风险社会公共危机的网络化治理

□ 何 花 卢福营

风险社会公共危机的网络化治理

□ 何 花 卢福营

伴随着现代化的发展，中国逐渐步入风险社会，致使公共危机呈现出一系列新特点。面对风险社会的公共危机，传统危机管理方式遭遇了种种困境，急切要求转变公共危机治理方式。政府改革的迅速推进、社会力量的发展与互联网信息技术的进步等，为公共危机治理方式的转换创造了条件。网络化治理是新时代公共危机治理方式的一种新选择。中国推进公共危机网络化治理需要以增进公共利益为根本目标，以提高政府的网络化治理能力为核心任务，以选择治理方式转换的合理路径为关注重点，以激发非政府主体的积极性为关键任务，以推进法治为基础的综合化治理方式为根本要求，以建构各主体分明的权责制度为基本保障。

风险社会 公共危机 危机管理 网络化治理

风险社会理论家贝克（UlrichBeck）指出：“在现代化的进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未知的程度”。［1］（P20）中国正处于现代化的迅速发展时期，各类社会风险急剧增多。面对这些风险如何实现有效的治理，已经成为一项紧迫课题。本文拟就风险社会中公共危机的特点及如何治理做初步探讨。

一、新挑战：风险社会公共危机的特点

“危机”一词，在汉语中一般解释为潜伏的祸患或危险、严重困难的关头。公共危机简单地说就是具有公共性的危机，具体地说就是“对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁，并且在时间压力下和不确定性极高的情景下，需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策并加以解决的事情”［2］（P259），或者说，公共危机是危机的发生对社会公共利益和国家利益造成损害，并要求整个国家和社会的公共系统协作应对的持续性过程。也正因此，公共危机的治理需要以公共利益为出发点和立足点，整体性系统共治为基本途径和要求。

进入新世纪以来，我国公共危机发生的频率之繁、速度之快、领域之广、后果之重都前所未有，对此，我们需要根据风险社会公共危机的新特点，创新治理方式以应对公共危机的新挑战。宏观来看，风险社会的公共危机具有如下重要特点。

1、长过程性与高隐匿性

风险社会最为显著的一大特点就是风险的普遍性。风险无处不在，蕴藏于社会运行的每一个节点。正是风险的普遍性使得公共危机具有更长的过程性和更高的隐匿性。传统的公共危机理论，从短期的、眼前的角度出发，认为危机只是突发的、暂时的，进而主张实施临时性应对，偏向于将公共危机看作一种事件，一种突发的灾难，而且常常将公共危机与突发性事件画上等号。风险社会的公共危机不再是传统意义上的“事件性危机”，而是表现为一个隐匿性因子，一种长久的持续性过程，一个完整性的周期。在风险社会下，公共危机是由长期潜在的各种风险不断累积而成。风险的高不确定性取代了传统社会风险的可感知性，并进一步强化了公共危机的高隐匿性。在导火性事件爆发之前，公共危机早已经历了很长的孕育过程；导火性事件爆发之后，公共危机也并未马上消失，并又在酝酿新的社会风险。若得不到有效治理，那么这些新的社会风险又会产生新的公共危机。

2、人为性与非常规性

风险社会的公共危机呈现出人为化特质，并且逐渐偏向非常规化。《国家突发公共事件总体应急预案》根据突发公共事件的发生过程、性质和机理等，将突发公共事件分为了四个主要类型：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。在传统社会中，人类生产力十分有限，公共危机多表现为地震、海啸和洪涝等各种自然灾害，是一些常规化危机。在风险社会下，人类在经济、政治、社会与文化等方面迅速发展，但现代化发展背后的公共危机重重，更多地表现为人为性的事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，是一些难以预测与控制的非常规性危机。正如乌尔里希·贝克指出的，“工业社会为绝大多数社会成员造就了舒适安逸的生存环境，同时也带来了核危机、生态危机等足以毁灭全人类的巨大风险。”［3］

