论中国近代财政预算制度现代化

●赵云旗

论中国近代财政预算制度现代化

●赵云旗

编者按：改革开放以来，财税体制改革作为全面深化改革的先行军，发挥着突破口的作用。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，将财政定位上升到国家治理的高度。财税改革不仅是经济领域的重要问题，而且是连接政治、经济、社会改革的重要载体，在国家治理中发挥着重要的推动作用。我国历史上进行了哪些重大的财税改革？对当前新一轮财税体制改革有何借鉴意义？本期专题“历史上的财税改革与国家治理”特别邀请相关学者展开讨论，借古开今，为全面深入推进财税体制改革提供有价值的建议。

党的十八届三中全会《决定》中提出建立“现代财政制度”，“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这意味着全面深化财税体制改革的总体目标是建立现代财政制度。财政预算是财政体制的核心，建立现代财政制度必须要建立现代财政预算制度。为了汲取历史经验，本文全面系统地研究了中国近代的财政预算制度现代化，认为目前财政预算现代化虽然不是历史的翻版，但却有一定的共性。在现阶段，所谓现代财政预算制度，首先，要有更高的科技含量，重点突出财政预算的科学性、公平性、有效性、法制性和导向性；其次，要有建立现代财政预算制度的必要基础和环境氛围，使其与现代政治体制、经济体制、文化体制相适应，这样现代财政预算制度才有建立和发展的根基；再次，现代财政预算制度的建立要与国家治理现代化紧密联系起来。

中国近代 财政预算制度现代化

一、中国财政预算制度现代化①的过渡期

中国传统财政预算制度向现代财政预算制度的过渡，出现在清朝后期（1840—1912年），这是中国传统财政预算制度现代化的第一个重要转型时期。在这个过渡期，中国长期发展完善起来的传统预算制度开始不断发生变化，推陈出新，向西方现代财政预算制度转型过渡。

（一）清后期财政预算制度现代化的转型

1、中央与地方财政分配关系的变化。清后期（公元1840年鸦片战争之后）财政预算制度变化较大的首先是中央与地方的财政预算分配关系的变化。如光绪二十六年（公元1900年）的度支清单（非正式预算）与清前期（乾隆时期）就大不相同，具有了近似于西方财政预算制度支出体例的影子（如表1所示）。

表1 光绪二十六年（1900年）户部非正式预算（单位：库平银千两）

与清前期财政预算相比，清代后期的预算变化：一是财政收支出现了中央与地方的划分。原来中央的主要收入项如丁漕、盐课、盐厘、常关税、海关税、厘金以及各项捐输、杂收入现在均列作地方收入，即“各省入款”，地方政府的收入占全国财政收入的90%以上，中央财政只是来自皇庄等国有资产收入。尽管这种划分是由当时政治、军事形势所促成的，而不是清政府的自觉行为，但对于统收统支的财政预算体制而言是一个巨大的变化。原来财政预算权全部集中在中央，地方收支全由中央拨付；现在财政预算权移至地方政府，中央经费由各省解款，国家的预算决定权由中央下移至地方，这样的财政预算制度变化是史无前例的，这种变化毕竟是向现代财政预算的靠近和看齐。二是税收分配出现类似现代财政预算的形式。清后期各省对中央的解款主要采取“拨解”和“照拨”两种形式。“拨解”是从各项税捐收入中拨解一定数额，如“中央入款”中所列“漕折及四成洋税”以及“海防捐输、土药税及杂款”，相当于税收的分成；“照拨”是作为指定经费由各省分担，如“中央入款”中所列“京饷”、“筹备饷需、边防经费”、“海军铁路各经费”以及“新添船厂经费”，这些都是相对固定的经费，由地方给中央拨付。这两种分配方式都是清前期所没有的，具有现代财政预算制度的新意。三是新的财政预算科目明显增加。如收入中边防经费、海军经费、铁路经费、新添船厂经费，支出中归还洋款（即支付外债）等。从这些变化可以看出我国封建社会传统财政预算向现代财政预算转型的步履。

2、财政预算科目的变化。如果说光绪二十六年（公元1900年）户部非正式预算的变化主要反映了中央与地方财政分配关系的话，那么光绪二十九年（公元1903年）所编的“收支概算表”则主要反映了预算分类和收支科目的变化。这时期财政预算出现了不少以前从未有的新科目，预算科目的设置如表2所示。

表2 光绪二十九年（公元1903年）“收支概算表”

表2中的边防费、税局费、铁路费、公债本息、使馆费、赔款等，均属于现代财政预算的支出科目，这时期的边防费绝不是封建社会军费的概念，至于铁路费、公债本息、赔款等更是传统预算中找不到的内容，这一时期的预算变化是十分显著的。

3、财政预算体例的变化。从光绪三十三年（公元1907年）开始，不仅发生了预算科目的新变化，而且出现了财政管理机构的新变化。此年清政府开始整理财政，建立专门预算机构——“清理财政局”筹办新式财政预算。颁布“清理财政章程”，规定自宣统二年（公元1910年）起，在清理财政局主持下编制财政预算，汇总到度支部核定。宣统二年（公元1910年）正月，又拟定“预算册式及例言”，规定以每年1月1日至12月底为财政预算年度。预算体系框架是先列收入，后列支出；预算分“经常预算”和“临时预算”两门；各门内分类，类下分款，款下分项，项下分子目。这时的传统财政预算已经完全转型为现代财政预算，预算体系焕然一新。根据制定的新体例，宣统二年编制了我国近代第一个新式预算，即宣统三年（公元1911年）的财政预算（如表3所示）。

表3 清代宣统三年（公元1911年）预算科目（单位：两）

通过表3，首先看财政预算体例，规定先列收入，后列支出；全部预算分为“经常预算”和“临时预算”两门；各门内分类，类下分款，款下分项，项下分子目，这完全是现代财政预算的体例。再看预算科目，比光绪二十六年（公元1900年）发生了更大的变化，收入项中出现的洋关税，支出项中出现的行政、外交、财政、教育、民政、军政、边防、司法、交通、工程费等，都属于现代财政预算中的支出科目。传统的八旗绿营兵饷、王公以下官员俸职、各衙门费用等支出项不见了，或者改换了名称。史言：“盖自光绪三十三年……凡昔日外销之款项，与夫杂损陋规之类，及新定之教育、司法、实业、军政、外债诸费，皆列于簿书期会。”虽然预算科目中还保留有传统的科目如田赋及杂损陋规之类，但数量已经大大减少，大多是新建科目，从清末的财政预算已看到了中国现代财政预算的缩影。

宣统三年（公元1911年）试编的宣统四年（公元1912年）全国财政预算，财政预算体例和科目进一步完善，总收入是233956655两，其中划为地方的收入25955875两；总支出是218919590两，余15037065两。与宣统三年（公元1911年）相比，增加了预备金6000000两，补助费12654815两。预备费在清代宣统三年（公元1911年）预算科目还没有，也是新时期的产物。此年的财政新预算因辛亥革命的爆发未能实施，不过这已经能够说明中国传统的财政预算开始向着现代财政预算迈进。

