产业专项资金：启动市场化运作机制

产业专项资金：启动市场化运作机制

话题嘉宾

林江:中山大学岭南学院经济学教授，中山大学自贸区综合研究院副院长,主要研究财税理论与政策等

邓晓兰：西安交通大学经济与金融学院财政系教授、博士生导师，财政学科带头人，兼任全国财政学教学研究会理事、陕西省财政学会常务理事，西安市财政学会副会长。主要研究方向：财政学教学、财税政策研究、公共债务管理政策

姚东旭：首都经济贸易大学财政税务学院院长，教授，全国财政学教学研究会理事，北京财政学会理事，主要从事财政理论与政策、开放经济问题、宏观调控等相关领域的研究

肖鹏：中央财经大学财税学院副院长，教授，全国政府预算研究会秘书长，中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会理事，研究领域为公共预算和政府会计

主持人

阮静：《财政监督》杂志编辑

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

为激活财政资金对产业政策的引导效应，提高财政资金使用效益，中央提出财政资金“由补变投”的重要理念，而在专项资金管理领域引入市场化运作机制，则成为推动产业发展的重要实践。今年8月，财政部下达2016年文化产业发展专项资金44.2亿元，首次实行“市场化配置+重大项目”双驱动，除保留部分资金继续用于落实党中央、国务院和宣传文化部门确定的重大政策、项目外，将逐步引入市场化运作模式，通过参股基金等方式提高资源配置效率。文资办近日发文明确了文化产业发展专项资金向市场化配置转型的具体路径：一方面，立足理顺政府与市场关系，完善财政参股基金出资模式，适当扩大参股基金范围，将“有形的手”与“无形的手”有机衔接。安排10亿元参股全国14只优秀文化产业基金，直接撬动其他各类资本120亿元，投资领域涵盖文化产业主要门类，发挥财政杠杆作用和乘数效应，提高资源配置效率。另一方面，聚焦“双创”融资难题，首次探索开展债权投资扶持计划，形成财政出资引导、文投集团配套跟进的全新投入机制。依托北京文投、陕西文投两家全国领先的省级文投集团，中央财政出资5.6亿元、带动配套46.8亿元，推进完善融资租赁、无形资产质押等创新型业务，直接降低融资成本，为破解长期困扰文化企业发展的融资难、融资贵问题提供了新的思路。

除了此次市场化运作文化产业发展专项资金受到广泛关注外，据悉，早在2014年8月，中央财政曾下拨服务业发展专项资金24亿元，支持在吉林、山东等8个省份开展以市场化方式发展养老服务产业试点。随后，2015年初，国务院部署中央财政战略性新兴产业发展专项资金、中央基建投资资金等合并使用，发挥政府资金杠杆作用，吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与，形成总规模400亿元的新兴产业创投引导基金，实行市场化运作。与此同时，重庆、青岛等地方财政也纷纷出资设立了产业股权投资引导基金等，通过市场化运作，发挥财政资金的引导、杠杆作用，借力社会资本的管理优势，积极助推产业升级。

党的十八届三中全会提出了正确处理政府和市场关系的要求，财政部也一直积极研究创新专项资金管理模式，力图改革资金分配方式，优化资金投向，发挥资金的杠杆和撬动作用，实现财政资金效益最大化。2015年底，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，对政府出资设立的投资基金进行了规范，要求政府投资基金的募资、投资、投后管理、清算、退出等均需通过市场化运作。这为产业专项资金管理引入市场化运作机制提供了制度支持。我国产业专项资金管理现状如何？为什么要引入市场化运作机制？市场化运作产业专项资金将会带来哪些风险？如何对其进行监督管理和风险防范？本期监督沙龙聚焦产业专项资金的市场化运作机制，就相关问题展开探讨。