3、高频性与常态性

在风险社会中，公共危机逐渐成为伴随人类生活的一种高频发、常态化的状态。“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会的运行是稳定而有序的；而一个处于社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”［4］（PP40-41）在传统的稳定性社会中，公共危机是一种鲜见的偶然性事件，而经济社会的快速发展，使得人类生存的状态愈来愈趋向动态多变的不稳定状态，各个社会领域都存在着潜在或显在的公共危机。在传统社会里，稳定化的社会状态与稳健化的发展进程，公共危机出现的概率小，而且容易应对，即生即消。而“现代世界已经演变成了这样一个世界：在这个世界中，我们按照可测算风险的语言进行思考和按照可测算风险的语言采取行动的两者之间已经呈现出巨大差异；在这个世界中，我们用与技术发展相同的速度创造出无法测算的不确定性”。［5］公共危机发生频率高，人类社会似乎无时无刻都面临着危机，甚至于危机成为了一种常态化现象。

4、广辐射性与速致命性

安东尼·吉登斯在《现代性的后果》一书中，曾经指出：“核战争的可能性，生态灾难，不可遏制的人口爆炸，全球经济交流的崩溃以及其他潜在的全球性灾难，为我们每个人都勾画出了风险社会的一幅令人不安的危险前景”。［6］（P110）伴随着经济社会的现代化，特别是互联网信息技术的不断进步，社会各个主体之间的联系不断增强，全球化被进一步赋予全新的意义。在此基础上，公共危机的传递速度在迅速提高，传递范围在快速扩大，风险的关联性在显著增强。这些致使公共危机的扩散力、幅射力愈来愈强，某一地区的公共危机可以在短时间内波及其他地区、全国甚至全球。同时，在现代社会中，公共危机的高风险性有可能直接导致经济社会发展的灾难性后果，并且其风驰电掣般的速度在危机爆发的瞬间就能产生致命性的伤害。

二、新要求：公共危机治理的转换

风险社会公共危机的上述新特点使传统公共危机管理模式遭遇了种种困境。具体表现在以下几方面：

1.单一化管理“失灵”

应对传统公共危机，人们更多地选择管理模式而非治理模式。在中国，这一点又突出地表现为一种政府主导的单一化管理模式。在这种危机管理模式中，政府位居中心，甚至是唯一的指挥者与管理者。当危机爆发时，政府包揽一切，承担一切责任。然而，在风险社会下，公共危机的高隐藏性、广辐射性与速致命性，使得政府的治理能力捉襟见肘；公共危机的高频性与常态化、人为性与非常规化，使得政府单一力量难以应对；公共危机的复合性与辐射性，使得政府传统的“控制与命令式”手段“失灵”；公共危机内部的复杂性与不同危机间极强的关联性，使得政府内部分割化的管理方式“失效”。总之，传统的政府管理模式已经无法实现对风险社会公共危机的有效治理，急切要求明确治理责任，建构一种网络化结构的协作型治理模式。

2.社会参与机制不完善

在中国传统公共危机管理中，政府的全能化和管控化特质使得社会力量在危机治理中始终处于边缘位置。长期以来，社会与政府逐渐脱节，社会处于被控制的地位，其自身危机意识淡薄、内部结构碎片化、公共意识欠缺、自身能力不断萎缩，政府对其愈加缺乏信任，进而进一步忽视了社会性力量参与公共危机治理的功能。当公共危机爆发时，被边缘化的社会力量因缺乏牢固的组织基础、合法化的参与渠道，而难以参与到公共危机治理过程之中。在风险社会里，公共危机呈现高度的紧迫性、快速的致命性与非常规性，单一的政府治理已难以为继，急切需要各种社会力量广泛而充分地参与。

3.信息沟通不顺畅

传统的危机管理模式在应对公共危机时，主要靠电报、纸质文件和口头进行信息沟通，传播速度慢、扩散范围小、信息量有限、准确度较低。在风险社会背景下，公共危机的突发性与紧迫性致使传统信息沟通方式的局限性暴露无遗，整个社会时常会因信息沟通的缺失而错过公共危机预防与应对的最佳时机，造成重大损失。风险社会中公共危机影响的广辐射性要求信息的快速、全面传播；公共危机灾难的快速致命性更使得基于高科技基础上准确、快速的信息沟通显得至关重要。由于传统危机管理模式中政府信息管理不完善，时常出现政府官员对危机信息束手无策、惊慌失措的情形。加之政府的封闭性及其对危机本能的排斥倾向，在面对高频化与常态化的公共危机时整个社会极易陷入长久的恐慌与混乱，进而诱发深层次的新危机。