（二）财政预算现代化的特征

我国传统财政预算制度经过转型阶段，显现出不少新气象，与清前期相比有截然不同之效。

1、财政预算制度现代化逐步显现。清后期预算制度在光绪年间逐渐开始吸收国外财政预算，并尝试制定新的预算制度。光绪三十四年（公元1908年），度支部奏呈的清理财政章程总纲第一条就明确指出“编订新章，调查出入确数，为全国预算、决算之预备”。预算编制开始分类，如规定“分门别类”编造报告册。预算科目也在不断更新，如“各省预算报告册内……地方行政经费系指教育、警察、实业等项”。清代财政预算制度的逐渐过渡，在李希圣编著的《光绪会计录》例言中就已明确肯定：“今日言理财者，莫不仿行西法。”《光绪会计录》中财政收支项目的排列方法，就是以西式簿记决算报告表的基本格式为模式的，尤其是增设了中、西收支项目对比考核的规定。由此可知，过渡期我国财政预算现代化是渐进式的，是从一些局部开始的，而不是大刀阔斧地全面革故鼎新。所以存在许多局限性，如财政预算管理机构现代化的滞后，财政预算运行程序的不健全等。

2、试行财政说明书。光绪至宣统年间，受西方财政制度的影响，我国开始编制《财政说明书》，而且出版刊行，公诸于世。这是清代后期财政预算制度独一无二的特色，也是前所未有的进步。《财政说明书》基本内容主要是对会计资料的归类整理与分析，反映上年财政状况，对有关财政问题的分析作为指导今后财政预算工作的依据。宣统二年（公元1910年），广东奉命编成《广东财政说明书》，详载光绪三十四年（公元1908年）和宣统元年（公元1909年）收支情况，内容完整，巨细无遗。这种做法成为我国财政公开制度的滥觞，对加强和改进财政预算制度发挥了重要作用。

3、完成了现代财政预算制度的初步框架。过渡期我国财政预算制度已经开始走上现代化的道路，宣统三年和四年的财政预算制度全是按照西方新式财政预算体系编制的。但这时的现代财政预算制度却是不完整，如宣统三年（公元1911年）编制的新式预算只有预算而无决算，“即值变更国体，故有预算而无决算”。宣统三年（公元1912年）的财政预算编制工作也非常困难。所以，过渡期财政预算制度只是现代财政预算的初级阶段。但仍然是有价值的，它开创和奠定了中国近代乃至以后的预算框架体系，对中国现代预算制度的建立意义非凡。

二、中国现代财政预算制度的建立与标志

从我国财政预算制度现代化的发展过程看，清后期是我国财政预算制度现代化的过渡期，现代财政预算制度的建立和发展经历了两个时期。它的建立期在民国政府至北洋政府时期（公元1912—1937年）；完善期是国民政府（南京政府）执政期间（公元1937—1948年），这两个时期完成了我国财政预算制度的现代化。经过这两个时期，我国财政预算制度现代化全部完成，与封建社会传统的财政预算制度发生了翻天覆地的变化，呈现出显著的现代化标志。

（一）财政预算机构的现代化

辛亥革命成功后，民国政府1912年改清朝的“度支部”为“财政部”，直属于大总统，下设会计、赋税、财务三个司，后来改组扩大为五个司。1914年，财政部确定为五司一厅体系，即赋税司、会计司、泉币司、公债司、库藏司和总务厅。此外，设盐务处主管全国盐务行政，税务处综理海关监督事务。为改革币制，扩大公债发行，加强中央专款征收等事务，将泉币司升格为币制局，直属国务院；将公债司改组为公债局，盐务处升格为盐务署，另设烟酒署、印花税处、官产处及全国经界局等机构，中央财政机构初步建立。在财政部掌管财务行政外，为加强事前和事后财务监督，又于总统府政事堂设立主计局和审计院，主计局主管预算和决算，同时还办理财政稽核、统计事务，使财政与计政分离。由于这一时期现代财政预算的管理机构处于初创阶段，与国民政府时期相比只能说初具规模，国民政府成立以来，现代财政管理机构进一步建立健全。

（1）主计处的独立与专业化。国民政府时期，为了加强财政预算的管理和发挥财政预算部门的职能作用，把预算管理机构从财政部提升独立出来，这种格局在中国是绝无仅有的。国民政府成立后鉴于北洋政府时期财政管理混乱的弊端，将财政部直隶于国民政府，明确财政部负责“管理全国库藏、税收、公债、钱币、会计、政府专卖、金银及一切财政收支事项，并监督所辖各机关及公共团体之财政。”财政部建制为一厅、一处、三署、六司，即参事厅、秘书处、关务署、盐务署、税务署、总务司、赋税司、公债司、钱币司、国库司、会计司。1928年国民政府实行“五权分离”后，财政部隶属于行政院，并与其他各部处于平等地位，虽然还是管理和监督全国财务的最高机构，但职能的发挥无疑受到限制。于是国民政府将预算管理机构主计处从财政部独立出来，直接隶属于国民政府。

1931年成立主计处，分为岁计、会计、统计3局，分掌全国的岁计、会计、统计各项事务，其中专门负责编制全国总预算。原属于财政部的中央总会计的职权转移到主计处，原有财政部会计司于1937年改组为财政部会计处，负责推行财政部及所属各级机关计政制度。同时，明确划分了主计处与财政部的职权：凡收入、支出、存放、汇兑等四种财务行政权归于财政部，预算、会计、统计等三种财务监督权归于主计处。

主计处具有独立的性质和地位，直接隶属于国民政府，全称“国民政府主计处”，被视为“超然之专门事务机关”。主计处之所以提升到独立地位，具有经办预算、决算、会计、统计等事务的职能，因为它是监督政府机关的重要工具，为了免受干扰不能隶属于被监督的院部，只能隶属于国民政府。主计处从上至下实行条条管理，各院部及地方政府的主计机关，虽事务上受本级机构长官监督，但依法直接对主计处负责。主计人员的任免、调迁、训练、考绩都由主计处决定，不受在驻机关长官的干预。主计人员在制止贪官污吏浮报虚报和侵占滥支方面，依据会计法及统计法独立行使职权，可见主计处独立超然的程度。

国民政府各部门也相应成立主计机构。国民政府下设五院，五院下设各部会，部会下设若干附属机关，各级机关按照事务繁简设置，主计机构的规模完全依其岁计、会计、统计事务确定。为了保障与中央主计机构对口，各省财政厅综理该省财政收支、预决算编制、财政监督等；在县一级相应设置财政科综理全县财政收支、预决算的编制及执行税收等活动，省财政厅和县财政科与主计处业务对接，上下形成一套财政预算体系。这样的体制格局，使主计处与财政部形成两个系统，财政部为财税系统，主要管财政收支、税务、债务等业务，主计处主要负责财政预决算、会计、统计业务，这种体制使预算编制与预算执行分离，这在国外属于现代财政预算制度应有之义，但在当时的中国确确实实是一种创造。

