山重水复探新路——湖北省被征地农民养老保险制度变迁启示

■文／刘洪清 明一先 张鑫 艾晖云

山重水复探新路
——湖北省被征地农民养老保险制度变迁启示

■文／刘洪清 明一先 张鑫 艾晖云

洪清∕摄

2016年7月，湖北省汉川市三星垸农场的被征地农民潘华木按城镇职工计发养老待遇897.4元，加上被征地农民养老保险补偿资金个人账户合并后可增加养老金247.8元，合计养老待遇为1145.2元。潘华木老有所养的梦想终于照进了现实。

这得益于2015年1月1日起湖北省实施的被征地农民养老保险新政。这部养老新政牵动着湖北省百万被征地农民的神经，在征地之后，他们从过去关注地里的庄稼长多高了，转向关注新的就业门路有多少，养老保险补偿资金有多少，以及未来的养老待遇有多少。

制度：从“先保后征”到“先补后征”

一个“盘点武汉十大城中村”的网帖，这样描述最土豪的城中村——关山村：20多年前，关山村是个靠种田为主的偏僻村庄。随着武汉“光谷”的落户，该村形成了工、农、商三大支柱产业。年轻人就业有门路，老年人生活有保障，家家有车，户户有楼，资产百万以上的家庭遍村都是。

“最土豪”的点赞背后，其实也有着“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”的艰难探索。

改革开放以来，城市里的高楼大厦像雨后春笋一样拔地而起，工业园区和经济技术开发区建设方兴未艾，城市发展大踏步向前的同时，大批农民失去了赖以生存的土地，而相应的社保制度尚未及时建立，一些地区被征地农民就业无门，社保无着，生活由此陷入困境。

自2006年以来，湖北省被征地农民数量以每年12%的速度递增，被征地农民成为影响全省项目建设的群体，也是影响社会稳定的群体。正如当年国企改革经历的阵痛一样，被征地农民同样经历了“人往哪里去，钱从哪里来”的焦虑和企盼。湖北省被征地农民养老保险制度也走过了一段变迁历程：从2009年开始制度探索，湖北省政府办公厅出台《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的意见》，经过实践积累，到2014年初在鄂州市进行新政策试点，一次性平稳解决6.27万名被征地农民基本养老保险问题，得到国家的充分肯定，到2014年底健全完善，湖北省政府又出台了《省人民政府关于被征地农民参加基本养老保险的指导意见》。《指导意见》规定：自2015年1月1日起，省内凡征用土地，必须为土地上附着人员中符合资格条件的人员，由地方政府给予一次性养老保险资金补偿。首次在全省统一了补偿标准，明确了职责，优化了流程。实施一年多来，这一法制化、规范化的重大民生政策，受到被征地农民的欢迎和肯定。

武汉素来有着“中国最大县城”的称号。曾经，城市里的“村庄”是大武汉一道特别的风景。近年来，武汉中心城区不再有“农村”，迈入了史无前例的“大工地”时期，被征地农民的社会保障问题，也成为城市发展中面临的一个重要课题。武汉市作为城市开发和经济建设的“先行军”，自然也成了被征地农民养老保险制度探索的“先行者”。

“武汉市被征地农民总量有60万人。”武汉市农村社会保险处副处长梅鑫对被征地农民养老保险政策的路径历程进行了回顾，主要涉及两大人群，经历4次政策演变。

在60万被征地农民中，包括“城中村”改造被征地农民30万人，以及6个新城区被征地农民30万人。其中，“城中村”改造被征地人员30万人通过一次性缴费方式，参加了城镇职工基本养老保险，养老待遇水平为每月1300元以上，自2004年至2013年基本解决了养老保险问题。在6个新城区30万被征地农民中，参加城镇职工养老保险的有5万人，其余25万人参加了城乡居民养老保险。

武汉“城中村”被征地农民安置保障政策一直保持稳定状态，也被树立为全国城市建设改造的好样板。比如，汉阳区城中村综合改造后，村民有了5条保障线——城镇职工养老、城镇居民医保、“房保”(住房出租收入)、就业优先(村自办企业)，加上低保。此外，还有持股分红。