总之，风险社会公共危机的这些新特点，使得传统危机治理方式的局限性日益暴露，急切要求实现公共危机治理方式的转变。与此同时，中国经济社会的迅速发展也为公共危机治理方式的转换创造了特殊条件。其一，政府改革的迅速推进。中国政府正逐渐由封闭僵化走向透明开放，由管制型政府转向服务型责任政府，进而使得政府部门把人民利益和公共利益放到更高地位，这为危机信息的公开和危机治理的多元参与创造了条件。其二，社会力量的逐步发展。社会公众正在由消极被动的“臣民”蜕变为具有公共精神的“公民”，参与公共事务的热情高涨；社会组织的规模和数量也在不断增加，构成为公共危机治理的必要力量。民众和社会组织通过各种合法渠道积极参与，监督政府和企业的运作。其三，互联网信息技术的进步。正如美国学者斯蒂芬·戈德史密斯（StephenGoldsmith）与威廉·艾格斯（WilliamD.Eggers）所言，“国际互联网已经将信息成本降到了以往成本的很少一部分。伴随着电子邮件和其他沟通技术的发展，互联网已经将跨越组织界限之间的伙伴沟通和合作变得更好、更快也更廉价。”［7］（P15）互联网技术既降低了公共危机中信息沟通的成本，又提高了信息沟通的速度，使得公众能在第一时间掌握准确的危机信息，亦增强了公共危机中各主体的网络连接，为应对公共危机的网络化组织的形成与发展提供了核心技术基础。

三、新选择：公共危机的网络化治理

面对风险社会的公共危机，传统“分割式”的公共危机管理模式已经失灵，需要以新的视角、新的理念和新的路径去加以应对。基于互联网技术的快速发展和民众公共意识的日益增强，人类社会逐渐成为了一个庞大和强劲的潜在“命运共同体”。这种“命运共同体”可以跨越地区和国家，甚至扩大为全球性的人类生命共同体。在此背景下，网络化治理或许是一种值得尝试的风险社会公共危机治理的有效选择。

最先提出“网络化治理”的是美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·艾格斯。他们聚焦于政府，关注政府与私人部门、个体的合作，根据“公私合作程度”和“网络管理能力”两个维度，建构了四种政府管理模式，［7］（PP6-18）如下图1所示：

图1

在他们看来，层次制政府其实就是韦伯的官僚制政府，是一个纯粹封闭式的坚不可摧的“铁笼”；而协同政府是指政府能够在内部不同的部门间进行协调和网络化治理；第三方政府主要指政府与外部的私人部门合作较为频繁，合作程度较高，而在与私人部门之间以及与私人部门的关系处理方面的网络化协调能力较弱；网络化政府则实现了较高的公私合作程度和较高的网络管理能力。本文尝试借用“网络化治理”概念来探讨风险社会公共危机的治理创新。

一般而言，治理是指各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益得以协调并采取联合行动的持续过程。［8］（P3）风险社会中公共危机的网络化治理，主要是指依靠风险社会中不同个体、组织等各个主体之间的关系网络及其网络运作结构而实施的治理。在公共危机中，各个单位主体及其利益相关者之间由众多的节点所连接，构成为一种整体的多维度的网络结构与框架。一句话，网络化治理的主体是多元的，但公共危机的公共性、紧迫性与灾难性要求其治理网络必须具有权威性。传统的危机管理是以政府为唯一主体的单中心权威结构，且在结构内部是一种自上而下的等级式链条，这种结构会使政府的危机处理呈现盲目性、滞后性、连带性等弊端。而网络化治理则强调多元主体的网络化结构关系和共同参与，但仍具有权威，只是由传统的单中心权威转变为多中心权威。这就要求政府内部同时建构网络结构，在中央政府与地方政府、各级政府及其各个部门之间建立紧凑网络，改变传统等级制政府的上下级孤立、各部门分散的条状壁垒，彼此在第一时间分享信息，协同应对公共危机。同时，建立政府外部网络格局，在危机的潜伏、发生、发展、爆发和恢复等不同阶段，政府、企业、非政府组织和公民个人等主体通力合作。此外，公共危机全球化要求各治理主体跨越国界，与国外组织建构共同治理网络。