（2）成立全国预算委员会。1928年全国经济会议和第一次全国财政会议均通过设立全国预算委员会，主要职能是厉行预决算制度的提案。

（3）完善财政预算监督机制。民国政府时期财政预算的编制、执行和决算各方面管理进一步加强，受到内外两方面的监察监督，即财政系统内部的监督和财政系统外部的监督。当时的财政制度分为财务行政、会计、公库出纳、审计四大系统，其中行政机构是主管财务行政的机关，主要执行财务行政上的收支命令，并办理税务、金融、币制、公债等财政实务；会计机构的职权是依据主管长官的行政计划编制预算，并登记收支事项，整理收支凭证；出纳公库机关的职权由国库银行或邮政机关代理，执行一切出纳事项，经管现金票据证券的出纳；审计机构主管事前事后审计及稽查事务，审核由会计人员整理的收支凭证和收支终结报告及决算。这四大结构各有其主管机关，但又是统一办理财政事务的系统，既彼此牵制又互相辅助，形成内部监督机制。每一财务事项的处理，均须经过行政、会计、出纳、审计等人员的监察。通过这四个系统的牵制配合，达到财政内部监督的目的。财政预算外部监督机制由行政监督、立法监督、司法监督和审计监督四个系统组成，财政预算同时受四个系统的制约。如编制预算、决算属行政监督的范围，决定岁入预算与岁出预算属立法监督的范围，预算人员违法失职的处分、惩戒属司法监督的范围。审计部的职责是监督国民政府所属全国各机关预算的执行、决算及计算，审计监督是一种独立行使的职权，政府各机关编造预算、改动预算、决算报告等均须送呈审计部审核。审计监督在实行过程中往往又渗透到行政、立法、司法的职权之内，通过这些环节对财政预算又产生监督的作用。如所有财政主管机关的支付命令等必须先送审计部核准，支付命令与预算案或支出法案不符时审计部予以拒绝；又如国民政府岁出岁入总决算及政府机关的各种收支计算均由审计部审计，各项决算及计算即使与预算案或支出法案相符，如有不经济的支出审计部在审查时也要驳回。

国民政府时期采用“五权分立”体制，在财政监督方面比之三权分立的西方国家还要严密。三权分立下岁入预算与岁出预算的决定以及决算的审核都划归立法监督范围之内，而在国民政府五权分立下各机关的决算报告要送该级审计机关，其驻有审计人员的还要先审后送，并附加审查意见。各级政府总决算书编成后送各级审计机关最终审定。具体规定：各机关于每月15日前，依预算案的范围编造下月支付预算书，送财政部查核后转送监察院备案；于每月过后5日以内，编成上月收入计算书、支出计算书、收支对照表、贷借对照表、财产目录，连同收支凭证、单据及其他表册，送审计机关审查。国库或国库代理机构于每月15日以内，编成国库收支月计表及岁入金、岁出金明细表，连同单据经财政部转送审计机关审查；各院、部、委员会等机关应于年度末了6个月以内，编成所管岁入决算报告、主管岁出决算报告及特别会计决算报告书，送财政部查核。财政部应于年度末了8个月内，汇核各院、部、委员会等机关及本部决算报告书、国债计算书等编成总决算，连同附属书表送审计部审查。审计部审核后报监察院，再由监察院送国民政府。国民党中央执行委员会的预算、决算虽然不受审计部审计，但由国民党中央监察委员会稽核，党务费的支付预算要送审计部备案，支付命令须经审计部签印。

可以说，在当时的环境下国民政府时期的财政预算管理机构已经达到了完善的程度。就财政预算的监督来看，国民政府时期的财政预算不仅置于财政系统内部的监督笼子，还要置身于外部监督审查的网络中，检查监督如此严密周全在此前的中国财政发展史上绝无仅有，在当时的国际范围内也是极少的，虽然其执行的实际效果并非如此，但从财政预算的制度建设方面看也是值得肯定的。由上可知，财政管理机构的变化并不是名称的变化而已，而且包括部门职能、任务、作用、责任的变化，在许多方面是与封建社会不同的，或者是新增加的。这种新式管理机构在中国是前所未有的，中国古代的“治粟内史”、“度支”、“户部”等机构与此是无法比拟的。

（二）财政预算体系的现代化

民国初年，北洋政府在清代后期试行的现代财政预算体系上继续完善。起初的财政预算包含在《会计法》中，1914年公布的《会计法》中专有一章为“预算”。内容主要有：一是预算年度的规定。采取跨年度，上年7月1日至下年6月30日，每年收支结算不得超过下限；二是财政支出。各年度财政支出不得移作其他年度经费；三是财政收入。各年度剩余款项转入次年度收入，出纳完结年度的收入及缴还款、预算外收入均编入当年收入；四是预算追加。规定年度收支总预算应于上年度提交立法院，不是法律和契约而产生的经费一般不得追加预算；五是预算编制的格式。总预算分经常和临时两门，并分款项编制；六是预备金。第一预备金规定充预算内发生的不足，第二预备金充预算外所需要。1914年，北洋政府财政部正式编制了专门的财政预算方案，对预算编制格式、编制时间、编制方法、计算方法、审批程序都作了具体规定和说明，形成这一时期比较完整的预算制度体系。北洋政府中央财政预算科目分款、项两级，款级科目中收入分田赋、盐税、关税、厘金、正杂各税、正杂各捐、官业收入、债款、捐输等；支出按照政府机关分类，有外交部、内务部、财政部、教育部、陆军部、海军部、司法部、农商部、交通部等经费支出项目。

这一时期还制定了现代财政决算制度。北洋政府财政部开始制订《办理临时决算例言》，筹办在京各机关决算。1913年财政部在《审计法施行细则》中规定了财政决算的编制程序及期限，通电各省办理1912年决算表册。1914年在《会计法》中对决算编制作了修订，规定决算科目设置与总预算相同。收入部分必须提供收入预算额、查定预算额、已收收入额、收入亏缺额、未收讫额；支出部分必须提供支出预算额、预算决定后增加的支出额、支付文书已发后的支出额、转让次年度支出额、支出剩余额。总决算报告书先由审计院审定，再由大总统提交国会，并附各官署所管收入决算报告书、各官署主管支出决算报告书、各官署主管特别会计决算报告书。