而对于新城区参加城乡居民养老保险的25万被征地农民，由于待遇水平较低，是一道正在努力探索解决的难题。武汉市陆续出台了相关政策，逐步调整提高他们的待遇水平。2006年对符合条件人员每年“补出口”（补偿待遇）800元，由政府从土地收益中予以补偿。2009年新农保启动试点，为被征地农民提供了3项选择：一是参加城镇职工养老保险；二是参加新农保；三是参加与低保挂钩的养老保障政策。到了2012年，新农保基本达到全覆盖，被征地农民的诉求强烈——同样参加新农保的他们并没有获得更高更好的保障待遇。在这种背景下，作为临时性解决方案，2012年武汉市再度出台政策，对参加城乡居民养老保险的被征地农民每人每月“补出口”200元。

“我们感到这个临时性方案并不科学，会让政府背上无限责任。”就在梅鑫对临时性方案感到忧虑的时候，湖北省政府发布的《指导意见》为武汉市被征地农民养老保险政策指明了新的航向。2015年10月，武汉市出台被征地农民养老保险补偿政策，建立了养老保险补偿制度：按上年度农村居民人均可支配收入3倍的标准予以补偿。当时的测算口径为48000元，根据参保的被征地农民年龄递减，从“补出口”转换为“补进口”。算账一次性补偿资金规模达103亿元，由于资金规模庞大，决定采取分期到账的办法予以施行。

2015年，武汉市新增被征地农民2.3万人，收取补偿保证金1.1亿元，人均补偿金额为4.6万元左右。60岁的被征地农民人均补偿待遇每月340元，加上基础养老金225元，其养老金最低可达565元。65岁的被征地农民人均补偿待遇每月480元，加上基础养老金225元，其养老金可突破700元。70岁以上的被征地农民其养老金每月则可达1000元以上。

这项制度并不是单独建立的被征地农民养老保险制度，也不是一个独立的险种，而是作为一种养老保险资金补偿。湖北省被征地农民养老保险的决策者认为，从“先保后征”到“先补后征”，从理念上来看是一种细化。这个细化是汲取了以往历史政策的经验和教训。过去各地（市、州）都是根据本地实际情况而制定的政策，全省被征地农民社会保障体系处于分散割裂的状态。部分地方征地完成后不组织被征地农民参保、大量拖欠政府应承担的参保资金、将资金筹集责任转嫁给集体和个人，致使“征而不保”“空头承诺”和拖欠资金现象大量存在，这成了摆在各级政府面前的一个“绕不过去的问题”。

从2015年1月1日起，湖北省开始实施“被征地农民养老保险新政”——《省人民政府关于被征地农民参加基本养老保险的指导意见》。《指导意见》主要是建立了被征地农民养老保险补偿机制，强制推进先补后征、应保尽保，明确了保障范围与对象、补偿标准、保障办法、资金制度，重点是形成了部门“大合唱”机制。县级以上人民政府对被征地农民给予一次性养老保险补偿，补偿标准按上年度农村居民人均纯收入的3倍确定，一次性划至所建立的城乡居民基本养老保险个人账户，有效保障被征地农民的养老生活。

按照“先补后征”工作流程申报征地手续，该省2015年共完成1057个批次的征地项目，涉及18.7万名被征地农民，落实养老保险补偿资金26.8亿元，被征地农民养老保险权益得到了较好的保障。

“总体感觉，养老保险补偿机制建起来了，实际运转也走通了，被征地农民的情绪也稳定了，同时，也促进了经济发展。”梅鑫对新政作出了如是评价。

经办：从“部门单干”到“部门联办”

天门市是湖北省的一个省辖直管市，连续10年被评为“全国最具投资潜力中小城市”和“中国最具区域带动力中小城市”百强。在经济快速发展的同时，被征地农民养老保险问题亦进入了政府的重要民生议程。早在2008年4月，该市就制定了《天门市被征地农民养老保险试行办法》，实施至2015年，共有22706人纳入被征地农民养老保险保障范畴，其中领取养老保险补贴11118人（月补贴标准主要有290元、316.5元、330元等几个档次）。

2015年11月，按照湖北省政府《指导意见》要求，天门市又制定实施了《被征地农民参加基本养老保险实施办法》。据天门市城乡居民养老保险局局长江照新介绍，当时在新老制度衔接时遇到了一个非常大的“坎”，主要原因是地方老制度缴费少，待遇高；而省级新政补偿多，待遇反而低。如何化解新老制度待遇差问题，这不仅仅体现为经济算账问题，更是一种政治智慧的考验。由于省政府《指导意见》主体是建立城乡居民养老保险，在用人单位就业的，参加城镇职工养老保险。天门市采取了城乡居民基础养老金待遇+根据补偿资金加发的个人账户养老金+个人缴费个人账户养老金，实行叠加计算，既维护了被征地农民利益，又保持了政策的连续性。