在创新和推进风险社会公共危机的网络化治理过程中，务必关注如下方面：

1.以增进公共利益为根本目标

公共危机的网络化治理要求政府以及其他主体，在应对公共危机时必须具备一种公共精神，将公共利益放在首位，作为行动的根本出发点和追求的根本目标。从一定意义上说，“‘治理’与传统政府‘管理’最本质的区别在于两者所要达成的最根本的目的和所要实现的终极目标是完全不同的。传统政府统治或仍以统治为其实质的国家管理模式，所追求的都是统治利益的最大化。而治理模式所追求的却是最大限度地增进公共利益”。［9］（P11）

2.以提高政府的网络化治理能力为核心任务

公共危机的特殊境况需要政府在网络化治理中担任主导性角色，以建立和协调整个网络结构。因此，公共危机网络化治理的核心任务，就是转变政府唯我独尊的自我优越感和封闭意识，重视社会组织、企业甚至公民个人的作用。同时加强国际合作，与不同国家和国际组织充分协作来共同应对人类危机。在外部组织方面，政府要通过电子政务、开拓参政议政渠道，积极引导社会组织和各社会主体在公共危机面前树立“公共利益至上”的理念。同时，逐步在政府内部建构应对公共危机的网络结构，提高自身的沟通与协调能力。

3.以选择治理方式转换的合理路径为关注重点

宏观地看，公共危机的网络化治理大致存有三条路径，如下图2：

图2

一是政府首先实现其内部的网络化治理，然后再扩大府外合作，建立府外行动网，进而导向网络化治理。这种路径主要适合科层制政府，是多数国家合适的一条道路。二是政府先积极建立府外的合作网络，待其发展到一定程度后再建立府内的权力网络，进而走向网络化治理。这种适合小政府大社会、公民社会相当成熟的国家。三是一国政府最初就注重收集和协调各方资源，建构多维立体的组织网络，积极寻求多元化的伙伴关系，对公共危机进行全方位的监控与应对，进而更为快速地形成网络化治理。不过，这条道路对政府和社会的假定过于乐观，现实中很难实现。结合当前中国政治、经济与社会发展实际，第一条路径应当是较为理想的选择。政府只有先在其内部的各层级、各部门之间建构网络化治理方式，才能对外部的社会、市场等领域发挥示范功能，在政府自身逐渐适应网络化治理后，再在府外建构治理网络，从而推动公共危机的网络化治理。

4.以激发非政府主体的积极性为关键任务

在风险社会公共危机网络化治理中，各种营利性组织、非政府组织、志愿者组织、公民个人等，往往发挥着关键性作用。然而，客观的事实却是当前我国非政府主体在公共危机治理中的参与积极性不高，参与能力有限，因此，实现有效的公共危机网络化治理，至为关键的任务是激发政府之外的各社会主体参与公共危机治理的积极性。要调动企业的参与热情，强调其盈利的道德感和参与公共事务的责任心；要培育社会组织的发展，激发其自身的活力；要增强民众的公民责任感和公共精神。此外，要调动国际合作的主动性和积极性，通过与更多的国际公共危机治理组织的合作交流，特别是在环境危机、核危机、恐怖袭击危机、科技危机等领域，努力学习和借鉴国外成功的理论与经验。

5、以推进法治为基础的综合化治理方式为根本要求

公共危机的网络化治理是一项极为复杂的系统工程，若缺乏一定的法律约束，就有可能导致治理的失范和社会的失序。“在依法治国和依宪治国的前提下推进国家治理体系和治理能力现代化成为我国政治的新常态，推进治理能力现代化的主要任务就是要实现治理的法治化、民主化、制度化、高效化、协同化”。［10］因此，要实现公共危机的网络化治理就要求在法治基础上破除过多的人为干扰因素，转换传统的单一应对危机方式，规范公共危机治理程序，创新多维度、综合化的治理方式。

6、以建构主体分明的权责制度为基本保障

“公共危机网络治理结构中的核心问题是：以政府为核心的各个参与主体的权力-责任分配问题”。［11］这要求政府在内部网络进行纵向分权与分责时，要确保中央与地方、各部门在面对危机时能够快速高效地互动与协作，而非在紧急关头互相扯皮、推诿责任；在府外网络中，政府要横向分权与分责，对非政府的网络主体授权并赋责。只有在权责明晰的配置体系中，网络化治理才能有效应对风险社会的公共危机。可尝试以“权力清单”、“责任清单”之类的方式，明确各主体的权力与责任，在此基础上建立科学的绩效考核制度、严格的责任督查与追究制度等，促使政府和其他社会主体在公共危机治理中的行为透明化与公益化。