国民政府时期财政预算体系更加完备，主要由以下几个方面构成。

1、财政预算编制的完善。1937年国民政府公布的《二十六年度普通预算办法》中规定，预算编制程序依次经过概算的筹划、拟编、核定，预算编制四个程序。具体环节概括起来：第一步进行概算的筹划工作；第二步是中央主计机关对第二级机关概算的核定；第三步是中央各第二级及第三级机关的主管部门依法编造所管单位的拟定预算和附属单位的拟定预算，并送中央主计机关；第四步是中央主计机关编制中央总预算，连同第二级和第三级机关单位拟定预算及附属单位拟定预算送行政院，经行政院议决后送立法院。财政预算的编制由“概算的筹划”开始，经过概算的拟编和核定两个步骤，完成拟定预算的编制，最后由中央主计机关编成拟定总预算，经行政院通过后送立法院审议，完成这一程序需要13个月。

2、财政预算执行制度的完善。国民政府要求岁入预算公布后要立即执行，非有重大事故和特殊变迁不得延误。岁出预算公布后各级机关要严格核实支出，非有重大事故和特殊变化不得超越。岁出预算公布后不得提出追加预算，若有必不可免的经费遇到不足时可以提出追加，但要以法定程序审批。

3、财政决算制度的完善。国民政府时期坚持预算与决算并重，通过制度督促决算的施行。1928年至1934年国民政府中央收支均编制报告，先后公布。自1933年起，每年都制定国库收支结算办法，使各机关的实际收支依法结算，记入当年决算之内。1938年正式颁布了《决算法》，1941年又公布《决算法实施细则》，财政决算制度达到健全。《决算法》非常详细，规定各级政府的决算每一会计年度终了时办理，一切收入、费用都要编入，与预算年度及收支方法相衔接。决算分总决算、单位决算、单位决算的分决算、附属单位决算、附属单位决算的分决算五种。决算的编制有四种：一是决算应备书类，二是决算编制程序，三是各机关编制决算的限制，四是公库编制决算的期限。决算编制要求必须列明的数据有：本年度预算数、本年度预算增减数、上年度决算时权责发生转入数、本年度收付实现数、决算时权责发生数、本年度结余数。在继续经费中，除上列各数外还应附列全部计划的预算经费全额、收付实现累计数、决算时权责发生数、经费全额结余数。以上两项的计算数据，如有与以前若干年度比较的还要列其比较数。各级政府机关的年度决算，以立法机关审议后的年度预算作主要参考资料及监察机关监督政府财政的主要凭据。与预算分类相联系，决算科目及门类也须与其年度的预算科目门类相同。决算均由主计处岁计局编制，总决算书及总说明书由主计机关编制。

4、预备金制度的建立。为了平衡预算与决算，准备非常之需，国民政府还建立了预备金制度。预备金规定了两种：一种是第一预备金，由第二级机关单位在预算内按1%—2%设立，1948年改为2%—5%；另一种是第二预备金，在总概算内按1%—3%设置。两种预备金的用途不同：第一预备金用于预算内小额的经费缺口，如各机关执行分配预算遇到各科目经费不足时，可以请求动支。第二预备金用于预算外需要的巨额款项，如依法律增加新机关及预算外发生重大事件需用巨款，第二预备金要求事后提出追加经费预算。

（三）财政预算的法制化

《预算法》是财政的根本大法，也是财政预算制度现代化的一个主要标志。民国政府时期财政预算制度还没有达到法制化的程度，国民政府于民国二十一年（1932年）正式颁布了《预算法》，共9章96条，分为“通则”、“预算筹划”、“概算拟编及核定”、“预算拟定及核定”、“预算之审议”、“预算之执行”、“追加预算及非常预算”、“地方预算”、“附则”九个方面的内容。“通则”要求各级政府编制概算和预算皆以《预算法》为依据，财政预算分“拟定预算”、“法定预算”、“行政预算”、“概算”四种；基金分为普通基金和特种基金，普通基金供一般支出，特种基金供特殊用途。“预算筹划”、“概算拟编及核定”和“预算拟定及核定”，对财政预算的编制进行了详细规定，拟定预算书完竣后送行政院会议核定，总预算书核定后由主计处刊印，由行政院咨送立法院审议。“预算之审议”规定，预算案审议的程序和内容，最后以全案表决。“预算之执行”是对行政预算经费拨付、动用预备金、各项基金使用、必要时裁减经费、有关国库负担的契约、公开招标、会计年度终了经费未经使用、追加预算等作出的规定。“地方预算”是对省级政府财政预算的编制、执行、决算程序的规定。在颁布实施《预算法》的同时，国民政府时期颁布实施了《决算法》和《决算法实施细则》，对财政预算决算的相关内容作了详细的规定。国民政府《预算法》颁布后，要求自1932年起所有国家预算均依照预算章程及收支分类标准办理。1942年编制的1940年及1941年度的决算，都是严格依照《决算法》和施行细则以及主计处制订的各项决算书表格及说明办理的。这是一个很大的进步，与中国封建社会财政预算皇帝说了算的做法发生了本质的变化，就这一点而言，中国封建社会的财政预算制度是专制的，而这一时期的现代财政预算制度是法制的。

（四）预算章程的精细化

国民政府时期财政预算章程不断修改完善。1927年制定的《会计则例》和1928年公布的《审计法》以及两年后拟定编制的《预算例言及预算书式》，均属预算章程建立的初始时期。之后编制的预算章程条目越来越细致规范，如财政部颁行的《民国十八年度预算章程》共5章27条，并附有收支科目细则及预算格式和说明书。《民国十九年度试办预算章程》共4章51条。《民国二十年度预算章程》共4章64条，分为通则、纲要、编制、计算等部分，比以前的章程更加完善和规范，成为以后各年度都遵行的财政预算章程。“通则”中“纲要”规定：每年7月1日至次年6月30日为一会计年度，年度预算分为国家预算和地方预算两部分，按照预算收支标准分别编制；国家预算和地方预算均分为普通会计和经营会计，岁入和岁出按性质分为经常性和临时性两门分别编制；每一会计年度收入和支出均要编入预算，属于国家支出机关的收入列入国家岁入预算，属于国家收入机关的支出列入国家岁出预算，均要满收满支，不得相互抵扣。“计算”规定了岁入和岁出概算的计算方法，岁入计算的方法是：属于生产性质的税收以本经营区内的产销额数计算，属于进出口的税收如关税以本经营区内输入输出的情况计算，属于固定货物税如田赋等以本经营区内固定物数额计算，属于行为税如印花税等以本经营区内商市民力情况计算，属于营业税收入以本经营区内商业状况估计，属于官产屯卫田土收入以本经营区内数额及清理状况估算，属于行政收入如规费等根据各机关状况估计，属于事业文化收入以各该事业状况估算，属于国家及地方营业收入以营业状况及成本估计，其他不能归类的收入根据近三年的实收状况估算。岁出计算方法是：俸给以各等级中一人的标准进行计算，物件以各品类中一件为单位计算，计算偿还债款其利息本金及其他各项费用根据契约和法令规定估计，旅费除了特殊原因外以前年度实支数为标准，不能根据以上各项计算的经费用比较实在的方法估计。由此就可以知道国民政府时期财政预算章程详细、具体的程度，无需赘言。