“市场化配置+重大项目”双驱动产业专项资金

主持人：请您谈谈产业专项资金设立的意义？我国产业专项资金管理现状如何？

林江：产业专项资金的设立是我国投融资体制改革的重要组成部分，是我国财政资金从过去的无偿拨付到有偿使用的重要体现。其彰显的，不仅仅是提高财政资金的绩效，更重要的是通过财政资金四两拨千斤的作用来推动市场机制的建立，引导更多的民间资金通过公私营合作来加快包括基础设施建设在内的公共工程的建设，同时也可以起到引导包括文化产业在内的众多战略性新兴产业的发展方向，从而使得我国的混合所有制以及混合经济得以顺利发展。我国目前的产业专项资金的管理依然差强人意。以广东省某市为例，十年前，该市就先后提出打造科技产业、文化产业等工程，其中科技产业工程，市政府就提出每年从市财政拿出20亿的专项资金来打造该工程，结果是，由于该工程的资金用途并不明确，不少与科技产业工程无关的项目也以该工程的名义取得财政专项资金，专项的含义并不强，更重要的是，如何评判工程的绩效，包括财政资金的使用绩效，最终也是不甚了了。其实，尚待回答的问题包括，用于科技产业工程的资金到底属于财政拨款，还是属于财政资金参股，在政府层面并没有达成一致的意见。最终专项资金的使用绩效可想而知。另外，据我所知，这些相关的产业专项资金并没有正式列入一般公共预算，接受地方人大的监督。我认为，上述现象也普遍存在于目前我国的其他城市的产业专项资金之中。

邓晓兰：林毅夫和张维迎关于产业政策的辩论近来引起广泛关注，因为产业政策是我国除货币政策、财政政策和进出口政策外的四大宏观政策之一。产业专项资金是政府为了贯彻产业政策，促进经济发展而设立的有专门用途的资金。专项资金的设立和使用能够增强企业自主创新能力，促进产业转型升级以及经济结构调整，尤其是在我国眼下“供给侧改革”的大背景下，专项资金作为引导与扶持产业发展的重要政策手段，在弥补“市场失灵”、提高资源配置效率、保护幼稚产业发展、调整产业结构和扶持重大关键技术产业化上具有重要的导向作用。

近年来，我国各级各地政府基本上都设立了项目众多的专项资金，且有继续增长的势头。这些资金涉及的行业广泛，既有农产品加工业、传统制造业，也包括战略性新兴产业以及文化创意产业等。资金的运行方式也比较多样，主要包括有偿使用和无偿奖补两种类型，前者包括提供借款、委托贷款、股权融资和融资担保等形式，后者主要是对符合政策的企业给予无偿的奖励补助资金。简言之，目前我国产业专项资金多以财政补贴、贷款贴息和税后减免等形式作用于特定产业，具有较强的行政化色彩，专项资金项目在设置和评审阶段缺乏规范性和法制性，资金投入方式缺乏创新，资金使用阶段缺乏有效的监督机制，且缺少专项资金使用的实际效果评价和反馈机制，专项资金的使用效率不高。

肖鹏：设立产业专项资金，创新财政资金分配方式，加大财政与金融融合度，对于切实发挥财政资金的引导、带动和放大作用，促进区域资本市场加快发展，更好地发挥资本市场优化资源配置的功能，构建财政资金与金融资源、社会资本之间的系统联动机制等，均具有重要意义。

长期以来，我国的产业投资资金多以财政补贴的方式存在，财政资金的利用效率不高，财政资金的“四两拨千斤”的杠杆效应无法发挥，对于促进财政和金融资本的融合也比较有限。采取产业专项资金贯彻“由补变投”的重要理念，在专项资金管理领域引入市场化运作机制，有利于促进财政与金融的进一步融合，提高财政资金的使用效率。

姚东旭：产业专项资金是落实产业政策的重要工具。国家和地方政府在推动产业发展的过程中，经常以产业专项资金支持特定项目，以实现自己的政策意图。产业专项资金通常设立于战略性新兴产业、高新技术产业等外溢性强、对国家和地区技术进步意义重大、有助于促进创新、推动产业升级和带动相关产业发展的领域，也经常设立于一些基础性产业或有良好发展前景、对社会经济意义重大，但单纯依靠市场，由于风险较大或收益有限、投资不足、难以满足需要的薄弱领域。作为处于赶超阶段的后发国家，要实现经济的跨越式发展，产业政策有着不可替代的作用，设立产业专项资金具有重要意义。近年来我国经济快速发展过程中，产业专项资金发挥了很大作用。