四、新建构：公共危机网络化治理的运作

面对风险时代下的公共危机，政府危机治理需要具备一种网络化治理能力。由上述图2的分析可得知，第一条路径，即首先实现其内部的网络化治理，然后再扩大府外合作，建立府外行动网，进而导向网络化治理，是当前我国政府最适宜走的一条危机治理路径。那么，这样一条路径，在实现的运作中又该如何建构呢？

（一）网络的设计

1.谁是合作伙伴？网络化治理已成为现代社会中很多领域的治理趋势，不同的领域，网络化治理的目标不同，进而决定了其合作伙伴亦不同。对于风险时代公共危机所要求的网络化治理，其所包容的合作伙伴亦不同于其他领域的合作伙伴。华盛顿特区政府前任行政长官约翰·科斯基宁（JohnKoskinen）曾言：“当你为一个网络发标的时候，你通常是正在建设一个目前尚不存在的网络，这就意味着你必须脱离直线型思维，必须在一个更为宽广的基础上进行思考。要想不出错的话，你需要从概念上线摸索出最终能够产生网络的方式方法。”［7］（P51）设计网络的第一步就要考虑，谁是合作伙伴？谁又是更为适宜的合作伙伴？系统-要素的“木桶原理”告诉我们，最短一根木板的长短决定了整个木桶的盛水量，因此，网络设计中第一步的成功与否直接决定了整个网络在危机中运行的效果。正如佛蒙特州立大学的菲利普·库珀教授所观察的那样：“整个网络只能与其最弱的组成部分一样强。”［12］（P117）因此，在网络设计中，选择每一个合作伙伴都至关重要，特别是面对风险时代背景下的公共危机更是如此。在应对公共危机时，任何一个合作伙伴的失措都容易促使危机进一步恶化，从而导致整个网络的失败。

风险时代公共危机要求我们在选择网络合作伙伴时必须考虑以下因素：（1）危机的紧迫程度与影响范围。在前面我们已经讨论过当前公共危机正在呈现出不同类型的多种多样的危机样态，每一种都有其特点。危机的紧迫程度决定了我们在确定合作伙伴时，谁是最先考虑的？谁是当前时刻最重要的？危机的辐射范围决定了选择合作伙伴的领域和范围大小。（2）公共危机的潜伏时间。每个危机的潜伏时间各不相同，其潜伏时间的长短决定了选择合作伙伴的开始时间与持续时间。（3）利益兼容性。治理公共危机最重要的价值是公共利益至上，这就使利益相关者显得至关重要。但当危机真正发生时，以盈利为目的的企业此时的表现可能很难让人乐观，但是危机中企业又是不可或缺的力量，因此，当危机发生，政府需要做大量工作去与企业建立有效的伙伴关系，而且风险时代背景下，潜在危机不断增加，政府需要在平时就与企业建立起牢固的关系，使企业利益与社会利益时刻挂钩。（4）能力问题。“优秀的经营能力可以提供最直接、也最普通的棱镜，透过这些棱镜，我们以评估潜在的合作伙伴”。［7］（P59）危机是一个过程，是一个伴随我们生存的环境，因此，在危机的整个阶段中都要选择恰当的合作伙伴，合作伙伴的能力强弱是网络化治理的关键。戈德史密斯与艾格斯认为合作伙伴的能力包括“成本、特殊专家、财政生存能力和承担风险能力等四个方面”。［7］（P60）

2.谁负责集成网络？

风险时代公共危机要求的网络化治理是复杂、庞大的，其网络结构更是如此。那么由谁来做网络的集成者？戈德史密斯与艾格斯认为，“政府在决定应该由谁来承担集成网络这一艰巨任务的时候，一共有三种选择：（1）他们可以自己作为集成商，管理网络内部的日常运行；（2）他们可以将所有的集成工作委托给一个关键的承包商；（3）他们可以雇佣一个第三方组织负责协调整个网络。”［7］（PP68-78）依据这两位学者的分类并结合公共危机紧迫性与速致命性等特点及我国风险时代公共危机的新要求，在我国公共危机网络化治理中的网络集成者只能是政府，同时我们在前面对第一条道路的适宜性的探讨更确定了这一选择。即，先从政府内部开始网络化治理，进而推广到府外网络化，最后将府内网与府外网充分融合形成风险时代下公共危机的网络化治理。在此，我们在第一条道路的基础上探讨政府作为网络集成者的网络设计，如下图3所示：