以上是我国现代财政预算制度的一些主要标志，由此证明至国民政府时期我国的现代财政预算制度已经达到完备成熟时期。与传统财政预算制度相比发生了显著的变化：一是脱离了古代财政预算制度的色彩，具备了现代预算制度的要素和标准；二是预算科目分类完全转向西方国家财政预算制度，不再能看到传统预算的名目；三是财政预算走上了法制的轨道，预决算法成为编制财政预算的唯一法则，财政预算不是原来的皇帝说了算，必须通过议院的审议通过；四是预算体系不再像原来那样粗放，发展到了细致健全的程度。除此，还有更重要的一点值得称道，就是体现了预算的民主化，如中央预算执行规定岁出预算要公布，规定地方政府编制预算时要吸纳法团和公民参与，在当时的社会背景下提出这样的规定充分体现了现代财政预算的“现代”涵义。

三、我国财政预算现代化的原因分析

财政预算是随着社会和时代的变迁而演化的，这一变化与当时政治、经济、军事、文化以及人民的思想、意识、理念有着密切的关系。中国财政预算制度现代化离不开当时的政治、经济、军事、文化基础，这些基础不是被动地接受与之适应的新事物而是积极主动地促成新事物的形成和成长。它们不仅是现代财政预算制度建立和存在的土壤，而且是其发展完善的命脉，在我国财政预算制度现代化的过程中起到了不可或缺的作用。

（一）对现代财政预算制度的传播

财政预算传入中国始于中西文化交流的19世纪末，发挥主要作用的是清政府的驻外大使和众多的留学生。曾任驻日公使馆参赞和驻美国旧金山使馆领事的黄遵宪，对日本的预算制度进行了详细的介绍，他比郑应观介绍得更完整、更明确，其中包括“预算”、“决算”、“预算公开透明”、“预算原则”等主要方面，对中国财政预算的转型起到了振聋发聩的作用。

中国首任驻西方公使郭嵩焘也具体记录了西方国家的预算制度。其内容：一是预算的制定，强调按照财政收支多少编制预算，合理安排资金；二是预算平衡问题；三是预算的审批程序；四是预算原则问题，明确指出西方预算原则是“量出为入”，与中国传统的预算原则正好相反。郭嵩焘对西方预算制度的介绍非常详细，无疑起到实质性的作用。

进入20世纪初，随着大批留学生走出国门，对西方预算制度的介绍和研究更加广泛和全面。1906年《南方报》刊载的《论中国于实行立宪之前宜速行预算法》一文，首先论述了财政预算的结构框架，主张建立经常性和临时性的复式预算。复式预算早在20世纪初期在西方国家就已经出现，清末民初建立的财政预算制度就是这样的复式预算，这种全面深入的宣传对中国财政预算制度转型发挥着不可低估的作用。其次论述了预算审批的程序和权限的划分，强调“预算案编成之权限其要点在发案权与定议权之分。发案权属于政府，定议权属于议会。政府对于预算费常有要求增加岁入之意，议会对于预算费常有要求核减岁出之心”。西方这一做法的介绍为民国时期预算权限的分配指明了路径，民国初年的财政预算权限就是这样分配的，预算编制权属政府，批准权属议院，起到了国会与议院之间相互制衡的作用。再次论述了财政预算的信用问题。预算信用在西方国家被视为一个很重要的问题，不能失信于民，所以在各个方面都要求得非常严格。另外，还论述了预算监督问题，指出西方财政预算是政府与民众之间签订的“契约”，即“预算契约论”。既然预算是政府与民众签订的契约，就要得到民众的知情和认可，接受民众的监督，预算就是授权民众监督的一份契约而已。此文对财政预算的论述层次很高，在当时的中国不同凡响。由于当时我国还没有议会，他建议“预算之法，须经宪法规定，议会协赞，今我国宪政未行，议会未立，果将依何法以行预算乎……初不必俟宪法颁布，而始行预算之法也。”这是认为可以采取渐进的方式，先改革预算制度事后由宪法承认即可，这一建议是有的放矢。

1907年《时报》发表《论国民当知预算之理由及其根据》一文，对预算的性质、实施的原因、预算的目的、预算作用进行了深入的论述。其一，认为预算是政府对纳税人的承诺，如果政府不履行承诺征收租税就变成无理的行为，立宪国家预算之所以由议会通过就是要实现承诺，防止国会独断专行。其二，指出预算是专制政体向民主政体过渡中君主与民众斗争的结果，是君主对民众的让步，“乃由君主让其权力之一部分于人民”。其三，解释预算的目的在于向民众公示，接受民众的监督。其四，强调预算的作用是约束政府的财政支出，“国家之所以编制预算案……收入支出皆不得越其范围，是谓有拘束力。此拘束力非政府自拘束之，而议会拘束之也。”此文对预算的认识水平已相当高，特别是将预算视为国民行使对政府财政活动的监督权，可谓比今人也高于一筹。

对西方财政预算的宣传和介绍，逐渐得到清末官员所认可，促使清政府所采纳。1893年，思想家、企业家郑应观建议清政府颁行“度支清册”，指出：一出一进皆入清册，通过比较出入表，超过支出的截止，不可任其延续；有结余者储存，不可使其虚耗。这一建议实际就是“预算制度”。1898维新派首领康有为对财政预算的公开性进行了专门的论述，指出：“西泰国计，年年公布，有预算、决算之表……今我户部出入，百官无得而知焉……是益以愚我百官而已。”强调“与民共者生爱力，不与民共者生散力”。所言是中西财政预算比较研究的结果，两种做法产生截然不同的效果。1908年，福建道监察御史赵炳麟在奏折《统一财权整理国政》中，就预算制度建议“由度支部收发，不得各自为政。每年责令各衙门分造预算书及预定经费要求书，送度支部办理，如是则各部财政统一。然后通盘算定，事先预筹海陆军经费应如何指定，京外官薪俸如何平均，振事业、广教育，应如何补助以收其效”。1910年，梁启超强调要严格执行预算，不能在预算外再有征求。他指出“预算非他，实一国行政之悌鹄也。无论何种政务，行之必须政费。而立宪国之所以有预算者，则除预算表岁出项下所列诸款目外，行政官不得滥有所支销，此立宪国之同义也。”这些有关中国预算改革中的建议说明，使西方预算开始在古老的中国土地上发芽。

（二）对现代财政学的传播

财政预算是财政学的核心部分，中国财政学的形成是现代财政预算制度的母体。中国现代财政学也是在中西文化交流中形成，是乘坐“西学东渐”的航船远洋而来的。中国对西方财政学的探索最早是从19世纪末开始的。

1、政府派官员出洋考察，搜集研究国外的财政制度，以供国内参考。光绪三十四年（公元1908年），派遣唐绍仪及随员九人到日欧专门考察财政，为试办财政预算提供参考。此次考察不仅提供了详细的考察报告，而且带回各国大量的财政资料，对当时财政提出的“画一币制”、“修改税则”、“定虚金本位”等许多问题很有帮助。1909年，出使日本的大臣胡维德带回《明治财政史》，供清政府从中吸收采用。

