政府购买服务类项目绩效前评价案例解析——以X地区税务数据质量管理绩效前评价项目为例

●刘寅

政府购买服务类项目绩效前评价案例解析
——以X地区税务数据质量管理绩效前评价项目为例

●刘寅

政府购买公共服务作为公共服务市场化最重要的制度安排之一，已在许多国家被确立为重要的公共服务供给机制。自党的十八大以来，我国提出加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务的方式，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。然而，我国政府向社会组织购买服务起步时间较晚，相关的探索与研究还处于起步阶段，因此，本文依托政府购买服务项目绩效前评价的实际案例，剖析单个项目绩效前评价的关注要点及分析思路，以期为政府购买服务类其它项目绩效评价工作的开展提供参考。

政府购买服务 绩效前评价案例解析

一、项目基本情况

为有效整合资源，实现数据共享，X地区经济委员会（以下简称“X地区经委”）和X地区国家税务局、X地区地方税务局（以下简称“X地区税务局”）决定建立长效合作机制并签署了《关于共同推进X地区产业经济发展的合作框架协议》（以下简称“框架协议”），约定开展数据共享工作，增强政府部门间横向联系，综合利用产业数据和税务数据。

X地区户管企业具有数量多、资金往来数额大、经济行为复杂、财务人员素质参差不齐等特点，税务数据逻辑性出错率长期徘徊在5%左右。为提升数据质量，基于框架协议，X地区经委和税务局共同推进“税务数据质量管理”项目，旨在通过购买第三方服务解决现有税务数据错误率高、经济数据有缺失的问题。

关于项目预算，由X地区经委根据全区注册企业数和各企业税务数据平均出错率并结合第三方服务报价匡算预算，向X地区财政局申请“税务数据质量管理”项目专项资金。

项目管理方面，由X地区税务局为第三方服务机构提供错误数据信息和出错企业的相关资料，并在每月底对第三方机构进行工作量认定和绩效考评；X地区经委负责申请资金，委托区辖各经济小区组织管理小区内企业以确保纳税人提供数据的准确真实，并适时监督第三方服务机构的业务进展；经济小区负责实际费用支付、错误数据的中间传递工作；第三方服务机构针对出错税务数据，为企业分别提供数据提示、指导服务，并尽最大可能确保修正后数据的逻辑性与真实性，并督促企业将修改好的数据上报至X地区税务局。详细流程见图1。

图1 X地区税务数据质量管理项目工作流程

二、绩效前评价思路与内容

（一）绩效前评价思路

为评估本项目的必要性与可行性，评价组开展绩效前评价，评价思路如下：首先，从X地区经委、X地区税务局管理现实需求出发，分析项目实施的必要性；其次，通过政府采购流程合规情况、前期准备充分性的评价，分析项目可行性；再次，评价组针对项目预期绩效以及拟采取的政府购买服务程序、方式方法进行评价，重点分析项目保障措施的健全性、实施方案的完备性，梳理分析项目方案

和管理流程需要改进完善的要点，促进项目单位内部管理制度的细化，优化项目管理流程；最后，评价组结合项目绩效目标和政府采购项目的实际情况，分析预算与项目绩效目标的匹配程度，通过对项目资金安排的合理性进行评价，为预算安排提供决策依据。根据评价思路，评价组从立项必要性、立项可行性、目标科学性、预算合理性四个维度开展评价，并设定绩效前评价指标如表1所示。

表1 项目前评价指标

上述四个维度指标均按照定性评价的方式分级划档，综合汇总评估后，按指标得分情况形成项目评价结果：一是如果四类指标均为A类则项目可予以支持尽快推动实施；二是如果四类指标中有任意指标出现B类结果，项目可予以支持，但相关内容需调整完善；三是如项目在立项必要性和可行性两项指标中出现C类结果，表明项目立项依据不充分或为完成目标的保障措施存在较大缺陷，则项目不建议支持。

（二）评价分析

1、项目立项必要性分析。评价组通过对相关政策文件的分析，包括《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）和X地区地方政府购买服务制度等发现，X地区税务数据质量管理项目服务符合国家和地方有关政策中关于不断加大公共服务提供机制和方式的要求；符合税务机关提升税务服务水平的有关要求，有利于实现政府职能转变。但是，通过随机问卷调查发现，10．86%的被调研企业为无效号码，另有近40%的电话多次呼叫均无人接听，“税务数据质量管理”试点模式的监管仍存在问题。

2、项目立项可行性分析。评价组通过对《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等相关政策、法律、规章和项目合同文本的梳理发现，试点工作中形成的相关项目管理方式有合规性瑕疵，如不经调整即全面推广税务数据质量管理工作，将有可能面临法务风险。

3、项目目标科学性分析。本项目单位未就开展税务数据质量管理项目设立绩效目标。评价组根据政府购买服务项目的特殊性，结合设定绩效目标的宗旨和意义，对项目绩效目标进行梳理，其中，实施管理方面注重对政府采购合规性的考察，梳理后的项目总目标如下：通过购买第三方服务，协助税务数据质量管理工作，提高X地区纳税人报送数据的准确性、真实性、完整性，进而推进部门数据共享，最大限度发挥数据作用。根据项目总目标，评价组梳理了项目的绩效目标指标体系，详见表2：