图3

在图3网络设计中，共有三圈网络，处于最外围的是由社会个体所组成的网络，其中小矩形代表个人；第二圈网络是由企业和社会组织组成，其中，菱形代表企业，椭圆代表社会组织（如非政府组织、非赢利组织等）；虚线代表具有“自组织”特性的“自网络”内部的交融；实线代表政府内部“权力网络”的交融，以及外围的两个“自网络”中主体直接或间接参与到政府“权力网络”。处于中心位置的梯形结构网代表政府，在危机网络化治理中，政府是具有集成权威的网络集成者。在梯形内部，A、B、C分别代表政府内部的层级结构，A1、A2代表在A层级不同部门，同样，B1、B2、B3代表B层级的不同部门，C1、C2、C3、C4代表C层级的不同部门。这类似于韦伯的科层制，但又有所不同。在不同层级间、不同部门间以及不同层级的同一类属部门间都能够相互沟通与协调，从而组成公共危机的府内网络结构。这种政府内部的联合行动也就是一种“协同政府”，这是风险时代下应对危机的必要措施之一。在政府外部，社会组织之间、企业之间以及社会组织和企业之间组成了一个带有“自组织”特点的“自网络”，即我们在前面所说的府外网络化治理。在风险时代的公共危机面前，我们必须将这个“自网络”与政府的内网络相交融，以增强每个个体的效能。此外，还有最外围的众多小矩形，他们代表个人。从图3中我们可以看出，一部分个人是通过企业或社会组织而成为危机网络的合作伙伴，而另一部分个人是直接参与到政府内部网络中，即危机网络的决策中枢，这部分个人是社会精英、学术专家，他们有的从事危机治理研究，有的则是从事于某一具体危机方面研究的专业人士，如地震、疫情等不同领域的科研人员。这部分人虽然数量较少，但在危机治理的网络结构中发挥着重要作用。另外，值得注意的是，这些独立的公民个体之间也存在联系，他们自身构成了一个更小的第三圈“自网络”，这种“自网络”一般情况下是先融入进第二圈“自网络”——即社会组织与企业的网络，然后再通过第二圈“自网络”与第一圈政府“权力网络”交融。这三圈网络与嵌入其中的多个主体相互交融，形成了一个强有力的应对风险时代公共危机的网络结构。

（二）网络的连接与启动

1.网络的连接

从上述对危机治理网络的图示和分析可以看出，这是一个极其庞大和复杂的网络，那么，靠什么可以使其中每个网络节点能牢牢粘合每个主体呢？笔者认为这其中主要有三个要素在发挥作用：一是价值认同。首先，在网络中的每个主体对公共价值、公共利益能够达成一种共识，特别是面对危机的潜伏和爆发，不至于在需要快速协同应对时，彼此还在为利益争辩不休。其次，发挥社会资本的作用，建立相互间的信任，“信任是合作的基础，没有信任，人们就不会合作”，［7］（P97）在紧急的危机爆发状况下更是如此，信任不仅能够使网络中各个主体在危机面前快速组建团队、协同应对，更能使处于潜伏期的危机逐渐消退。合作可以在很大程度上消除许多恶性社会公共安全事故。二是技术支撑能力。首先是互联网技术。当今信息化时代，信息在一定程度上就是权力。掌握更多的信息，就能更快速高效地应对危机，甚至常常能够更好地躲避危机的爆发。特别是在“互联网+”背景下，互联网为公共危机的治理网络构建提供了根基性的技术支持，打破了传统政府和社会的信息沟通局面，能够在危机爆发时快速、便捷且低成本地将危情传播，使网络中的各个主体共享危情，从而更好地防范危机的爆发，减少甚至避免损失。其次，系统应对能力。公共危机的发生往往不是单一诱因所致，更不可能靠单一的部门或主体去予以应对，它需要网络具备系统性、综合性的应对能力。如“拿一个正面临恐怖分子威胁攻击其水系统的城市来说，负责应对这威胁的个体组织可能包括联邦应急管理机构代表、州政府环境官员、当地医院、环境团体、公共设施官员、当地执法机构官员和建筑巡官”。［13］（P45）三是伙伴沟通。“沟通不利是导致网络失败的首要原因”，［7］（P82）如图3公共危机治理的网络中，首先应该是第一圈“政府内网”，政府内部克服官僚制弊端，灵活地信息传达，特别是在危机状况下，繁琐的程序往往拖延了治理危机的最佳时机。其次，政府还应该破除自身的封闭性，与府外网络充分沟通，特别是危机爆发时的灾情数据，不能一味地包庇和遮掩，否则会造成更深程度和更大范围的恐慌与混乱。最后，图3中的外围两圈“自网络”彼此之间不能相互独占危机信息，应学会共享，只有共享与合作才能有效应对危机。