我国产业专项资金大多以财政补贴的形式投向特定项目。应该说，政府在专项资金管理中还是有严格的制度和规范的程序的。然而，在实际运行中，无论是项目的筛选还是资金投入后的监督、管理、绩效评价等，都存在一定的问题，导致产业专项资金存在流向不合理、效益不理想等弊病，难以发挥其应有的作用。这也是最近两年中央政府推动“由补变投”战略转变的原因之一。

主持人：据背景材料所述，今年8月，财政部下达2016年文化产业发展专项资金44.2亿元，其中，用于市场化配置的资金15.6亿元。为什么要在当前引入市场化运作机制？为什么采取“市场化配置+重大项目”双驱动模式？请谈谈您的看法。

林江：我认为当前引入市场化运作机制的原因是：首先，党的十八届三中全会提出要建立社会主义市场经济新体制，同时还有发挥市场对资源配置的决定性作用，而用于市场化配置的财政资金，正好契合了这样的发展方向；其次，这是一种有益的尝试。事实上，财政资金用于市场化配置还没有什么成熟现成的经验可供沿用，需要在实践中总结经验，而财政部下达2016年文化产业专项资金当中把一部分用于市场化配置，正好作为一种财政资金的市场化运作的实践和试验，并在此过程中不断总结和提升；再次，引入市场化运作机制可以最大限度地吸引民间资金进入文化产业领域，为公私营合作PPP在文化产业领域的真正落实作出积极的尝试。至于为什么要采取“市场化配置+重大项目”的双驱动模式，其实就是要实现政府与市场的有效对接。当然，这种对接是一大难题，重大项目的确定涉及政府行为，市场化配置涉及市场机制的发挥，两者如何有机融合，关系到制度创新是否得到重大的突破。我认为财政部敢于在政府与市场的有效对接之中迈出坚实的一步，是探索社会主义市场经济新体制的一项大胆的试验，需要一定的勇气和承担。

邓晓兰：今年8月财政部首次在文化产业实行“市场化配置+重大项目”双驱动模式，非常符合文化产品的公共品特性提出的资金供给要求。“重大项目”的资金资助提供的是国家以文化作宣传和教化需要的文化产品，支持我国重要先进文化产品发挥应有的功能；此外，文化产品作为准公共产品，具有娱乐性和具有很强的内外部效益，其资金供给需要市场提供，通过“重大项目”的专项资金支持弥补一部分成本，使文化产业获得应该有的经济效益。简言之，“市场化配置+重大项目”双驱动模式开启了文化产品由市场私人和政府公共部门混合提供的路径，文化产业不能完全市场化，也不能政府包揽。此次双驱动模式使文化产业专项资金的管理从无偿的直接分配向有偿的间接分配转移，特征是利用杠杆撬动社会资本，在“新常态”下政府财政收入增速下降情况下，能充分发挥财政资金的引导作用，并根据不同产业的风险收益、投资周期和驱动要素等特征，进行知识产权质押贷款等特定的融资创新。不过，同时需要考虑文化产业发展要始终将社会效益放在首位，如果过度引入市场化机制可能造成文化类服务和产品提供的不足，侵蚀社会福利。因此，在引入市场化机制的同时，仍需保留部分资金用于落实“重大项目”。

肖鹏：在文化产业发展专项资金中引入市场化运作机制，属于财政资金分配方式“由补变投”的变化，这种结合更有利于理顺政府与市场的关系，切实发挥好市场资金的“市场发现”的功能，避免政府由于远离市场而决策失误的现象。

采取“市场化配置+重大项目”的双驱动模式，一方面发挥市场化资金的“贴近用户、市场发现”功能，另一方面，发挥财政资金的“集中使用、大规模再分配”的效应，集中力量办大事，再配合以财政资金对社会资本的撬动效应，提高财政资金的使用效益。