2、驻外大使和留学生对各国财政的考察。光绪、宣统时期，搜集国外理财状况是驻外使节的主要任务之一。中国首任驻外公使郭嵩焘，在国外认真学习财政理论，考察西方财政制度，研究财政问题，同时介绍英国一些财税部门的具体做法。1909年，驻意大利公使钱恂对该国财政收支情况、预算决算情况、国债发行情况等进行了认真考察，作为清末预算改革重要的参考资料。众多的留学生在国外也把财政学作为学习的内容之一，其中算学就包括数学、会计、预算等。他们在学习期间或毕业回国之后，通过翻译和著述大量介绍西方财政学及其相关内容。

3、翻译西方财政学著作。19世纪后期，蔡尔康所译英国驻上海领事查密森《中国财政考》（译名《中国度支考》）一书，受到社会关注；留日生李景和曾彝等翻译的《管制篇》，大篇幅地讨论中央会计与地方会计的关系。黄可权所译的《财政学》，分为“财政学总论、经费论、岁入论”三编，其中“岁入论”包括租税分类、租税原则、累进税原理、租税转嫁等内容。张锡之、晏才杰等所译《比较财政学》，分为财政学总论、国家经费论、国家收入论、国家国债论、国家财务论、财政史论六编，此书的特色是以德国学者瓦格纳的租税原则为理论构架，对各国财政制度和各学派进行比较，在当时是少见的。这些译著代表了19世纪末中国传播西方财政学的水平。

4、刊载西方财政学文章。19世纪后期，国内报纸杂志纷纷开辟财政学专栏介绍国外的财政学理论，在社会变革中起到了推陈出新的作用。如《译林》在1901—1902年，连载日本世川洁撰写的《理财学》；《东方杂志》设立“财政”、“外国财政”和“各省财政”三个栏目，大量刊登由留日学生和日本财政专家的撰文；《申报》、《国民报》、《游学译报》、《浙江潮》、《民报》等开辟有“经济”“财政”“理财”等栏目，介绍国外宪政时期的财政理论。1906年，发表在《北洋学报》的日本财政研究会撰写的《财政学中新发明大义》，详细论述了三要（易地、变形、保藏）和三宝（人力、土地、资本）与财政学的密切关系。1906—1907年，《民报》连载留日生朱执信等人介绍著名的经济学家德国瓦格纳《财政学》和日本小林丑三郎的《比较财政学》，对我国财政学的形成发挥着极大的作用。

（三）促进中国财政学的形成

在对现代财政预算制度和现代财政学的传播中，中国的财政学应运而生。其形成途径主要来自几个方面：一是中国对西方财政学的研究。在西方财政学的大量传播下，中国国内也开始对西方财政学吸收、消化，提炼、总结，形成自己的观点和思想。如果说19世纪末期在中国传播西方财政学的特点集中在财税基础知识的话，那么进入20世纪之后大多集中在基础原理和基本理论，特别是对中国财政改革提出思路和对策建议，从传播西方财政知识进入改革中国财政现实的阶段。其中严复是一位对西方财政学有深入研究的人，他把亚当·斯密提出的税收四大原则即“公平、确定、便利、经济”，译为“平、信、便、覆”，显示了他对亚当·斯密财政思想理论的理解程度。他反对中国历史上传统的“薄税敛”一类轻税思想，主张西方的税收“适度”原则，指出“赋无厚薄唯其宜”，作为国家来说要“为民开利源，而使之胜重税”。梁启超是这一时期涉猎西方财政学著作范围广泛而且撰写财经学著作最多的一位思想家、改革家，他论述过税收的轻重问题、税收的转嫁问题、税收良恶问题、国债问题等等，认为西方所得税、遗产税、土地增值税是最好的税则，中国应该效仿。黄遵宪对日本明治维新中的税收政策尤其关注，在1878年所著《日本国志》中重点介绍日本地税改革的情况、地方税制的建立情况。他赞同国外的重税政策，认为只要完全用之于民，“非惟无害，而损富以益贫，调盈以济虚，盖又利存焉”。留学生中撰写财政学方面著作的也大有人在，留日生汪荣宝与叶澜在撰写出版的《新尔雅》一书中，运用日本财政学理论对税收、支出、预算、国债等概念作了详细解释，对国内产生了很深的影响。到了民国初年，研究西方财政学理论和中国财政问题的专家队伍越来越大，毕业于法国巴黎大学的尹敬文出版《财政学》一书，主要研究西方国家的财政学理论和原理。与此同时，外国人对中国财政的研究也越来越多，这些研究也促进了中国财政学的发展。1898年，日本财政学专家松岗忠美发表《论清廷财政改革之急务》，认为中国财政改革应该走日本邮政、关税改革的道路，提出“整理财政以图国家之健全发达”的观点。1907年，驻中国的荷兰籍官员阿拉巴得所著《理财便览》在中国出版，此书系统地分析了清政府的巨额债务，提出中国政府要实行财政预算制度和改革税制的观点。

通过以上的财政学理论研究，提出中国财税改革的方案和建议。1901年，张謇在《变法平议》中第一次提出中国的税法体系，认为中国应该开征矿山税、邮政税、车船税、公司税、度量税、版权执照税等。1902年，梁启超在所著《中国改革财产私案》中提出，中国要逐步设立所得税、营业税、印花税、遗产税、通行税等税种。宣统年间，李家驹提供了一个更加完备的税制体系，包括营业税、财产税、所得税、消费税、继承税、产品税各种类，税种包括15种之多。毕业于耶鲁大学的何廉与李锐合著《财政学》，反映了中国政府的财政收支、税收和公债情况，并运用西方理论和计量经济学的方法进行了分析，显示了西方经济学和财政学在中国的具体运用。这些建议或看法已不再是西方财政学原理的反映，而是深入研究的结晶、融会贯通的结果、运用实践的开端，是学习的最高层次。这一时期特别值得重视的是孙中山先生在财政税收问题上的建树，他提出的“三民主义”中的“民生主义”集中反映了他的财税思想和观点，提出的税收与民生的关系、平均地权、征收地价税等，成为民国时期现代财政体制、税收制度普遍建立的理论基础和实践指南。

在广泛研究的基础上，中国的财政学逐渐形成。“财政”一词已出现在中国，“度支”之称随之废弃。1897年梁启超提到“财政者，天下之事也”，“财政之患，故患乎财藏于一人若数人”。这是中国最早使用“财政”这个专用名词，可以说他是国人使用财政概念的第一人。20世纪以后，不仅“财政”或“财政学”这个名词为人们所普遍接受，即使清政府的诏书中也用“清理财政”的表述。不仅如此，财政学著作迅速增加。毕业于法国巴黎大学的尹敬文出版《财政学》，毕业于耶鲁大学的何廉与李锐合著《财政学》等，不一而足。在中国有众多的《财政学》问世，标志着中国财政学的形成，这对于19世纪末20世纪初缺少财政理论的中国来说是十分重要的，对现代财政预算的建立更加重要。