表2 项目绩效目标指标体系

4、预算编制合理性分析。根据X地区政府购买服务管理办法，关于政府购买服务“购买成本应合理，一般应低于政府直接提供成本”的规定，本项目预算合理性分析的重点在于政府购买服务成本与政府直接提供成本的测算。本案例测算政府直接提供服务的成本思路如下：首先，根据X地区机关公务员年平均收入及工作时长，测算X地区机关公务员每小时人工成本；其次，根据“税务数据质量管理服务”的实施流程，即“通知—辅导—督促—审核”，估算通常一户企业每次接受服务的耗时；再次，估算出错企业数。考虑到企业的流动（新迁入企业的出错率较接受过辅导的企业偏高）等情形，评价组对原有企业和新增企业进行区分测算：针对原有企业，因出错率下降，故用匀速降低的方式测算；针对新增企业，根据项目单位的历史经验，其平均出错率约为20%，经过数据质量管理所有新增企业平均出错率可由20%下降为原有企业初始平均出错率，即5%，按匀速降低的方式测算以年初20%出错率计算。新增企业出错数与原有企业出错数相加，综合测算企业出错数。最后，将以上各要素相乘，得出政府直接提供服务的成本。政府购买服务的成本低于政府直接提供服务的成本，则判定政府购买服务预算可行。

三、绩效前评价结论

通过上述分析得出，此项目立项决策依据较充分，通过政府购买服务的方式具有可行性，建议政府购买服务预算金额应低于政府直接提供服务所测算得出的成本。

同时，项目存在进一步优化空间。第一，项目资金应由X地区经委和税务局在各自既有部门预算的基础上统筹安排，并与各直接受益方合理分担项目经费。第二，项目在试点期间，实际产生的费用超出当地政府采购限额标准，虽买卖双方约定将超出限额部分费用结转至下一账期结算，但存在合规性风险。第三，项目在合同管理方面仍有欠缺，表现为X地区经委和税务局作为服务购买主体未与第三方服务机构直接签订服务合同，缺乏对第三方服务机构的法律控制力；同时，服务委托合同在质量控制、监督、违约责任等方面的条款过于宽泛，导致合同缺乏约束力。

针对以上问题，评价组建议：首先，X地区经委和税务局应根据项目内容在各自部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排项目资金并合理分摊；其次，在项目组织程序上应严格遵循有关法规对政府购买服务的相关规定，避免合规性风险；再次，在明确政府购买服务的购买主体与承接主体关系的基础之上，在合同中为第三方服务机构设定明确、合理、可操作的监督考核条款和违约责任，提高合同约束力。

四、关于政府购买服务类项目前评价的总结思考

本次绩效前评价是对政府购买服务类项目绩效评价的一次有益探索，在以下几个方面可供类似评价参考。

（一）重视运用社会调研手段

相较于采购通用产品，采购服务具有评价因素难以量化的特点。因此，评价人员在政府购买服务评价中，不仅需要通过大量书面材料来了解项目，更需要广泛开展社会调研。本项目正是通过对采购方、服务方、直接受益企业进行广泛调研，分析服务实际质量与成效，进而有效了解项目试点中存在的问题，从而得出项目存在管理难点需要解决的结论。

（二）加强项目合规性分析

政府与社会力量在政府购买服务项目中的合作是有条件的，需要符合法律法规的规定以及遵守公共、公正、公开和诚实守信原则，进而更好发挥市场机制的作用。在组织程序上，采购的每一个环节都必须符合现行相关法律法规的要求。评价人员需要在项目调研和方案设计中充分考虑合规性指标的设计，并通过广泛的调查，收集有效信息，进而做出客观、科学的评价。

（三）正确认识政府购买服务的资金安排

政府购买服务是公共服务供给方式和财政资金使用方式的改进，不是新增一块财政资金，就要在既有财政预算中统筹安排。根据政府采购管理办法，政府购买服务资金以从购买主体部门预算安排中统筹安排为原则，根据批准的部门预算，由各部门安排购买服务计划，并报财政部门后实施。因此，现有预算体系没有改变，也不会增加预算审核难度，干扰预算正常编制，并非新增部门资金。

（四）积极引入第三方专业机构

政府购买服务相关文件、法规中提出推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价；加强对政府购买服务的监督、审计，确保政府购买服务资金规范管理和合理使用；购买主体应当加强服务项目标准体系建设，科学设定服务需求和目标要求，建立服务项目定价体系和质量标准体系等要求。财政主管部门、预算单位同时面对复杂的管理要求，因此，有必要引入预算绩效管理专业咨询机构，充分利用其人才储备丰富、经验积累深厚、独立客观、评价体系完善等特点，实现“专业的人做专业的事”的目标，从而全面提升政府购买服务项目的工作成效。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

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