姚东旭：党的十八届三中全会确立了市场在资源配置中发挥决定性作用，而现行的产业专项资金运行方式实际上是政府直接介入经济活动，未能发挥市场在资源配置中的效率优势。中央政府在两年前就提出“由补变投”的产业专项资金运行新思路，今年财政部在文化产业发展专项资金配置中的新举措，就是体现充分发挥市场作用的改革思路。引入市场化运作机制，能够有效克服政府的先天不足。以此次文化产业发展资金的市场化改革举措为例，由于政府注资文化产业基金并撬动社会资金，对文化产业的投资能力大大增强，达到了助推文化产业发展的目的，但具体的项目运作中，政府一般不干预基金的运作，而是由基金自身依据市场规则去筛选项目进行投资，并依据市场规则对投资项目进行监督管理，相比政府，基金机构更贴近市场，投资成败又直接关乎其收益，能够有效激励基金机构作出最合理的投资决策。至于市场化配置之外还保留了重大项目仍沿用原来的支持模式，我想一方面是保证改革举措有一个平稳的过渡，另一方面，也与此次市场化运作改革的具体方式有关，由于政府资金采用了向文化产业基金投资的方式，而文化产业基金为保证收益，其投入的通常是有一定盈利前景的项目，在文化产业领域，还有很多体现国家重大政策和文化普及方面的事业，并不以追求盈利为目标，对此类项目，市场化运作的基金不会去投资，财政补贴还是十分必要的，这也是为什么会采取“市场化配置+重大项目”的双驱动模式。

主持人：根据背景材料，当前文化产业发展专项资金的市场化配置路径包括：一是立足理顺政府与市场关系，完善财政参股基金出资模式，适当扩大参股基金范围，将“有形的手”与“无形的手”有机衔接；二是聚焦“双创”融资难题，首次探索开展债权投资扶持计划，形成财政出资引导、文投集团配套跟进的全新投入机制。您对此作何解读？这两种市场化配置路径对其他产业专项资金市场化运作实践有何借鉴意义？还有哪些市场化运作路径可供考虑？

林江：我认为，文化产业发展专项资金的市场化配置的上述两种路径，都是探索政府与市场新型关系的重要尝试。其难点是，如果政府太过强势，例如财政参股基金的份额太大，民间资金的介入空间就会变小，甚至还会让民营企业感到政府全面左右文化产业专项发展的力量，民间资金的参与度会变小；但是如果财政参股基金的份额太小，民间资金也会失去积极性，因为他们可能认为政府对于文化产业的发展没有多少实质的承担。可见，财政参股的比重既不能太大也不能太小，这里涉及当地民间资金的丰裕程度，也涉及地方政府与民营企业的互动程度，难以一概而论；至于第二种路径，即财政出资引导，文创集团配套跟进的模式，本来思路也不错，但是在实践过程中，可能出现财政出资引导的效果如何最大限度体现出来的问题。例如，如果某个文化产业项目的社会效益不错，但是经济效益却不甚理想，而政府部门又缺乏把该项目进行重新组合或者结构重组的能力或者积极性，那么，即使财政出资了，也试图去引导，但是除非文创集团属于国有企业，其他的非国有的民间企业可能会缺乏动力投入其中。因此政府部门对于相关文化创业产业和项目的规划和结构铺排非常重要，这里还需要政府官员作出更多的有创意的规划和设计。其他的市场化运作路径包括地方政府为某项文化产业项目的建设发行专项债券，并通过国有企业为债券的定息支付作出担保，不足部分由该国有企业补够，如果超出定息部分，则拨归该国有企业所有。

邓晓兰：党的十八届三中全会指出，要正确处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。产业专项资金中市场化机制的引入，体现了财政部门对专项资金管理模式的创新，能够解决财政资金在竞争性领域科学投放的问题。这种专项资金的市场化配置路径对其他产业的专项资金具有良好的借鉴意义，也很好地涵盖了市场化运作的主要模式，即股权投资和债券投资。不过，针对不同的行业和产业，在推进产业资金市场化运作的过程中，可能会在具体的步骤和细节上存在不同。比如投资的阶段，是在企业的初创期还是发展期。又比如管理模式，是成立独立的法人主体进行管理运作，抑或是委托地方国有资产经营公司或者地方政府投资平台公司进行管理运作等等。产业资金的管理模式、投资方式包括分红机制以及将来的退出方式都因不同地方、产业、企业的特点而异。关于市场化运作路径，还可以采用政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership,简称PPP）等运作模式，以平等互惠的原则与社会资本进行竞争性谈判与磋商，确定各自的利益边界和职责所在，并形成契约关系，双方按照对等的支付获取相对应的收益，承担相应的风险。