（四）加快现代财政预算的建立

政治、文化基础对我国财政预算现代化的作用显而易见，现代经济发挥的作用更加突出。

1、对传统财政预算收入结构的改变。封建社会的财政预算收入结构比较简单固定，主要靠田赋、户调、盐铁专卖等，一直到清代前期基本没有什么大的变化，主要的仍然是地丁、漕粮、关税、盐课四项。但从晚清开始，随着现代经济的发展，政府的财政收入结构与以前相比发生很大的变化，新的税种明显增加。一是关税。主要是“五口通商”之后广州、福州、厦门、宁波、上海通商口岸的关税收入，税收规模从咸丰末年（公元1861年）的490余万两到宣统末年（公元1911年）达到3670余万两，“为岁入大宗”。但由于关税权由列强把持，除去债务本息清政府得到的只是少数，故称“关余”。二是铁路收入。此项收入也是显著的，如长芦铁路1888年收入是7873两，加上其他收入总计54898两，至宣统初年（1909）达到2000万两。三是电讯业收入。电报营业收入第一年即1882年为6.1万余两，五年后达到41万余两，十年后达到63.12万余两，到1895年高达115.5万余两，不到15年营业额增加近20倍。到光绪初期，电报“历年获利约五六百万”，19世纪90年代每年获利约1000万两，增加2倍。四是邮政收入。宣统三年经常性收入252.85万余两，临时收入683.58万余两，合计936.43万余两，收支相抵，盈余6.99万余两。五是外贸收入。晚清政府进出口总值在没有铁路的1870年是11898万关两，到已有铁路的1894年增加到29020万关两，增长144%。1911年出口总值达到84884万关两，增长614%。外贸收入1909年为3090.8万两关平银，比1908年增加951.74两。六是船政收入。晚清时期造船业在洋务运动中得到显著发展，但由于轮船公司投资很大，短期间收入不大。现代经济的发展使晚清政府的财政收入结构大大改变，收入规模大大增加。嘉庆十九年（公元1841年）库存1240万两，光绪二十一年（公元1895年）增加到1亿两，光绪三十四年（公元1908年）为2.37亿两，宣统二年（公元1911）达到2.96亿两。清末财政预决算收入为3.02亿两，实际收入达到3.5亿两。财政收入结构和规模的巨大变化，使传统的封建社会财政预算难以管理，只有改行现代财政预算才能与新的经济发展相适应。

2、财政预算支出结构的变化。清前期财政支出主要是军费、官俸、皇室费用、工程费用等固定的几项，晚期增加了许多新的支出科目，包括债务费（清政府后期发行国债，举借外债，还本付息成为巨额财政支出）、教育费（主要是清政府开办的各类新式学堂和大批留学生费用）、农商费、交通和邮政费、司法费（清末司法实行独立，刑部改为法部，采取四级体制，司法支出大为增加）、外交费（清代自嘉庆道光之后，与西欧各国的交往日益频繁，外交费随之增加）、洋务费（当时举办洋务均属政府拨款，与当时的军饷、还债并列，成为三大支出之一，每年约2000余万两），以及对外赔款。新预算支出科目的大量出现和规模日益扩大，使财政资源配置发生很大变化，客观上也要求实行新的财政预算制度，以加强对政府财政活动的计划和管理。

3、财政预算收支计量单位的变化。中国封建社会前期财政收支都是实物，虽然也有一些工商税缴纳钱币但不占主要比重。从唐代后期开始，实物税开始向货币税转化，即两税以货币为单位进行计算，宋元时期这一转化进一步扩大和加快，经过明清时期“一条鞭法”和“摊丁入亩”改革，赋税基本上以货币为单位缴纳，至晚清时期由于商品经济的发展，货币关系渗透到整个再生产领域，财政支出完全实现了货币化。这种转化也需要采用现代财政预算制度，以便用统一的计量单位进行计算和统计，将全部财政收支统一反映在一览表中，才能完整地反映国家财政状况。

由此可见，基础条件对财政预算制度的作用是显而易见的，不可或缺的。如果说政治和文化是催生现代财政预算的外部原因的话，那么新型经济的发展就是现代财政预算制度发展的内部原因。

四、中国传统财政预算制度现代化的特点与意义

由传统财政预算制度转为现代财政预算，是我国财政预算制度第一次实现的现代化，它是在特定的历史条件和时代背景下完成的，具有不同以往的特点与意义。

（一）我国传统财政预算制度现代化的特点

1、财政预算制度转型与时代变革同步。我国历史上的第一次财政预算制度转型与时代变革是同步的，等传统型财政预算制度转型为现代财政预算制度时，我国也从封建社会转入半封建半殖民地的近代社会。时代变革表现在政治方面，是数千年的封建专制体制分崩离析，资产阶级社会政治体制开始在我国逐渐形成，并作为我国近代主要的政治体制得到实施；表现在经济方面，是两千多年以小农经济为主的农业经济模式开始衰败，以规模化经营的工商业开始崛起并逐渐成为近代国民经济的主体；表现在文化方面，以儒家礼教为本的封建文化体系开始衰落，以西方新文化、新理念、新思潮为主流的近代新文化走上历史舞台，并成为推动政治、经济、社会前进的动力。我国传统财政预算制度的现代化与时代变革同步不是历史发展中的巧合，而是相互作用的结果。没有民国以后新的政治体制的建立，新的财政预算制度不会付诸实施；没有现代经济的发展，也不会出现对新经济制度的要求；没有中西文化交流的浪潮和发挥的作用，现代财政预算制度也不会畅通无阻地来到中国境内，由此可见经济基础与上层建筑之间交互关系的重要性。

2、财政预算制度现代化具有质的变化。我国财政预算制度现代化不是结构性的变化，也不是预算编制形式的变化，而是带有本质的变化。我国传统的财政预算制度是封建社会的财政预算，中国封建社会以小农经济为基础，地主阶级占统治地位，这就决定了封建社会的财政预算制度是封建性质的，是为地主阶级服务的，体现了小农经济色彩。与此相反，西方财政预算制度是资本主义社会的经济制度，是为资产阶级服务的，具有现代工业经济的色彩。所以，两种财政预算制度是不同性质的，是从封建社会的财政预算制度转向资产阶级社会的财政预算制度，这两种财政预算制度的更替是从一个社会跨越到另一个社会。中国之所以能够适应这种不同社会的财政预算制度，主要是因为清末民初中国社会开始发生着变化，它从一个完全的封建社会落入半封建半殖民地性质的社会。在这样的社会形态下，封建地主阶级走向衰亡，新兴资产阶级越来越强大直至占据统治地位，建立自己的政权，为财政预算制度从性质上现代化创造了条件。