汉川市被征地农民养老保险座谈会

为了确保湖北省《指导意见》的落地实施，天门市人社局副局长杨荣介绍，该市不仅成立了以市长任组长的工作领导小组，负责全市被征地农民养老保险的组织、协调、指导和实施工作。市行政服务中心还专门制定了关于开展被征地农民养老保险联合办公的工作方案，每月8号、18号、28号召集人社、国土、财政、公安、经管等部门联合办公，同时建立微信群，便于及时协调沟通，做到不推诿、不懈怠，齐心协力、攻坚克难，共同解决工作中出现的问题，提高了办事效率，促进了被征地农民养老保险工作的全面落实。

“过去只要一提被征地农民问题，就像揭开沸腾油锅的盖子，炸开了锅。”六合垸社区支部书记张戊申说：“过去被征地农民是政府不敢碰的‘老大难’，生怕把睡着的‘饿孩子’给拍醒了。”改革开放之前，六合垸是湖北省汉川市的一个城郊结合部，农民日出而作，日落而息。改革开放之后，这里成为汉川市民休闲消遣的美食一条街。有了被征地农民养老新政保驾护航，“油锅”的盖子敢揭了，睡着的“饿孩子”也能唤醒了。2016年9月14日，汉川市仙女山街道办事处六合垸社区召开了被征地农民养老保险工作座谈会。仙女山街道办事处副主任何德桥开门见山地对湖北省《指导意见》新政点赞：“过去被征地农民养老保险是一个独立险种，现在的新政是一种按年龄结构进行补偿的办法，思想观念、制度理念都得到了优化。按照过去的老办法，被征地农民的养老待遇通常在100多元至200多元，实施新办法后，养老待遇高的可达700多元，让老百姓得到了实惠。”

何德桥补充说，在部门协调配合上，办事处也高度重视，积极做好上下联动，让被征地农民深刻理解养老保险“先补后征”的内涵，消除政策误区。

张戊申则坦言自己也是一名被征地农民，过去村民抱有“宁可抛荒，不可失地”的思想，主要原因是后顾有忧。现在村民都很拥护新政，但在被征地农民身份认定上，存在一些界定难题，比如，“女儿外嫁”“媳妇进门”该怎么认定？村民们对此难免存在一个攀比心理，所以，认定的细则越细越好，有利于工作推进。

36岁的黄祥雄是一名被征地农民，祖辈原有4亩多地，目前差不多都被征完了。自己就近在周边企业打零工维持生计，每月有两三千元的收入。他本人参加了城乡居民养老保险，妻子以灵活就业人员身份参加了城镇职工养老保险，但由于家庭负担较重，这两年妻子的养老保险断缴停保了。黄祥雄对被征地农民养老保险补偿新政非常认同，现在的日子过得有些紧巴，他期待未来能够和妻子一起顺利参加城镇职工养老保险。

汉川市城乡居民社会养老保险局局长邵继红介绍，汉川市被征地农民养老保险工作从2010年开始试点，共有7717人参加试点并领取养老金。2015年底依据省政府《指导意见》，出台了《汉川市被征地农民参加基本养老保险实施方案》。目前，该市已在制度上相对合理地实现了被征地农民养老待遇新老政策的衔接。2015年1月1日之前，按自行试点办法办理并领取了被征地农民养老保障待遇的老被征地农民，按2015年度新被征地农民一次性养老保险补偿标准，在扣减市财政已补贴资金后，差额部分由市政府发放养老保险补贴。这项政策得到了被征地村村干部和农民的认可，为新老政策的合理衔接扫清了障碍。

过去的户籍制度、社会阶层、城市文化和城市管理体制形成了对被征地农民的社会排斥，如今的养老保险新政则可以有效促进被征地农民融入城市社会。湖北省被征地农民养老保险制度，经过制度探索、实践积累，已经日趋优化。随着经济社会的发展，思想观念的进步解放，这一民生政策也必然会进一步调整完善，造福于民。■