肖鹏：这两种方式都是财政资金使用方式的创新，一是探索“以补变投”的股权投资方式，一是“债权扶持、社会资本配套跟进”的债权模式，都有利于消除社会资本的投资风险，促进财政资金与金融资本的结合。

对于其他产业专项资金的运作的借鉴意义上，首先对相关产业专项资金的性质、定位进行清理、归并、整合。界定公益性、准公益性、竞争性等产业专项资金边界，取消“小、散、乱”、绩效不明显以及纯竞争性领域的产业专项扶持资金。对具有一定外部性或“市场失灵”确需保留的准公益性或竞争性领域专项领域，政府财政资金可以考虑以“股权”或“债权”的模式介入。

专项资金市场化运作：困境、风险与监管

主持人：专项资金市场化运作的一个重要途径是以单独出资或与社会资本共同出资方式设立专项基金。采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域的发展。《政府投资基金暂行管理办法》对政府出资设立的投资基金进行了规范，要求政府投资基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行运作；政府投资基金的募资、投资、投后管理、清算、退出等均要通过市场化运作；财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。据报道，多部门近年都设立了相关基金，全国范围内的政府投资基金数量和资金额度不断攀升，但由于顶层设计和操作方案不合理，市场化运作并未真正落地。您如何看待这些现象？您对政府投资基金的设立及其市场化运作有何措施建议？

林江：我认为这是预料之中的事情。其实，政府投资基金过去并不少，只是各类投资基金名目繁多，让人眼花缭乱，不少投资基金名不副实，也缺乏必要的顶层设计，其实很有必要由政府部门委托市场专业机构和人士协助政府部门设立各种投资基金。遗憾的是《政府投资基金暂行管理办法》只是从原则上对政府投资基金的管理提出意见，但是投资基金的法律定位，包括万一基金被迫解散或者清盘，参与的民间资金会有什么样的渠道取回自己的份额和权益，其实是需要国家层面的立法。只有正式立法了，民间资金才会对政府投资基金的设立和运作建立信心。从制度创新的层面出发，我们可以考虑在分享经济的背景下建立分享融资的运作体制，我们需要明确政府投资基金是否以利润最大化作为目标，还是兼顾经济效益和社会效益？如果民营企业只是考虑经济效益最大化，那么其为何要与政府投资基金一道参与包括政府指定的文化产业投资项目？如果政府投资基金及其代表机构违约，民营企业是否能够提出法律诉讼？即使提出了相关的法律诉讼，民营企业能够胜诉的概率有多大？这些问题如果得到了明确，我相信政府投资基金的设立和市场化运作就能够得以实现了。

邓晓兰：专项资金市场化运作难以落地的现象的确存在，造成这些现象的原因可能主要包括：第一，政府与市场的界限并不清晰，资金的运作仍然难以摆脱行政管理的窠臼；第二，政府与社会资本的合作并不顺利，比如这方面的典型PPP模式，双方未就建立利益共享、风险共担的机制缔结契约，或者契约在执行的过程出现了问题。对于政府搭台的产业引导基金，市场化运作着实不易，去行政化过程要求政府充分认识与投资人间的平等关系，找准自身的市场定位，发挥资源优势，促进基金与项目对接，降低信息不对称，履行监管职责，防范政策、政治以及突发性事件引发的风险，基金的运营应由基金管理团队进行专业化、市场化运作，政府应减少干预。在具体操作上应加快相关法律框架和规则体系的建立，《政府投资基金暂行管理办法》等规定性文件对基金运行过程中的具体情况覆盖不全面，对政府行为的约束力有限，应通过合约的形式明确各主体的责任和权利，提高社会资本的参与积极性，有效发挥财政资金的引导和放大作用。总之，要解决这一问题，也只能从上述方面入手。产业基金要实现所有权和管理权的分离，聘请专门的高级管理人才；着力协调政府与社会资本以及其他参与方的利益关系，寻求长期共赢的合作之道。

肖鹏：这种创新财政资金分配方式，目前在全国各地还处于探索中，难免会出现一些问题，需要及时总结产业专项资金分配管理中存在的问题，归纳比较成熟的产业专项资金运作模式，供各地财政部门参考。