3、由内生的财政预算制度转向外来的财政预算。我国清末民初出现的财政预算制度现代化，是通过学习引进西方国家财政预算制度完成的，而不是内生所致，这是因为中国的财政预算制度与西方的财政预算制度是截然不同的两种预算类型。中国传统的财政预算制度是在中国两千多年的封建社会中逐渐形成的，是具有中国特色的财政预算制度。如“量入为出”的理财理念，财政预算由皇帝说了算、财政预算与百姓无关，等等，这些都是中国传统财政预算制度的显著特点。西方国家与此完全相反，财政预算最后要由议会批准，预算决算要向民众公示，要充分体现纳税人的意愿。显然，我国清末民初财政预算制度的现代化，只能是由国外引入的舶来品，不是中国自生自长的，而是西欧各国已经成熟的财政预算制度。中国财政预算制度现代化引入西方国家的财政预算制度，说明中国清末民初的新文化、新思想在消除保守、提倡开放方面发挥了巨大作用，展示了中国近代人民变革图强的思想精神。所以，中国财政预算制度的现代化是中国早期改革开放的结果。

（二）我国财政预算制度现代化的意义

1、增强了我国财政预算制度的进步性。我国财政预算制度的现代化，标志着中国财政预算制度的进步。当然，中国封建社会的财政预算制度也具有自身的优点，也是不断完善进步的结果。但与国外的财政预算制度相比还是比较落后的，中国传统的财政预算制度是封建社会的产物，而西方国家的财政预算制度是资本主义社会的制度，从马克思的人类发展史观看，资本主义社会是先进和优越于封建社会的，资本主义社会的财政预算制度比封建社会的财政预算制度进步。所以，我国现代财政预算制度的确立是一种时代的进步。其标志：一是脱离了传统预算制度的封建色彩，具备了现代预算制度的要素和标准；二是预算体系不再像原来那样粗放简陋，而是发展为细致健全的程度；三是财政预算走上了法制轨道，预决算法成为编制财政预算的唯一法则；四是财政预算不是皇帝说了算，政府自编自演，而是走向民主化，受全体国民的监督。这些变化使中国财政预算面貌一新，具备了现代社会的新特色和新特点，脱离了封建的烙印。这在中国财政史上是一次划时代的变革，标志着我国财政预算制度从此走向第一次现代化的道路。

2、促进了新时期经济社会的发展。财政预算制度作为经济基础的一部分是与上层建筑相适应的，新的经济基础的形成会反作用于上层建筑，促进社会经济的发展。从辛亥革命之后，中国彻底抛弃了封建的专制主义政治体制，建立了共和民主政体，这种政治体制在中国是一种前所未有的新体制，它之所以能够在中国落脚扎根不仅是因为其比封建社会的政治体制具有先进性，更重要的是获得了与其相适应的经济基础，没有这样的经济基础作前提，共和政体的前途是不堪设想的，辛亥革命的成果能否存在也是值得考虑的。经济基础中就包含着现代财政预算制度，马克思曾指出赋税是喂养政府的奶娘，正是这种现代财政预算能够有效地组织收入，保障了新政府、新政权的存在和延续。不可讳言，中国近代出现过封建复辟的闹剧，还有那些大大小小的军阀并不把共和政体放在眼里，但也不可否认这些不论在当时还是在现在都被视为逆历史潮流而动。尽管如此，孙中山先生创立的共和政体贯穿了中国近代三十七年之久，如“五权分离”的格局不仅北洋政府时期存在，国民政府时期仍然存在，即使在中国共产党所在的革命根据地也有参议制度。这些都体现了现代财政预算制度在促进现代政治体制中的作用，尽管不是唯一的作用。至于现代财政预算制度促进现代经济发展的作用就不需再费笔墨了，因为新的经济制度与新的经济发展相适应，现代财政预算通过新的收支科目刺激新型经济发展的道理是非常简单的。

3、国家财政预算实现真正独立。我国封建社会的财政预算由于受君主专制体制的制约，长期以来皇室财政与国家财政不分。西周时期实行家计财政，国家的预算就是周天子的预算，反之亦然，财政预算由周天子支配。秦汉之后皇室财政与国家财政开始分离，即所谓公私财政之分，公财政是指国家的财政收入，私财政是指皇室收入，公私财政收入的来源也有具体的划分。但到东汉以后就不能严格执行了，国库往往附属于私库。唐代安史之乱后，财政收入公私渐混，致使一段时间国家赋税完全进入皇室的大盈库，天下公赋为君主私藏。宋代财政收入分为皇帝内库和国家的外库，但往往是内库侵占外库，使国家财政受到影响。所以，我国封建社会的预算实际上是君主预算或皇室预算，国家预算虽然在一定时期可以保障，但不少时期皇室与国家不分，或国库受内库的侵蚀而失去保障。说明中国封建社会的国家财政是不完全独立的，所谓国家财政预算实质上在某种程度上却是皇室财政预算，国库成为皇库的预备库。现代财政预算制度建立后这一问题得到彻底改变，成为真正的国家财政预算。

4、预算制度从简陋走向完善。中国封建社会的财政预算在几千年中有很大发展，经过了一个不断完善的过程，但与西方现代财政预算制度相比还是比较简陋。从我国宣统年间仿效的西方现代财政预算制度来看，已经成为一个完整的体系，规定先列收入，后列支出，预算分“经常预算”和“临时预算”两门。各门内分类，类下分款，款下分项，项下分子目，制度颇具周密，与中国传统财政预算相比，具有明显的严密性、合理性、完整性。这次转型奠定了中国近代乃至以后的预算体系框架，对中国现代财政预算制度的建立和发展意义非同小可。至于民国时期和国民政府时期的财政预算制度更加缜密、完善，不仅预算编制、预算执行、预算决算以及编制方法、计算方法等方方面面都有详细的规定，而且实现了预算编制专业化，由专门的机构进行编制管理。财政预算体系之完整，在中国古代预算中是仅有的，中国的财政预算制度走过了一个由不完善到完善的漫长过程。

对于现代财政预算制度的意义如何评估，是一个长期争论的问题。一个主流的观点认为现代财政预算制度在中国近代并没有认真实施，其意义也就值得考虑。不过，在对这一时期财政预算制度的评价上，应该将预算实施和预算编制有所区别，重点从制度建设方面去审视，因为在军阀割据的社会背景下即使再好的制度也难以认真实施。现代财政预算制度的建立是中国财政预算走向世界的开端，虽然这一时期现代财政预算制度在实行中执行得不理想，但在制度建设和制度进步方面的积极作用无疑是值得肯定的。■

注释：

①本文所指中国现代财政预算制度是封建社会之后更具科学性和先进性的财政预算制度，具体而言就是指清末民初中国传统财政预算制度转型为西方国家的财政预算制度。

（作者单位：中国财政科学研究院）

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