2.网络的启动

当公共危机治理网络已设计和构建起来，下一步就是启动这个庞大而复杂的网络。在网络的启动中最为优先也最为关键的角色是作为公共危机中的网络集成者——政府。在危机爆发时刻政府必须发挥自身各方面优势，最大限度地调动各方面资源，使这些资源能够快速地集结在一起。这将是对科层制政府的一个有力挑战。网络化治理的启动，需要政府转变为积极主动的开放型政府，不再是过去“坐在办公楼里”的政府。

具体而言，图3网络中的政府需要从以下几个方面着手启动网络：（1）信息。风险时代下公共危机的高隐藏性与高频性、广辐射性与速致命性要求政府在启动网络时快速收集多方面的危情资料，进而在较短时间内尽量全面认识危机，从而对危机治理网络的启动节点作出准确判断。（2）谈判与召集。“思想和言辞可以将合作伙伴集合在一起”。［7］（P55）在风险时代公共危机对政府的对外谈判技能提出了更高要求，政府需要摆脱传统“高高在上”的角色意识，努力寻求良好的合作伙伴，调动各种社会力量。政府在此时不仅是罗伯特·登哈特眼中的一位“公共服务者”，更应是一名推销员。因为有些公共危机也许只是涉及到某地区一部分公民的公共利益，如何调动其他地区主体的力量，又如何调动以盈利为目的的企业的参与，这些都需要政府发挥宣传说服能力，积极与外界交流谈判。（3）权威与合法性。在戈德史密斯与艾格斯看来，“政府也可以更明显地将其权威用作形成网络的一种资源。”而且，“权威能够以不同的方式‘借贷’”。［7］（P58）在图3的危机治理网络结构中，通过比较，我们不得不承认，在这个危机治理网络里政府是不折不扣的最大权威者，在公共危机面前，它可以利用其权威快速地召集各方力量。同时，政府还可以将权威“借贷”给某些主体，使其相对于其他网络结构中的主体更具有威信力，如在危机爆发的紧急时刻，政府承认和授予某一社会组织权力。这种权威“借贷”，本质上就是一种赋权，更是一种赋责，在风险时代公共危机面前形成一种权力共享、责任分担的格局。当然，政府的这种权威“借贷”能够达成，最为根本一点在于政府本身是否具有足够的合法性。只有当政府自身在平时的运作中严格要求、秉公执法，坚持公共利益至上，积极服务社会时，政府才能取信于民、取信于社会，由此才会具备一定的合法性。

其实，在我国古代已有居安思危的危机意识和治理理念，《周易·系辞下》中说：“子曰：‘危者，安其位者也；亡者，保其存者也；乱者，有其治者也。是故，君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱，是以身安而国家可保也。’”［14］（P5）当今风险时代新形势下的公共危机，我们不仅要有危机意识，更应该有应对危机的网络化治理能力，我们需要“将碎片拼接，即用各个组织所组成的网络来增加它们每个个体的效能”，［7］（P56）从而更有效地应对危机，不断推进风险时代公共危机网络化治理的现代化水平。

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（责任编辑：黄鹏进）

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：1243（2016）06-0034-008

作者：何花，杭州师范大学行政管理专业研究生，主要研究方向：空间治理与公共危机。卢福营，杭州师范大学政治与社会学院教授、博士生导师，主要研究方向：农村基层治理。邮编：311121