配置生态环境和经济社会用水，均衡水资源供给和需求管理的关系，高起点开展方案编制工作。其次，要建立水量分配技术方案的科学论证机制，重视方案编制过程中的技术控制和技术管理，明确本流域水量分配的技术要点，深入分析，多方论证，方案在技术上要尽可能做到科学合理，以降低行政协调的难度。在方案编制时，还必须统筹考虑五个关系，即统筹考虑当地水与跨流域调水之间的关系，统筹考虑河道外用水与河道内用水之间的关系，统筹考虑生活、生产和生态环境用水之间的关系，统筹兼顾上下游、左右岸、地区间的用水权益之间的关系，统筹考虑流域和区域、现状和未来、公平和效率之间的关系。

（五）加强协调是关键。水量分配方案制订涉及多方和多元利益的界定和协调。淮河流域水量分配方案涉及相关省的用水权益，用水矛盾较为突出，协调难度大，需要流域内相关省的密切配合。在科学论证的基础上，建立起民主协商和行政决策相结合的协调机制。淮委充分发挥流域水资源统一管理的优势，与相关省水行政主管部门进行多层次、多渠道地进行沟通协调，广泛听取各方意见，统筹和均衡流域内各地区和各方面的不同利益诉求，协调好各相关行政区域的用水权益，努力提高方案的有效性，尽可能促成各方达成共识。

四、落实水量分配方案的保障措施

为将水量分配方案落到实处，需要采取以下措施：

（一）完善水量分配组织实施决策和协调机制，建立水量调度联席会议制度

良好的决策和协调机制是确保水资源管理体制良性运行的迫切要求，也是保障水量调度顺利实施的前提。一是要建立水量分配方案实施的协商机制，明确职责，划清事权，理顺关系，研究制订水量分配监督实施方案，包括水量分配组织实施协调方案、水量分配组织实施协调程序等；二是要建立由流域机构和相关省水行政主管部门代表参加的水量调度联席会议制度，完善水量调度协商机制，组织编制与实施水量调度方案，协调水量调度过程中出现的用水纠纷，制订及水量调度管理办法等相关制度。

（二）科学编制水量调度方案，加强水量调度管理

水量分配方案最终要落实到水量调度上，而编制水量调度方案则是开展水量调度工作的一个重要环节。为此，应做好以下几方面工作：一是要按照批准的跨省河流水量分配方案，由淮委组织流域相关省制订跨省河流水量调度方案，按照丰增枯减、以丰补枯、季节调配的动态调整原则，编制下一年度水量分配方案及调度计划；二是要加强水量调度管理，包括水量调度计划的审批和调度计划执行的监督管理，水量调度工作应遵循统一调度、总量控制、以供定需、分级管理的原则；三是要加强对河流省界断面控制工程和其他重要控制工程的调度运行管理，通过水利工程合理调度，有效控制断面下泄水量；四是要加强水文测报工作，建立水文自动测报和预警系统，科学预测年度来水量，为水量调度提供技术支撑。

（三）加强水资源监控能力建设，实施水质水量在线监控

省界控制断面及重要控制断面是监控管理水量分配实施情况的重要节点，断面最小下泄水量、最小生态流量、水质控制指标是落实水量分配的约束性指标。首先，要完善省界断面站点布设和监测体系，逐步实现断面下泄流量远程实时监控，对于控制性水库出口断面、支流汇入干流的入河口断面也应实施在线监控。其次，大型灌区和引水工程等取用水户的取水应安装符合国家计量标准的取水计量设施，进一步提高用水计量和监控能力。三是充分运用3S、计算机网络和多媒体技术、现代通信等高科技手段，建立跨省河流水量调度管理信息平台，不断提高水量调度科学决策水平，实现水量调度管理数字化、信息化和现代化。

（四）加强用水总量控制管理，强化监督考核

各级水行政主管部门应按照用水总量控制管理要求，加强计划用水管理，严格取水许可审批管理，加强用水总量控制。流域内批准取水的总耗水量不得超过本流域水资源可利用量，行政区域内批准取水的总水量不得超过流域管理机构或者上一级水行政主管部门下达的可供本行政区域取用的水量。取水审批机关审批下达的年度取水计划中的用水总量不得超过年度水量分配方案分配给相关地区的水量份额。此外，应加强水资源管理考核，各有关省人民政府应将水量分配方案确定的总量指标层层分解，把落实用水总量控制指标、水量分配方案和年度调度计划纳入流域内各级行政首长任期考核目标，实行行政首长责任追究制度。

（五）强化节约用水，推进节水型社会建设

落实节水优先方针，全面推进流域节水型社会建设，形成节水型经济结构、生产方式和消费模式。加强节水管理制度建设，建立健全节水型社会建设法规体系；积极开展节水型社会载体示范建设，以示范点建设带动区域节水型社会建设；加强节水管理和考核，建立节水激励机制，将节水型社会建设指标纳入政府考核目标；加强工业节水技术改造，积极推广农业高效节水灌溉技术，加强城市供水管网改造，进一步提高企业用水效率；鼓励再生水、海水、矿坑水、雨水等非常规水源开发利用；深化水价改革，运用经济杠杆促进节约用水；加强节水宣传，通过公众的节水意识。

（六）全面推进河长制，加强流域水资源保护

按照党中央、国务院关于《关于全面推行河长制的意见》和水利部、环境保护部《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》等有关要求，加强水资源保护，加大水污染防治力度，加强入河排污口和水功能区监督管理，开展省界缓冲区和入河排污口检查，全面推行水功能区限制纳污总量控制，保护水资源和水生态环境。加强水质动态监测和外调水水质监控，确保省界断面水质达到控制目标。制订突发性重大水污染应急预案，提高应对突发性水污染事件的应急处置能力