一是建立决策与执行相分离的管理机制。政府产业引导基金要建立完善的内部控制和外部监督制度。二是建立政府产业引导基金决策指导机构，一般由政府领导以及相关主管部门负责人参加，负责对政府产业引导基金的设立、资金筹集、支持方向、总体投资方案及其他重大事项进行审议。三是设立政府产业引导基金专职管理机构，负责政府产业引导基金的信息发布、子基金申请材料受理、尽职调查以及其他日常管理和运作事务。四是政府产业引导基金可以以参股形式支持设立子基金，政府产业引导基金及政府相关部门不参与其设立的下属子基金的日常管理和项目决策。

姚东旭：政府单独出资设立的投资基金，即使财政部门不参与日常事务，而是由独立的基金管理团队按市场化方式运行，其也难以摆脱政府的制约，就像其他国有企业一样。特别是此类基金天然被赋予政策性职能，最后很可能就是原来财政补贴模式的翻版。要更好地发挥市场的作用，比较好的方法是与社会资本共同出资设立专项基金，政府资金在利益分配上可以适当让利给其他出资者，以发挥引导作用和体现政府资金的政策性职能。

主持人：您认为专项资金实行市场化运作后将会有哪些风险？如何进行监督管理和风险防范？资金的使用必然面临效益问题。您认为该如何建立专项资金市场化运作的绩效评价机制？

林江：我认为专项资金实行市场化运作后的风险包括：一是有些专项不一定有多少经济效益，而是以社会效益为主，那么专项资金市场化可能会导致专项资金的市场化成效不彰，而这反过来又会让人感到财政专项资金市场化的前景不理想，相关的积极性不高；二是哪些专项资金可以市场化，哪些不可以市场化或者暂时不应市场化？判别的标准是什么？在我看来，并非所有的财政专项资金都可以市场化，因为有些项目，特别是公共品的属性越强的项目，其外溢性越大，就越不适合市场化，但是这里需要作出合理的判断，其中也不是简单地邀请几个专家开一个会就可以得到答案，因为项目是否具有外溢性，具有多大的外溢性，需要大量证据支持，而这样的证据并不容易取得；三是关于财政专项资金实行市场化运作的绩效，其实也应该给公众作出说明，但是这里可能产生的风险是，公众对于相关的专项的认识可能非常有限，如果公众缺乏必要的专业判断，能否在财政专项资金市场化运作过程中进行必要的监督，也成为疑问；四是财政部门也不一定对专项的专业规范很了解，如何实施有效的财政监督，也可能是一大风险。我认为解决之道在于建立专项资金的绩效评价机制。事实上，目前对于公共工程的财政绩效评价机制还不太成熟，遑论财政专项资金的绩效评价机制的建立？我们不妨参照世界银行等国际机构对于公共工程的绩效评价的方法，尝试构建财政专项资金的绩效评价机制，把主观评价指标与客观评价指标按照一定的权重综合考虑，并在实践当中不断完善。

邓晓兰：专项资金市场化运作之后除面临着宏观经济的系统性风险之外，还包括自身的管理不善等因素造成的风险。监督管理和风险控制方面，应严格执行《政府投资基金暂行管理办法》规定不得从事的相关业务，聘请基金管理人进行专业化的风险防范，建立基金投资止损制度和投资保险制度，加强项目的筛选并进行物有所值评价，加强资金在使用过程中的监督。绩效机制的建立应综合考虑专项资金的投资方向是否与产业政策相契合，带动社会资本形成的放大效应规模和基金的经济效益。为此，要完善相关的资金管理办法，建立规范的申报、评审、实施、评估制度，公开扶持目录和项目库。资金实施专户管理，定期提供监管报告。另一方面，要建立专项资金的绩效评价机制，对专项资金的使用效率进行科学的事后评价。制定评价指标体系，从项目的征集、筛选、实施和效果多个环节进行考量，兼顾资金的经济效益和社会效益，确保专项资金达到政策目标的同时，注意资金的保值增值。

肖鹏：专项资金市场化运作后，可能会存在着决策风险、经营风险、内部人控制风险等。这对于财政资金的安全性和绩效性，均带来了很大的挑战。

监督和管理风险，重在强化制度建设。第一，加强政府产业引导基金制度建设，制定政府产业引导基金管理办法，明确政府产业引导基金运作、决策及管理机构的具体程序。第二，政府产业引导基金运作应当公开透明，建立健全政府产业专项基金投资运作情况社会中介机构独立审计制度。第三，强化内控制度建设，防范产业专项资金使用中的决策风险和业务层面的风险。第四，在产业专项资金的绩效评价机制构建方面，侧重于经济效益指标的权重。■

陈工：厦门大学财政系教授、博士生导师。曾先后赴加拿大达尔豪西大学工商管理学院、英国莱斯特大学管理中心、英国赫尔大学做高级访问学者。福建省人文社科研究基地公共财政研究中心副主任、北京大学中国公共财政研究中心客座研究员。主要社会兼职有：中国财政学会理事、全国高校财政学教学研究会常务理事、厦门市财政学会副会长等。曾任厦门大学经济学院财政系主任，厦门大学研究生院副院长。主要研究方向：财政理论与政策、财政管理与制度、税收理论与实务、公共经济与管理。

专家点评：

产业专项资金是我国为了贯彻产业发展政策，推动经济持续健康发展而设立的资金项目。该资金所发挥的一个重要作用在于对政府大力支持的新型产业提供资金来源，是财政调整我国经济结构、促进经济转型的重要杠杆与工具，在经济资源的市场配置中发挥着积极作用。

当前，我国产业专项资金的管理还存在着以下几个问题：首先资金项目的设立缺乏科学论证，很多项目在管理过程中出现重复交叉的现象，这导致专项资金在源头上即出现浪费的隐患；其次，专项资金对相关产业的支持大多采取“点对点”的直接补助形式，这会导致资金流向财力雄厚的大企业，而对中小企业支持力度不足，产生“马太效应”；再次，产业专项资金在运行过程中也存在“重分配，轻管理”的现象，对资金的使用效果缺乏有效的管理制度，这使得资金在使用过程中被浪费的风险增加。

我国文化产业有着产业类型多、中小企业乃至小微企业比重较大的特点，这对产业专项资金配置的灵活性、规范性有着较高的要求。一方面专项资金的资金配置要满足小微企业对扶持资金的需求，而另一方面又要尽力避免配置给相应企业的资金最终难以收回的风险。从这个意义上讲，通过市场化配置文化产业发展专项资金很有必要，一方面政府的财力和公信力可以保证企业获得足额稳定的资金支持，另一方面市场化的运作方式也可以保证有足够成长潜力的小微文化企业获得资金支持，并且市场化运作的基金有着保值增值的内在动力，这能够在一定程度上满足财政资金使用过程中的风险控制需求。

在产业发展专项资金的运用实践过程中，一些地方出现资金的市场化运作并未真正落地的情况，导致这一问题的原因在于我国财政资金市场化运作实施时间并不长，资金在市场化配置和使用的很多方面还没有形成较为成熟的经验；同时，财政部门对专项资金管理的思路尚未转变过来，其资金管理和分配方式与市场化运作的要求还有相当距离；与此同时，民间资本对基金投资时可能会存在一定的顾虑，其担心政府会将基金运行过程中的各项风险转嫁给自己，因而出资参与产业发展基金的积极性不足。

政府产业资金市场化运作过程中也存在一定的风险，其中最大的风险来源于基金管理方运营过程中的委托-代理问题，这一问题可能导致基金运行过程中由于经营不规范导致基金难以保值增值，对投资对象的甄别选取出现偏差导致投资难以收回，基金管理方自身在操作中违反基金操作规程导致产业资金出现损失等。因此在产业专项资金的运营过程中，加强基金内部管理和外部监督是非常重要的。一方面，要在基金内部建立完善的风险控制制度，通过内部审计等手段保证对基金日常运行情况的监督；另一方面，政府部门要对基金进行定期的检查，要求基金运行方定期编制并公开财务报告，确保专项资金在市场化运作过程中的公开透明。■

——厦门大学财政系教授、博士生导师陈工

（本栏目责任编辑：阮静）