新常态下财政精准扶贫资金绩效审计研究

●胡东兰

新常态下财政精准扶贫资金绩效审计研究

●胡东兰

精准扶贫是国家脱贫攻坚的创新举措，加强财政精准扶贫资金审计是经济新常态下的内在要求。本文首先系统梳理了相关研究文献，在此基础上阐述了财政精准扶贫资金绩效审计的重要性、存在的问题及重点方向，然后从认真贯彻落实相关政策文件、明确绩效审计考核体系等方面提出政策建议。

精准扶贫 扶贫资金 绩效审计

扶贫资金是贫困群众的“救命钱”、“保命钱”和减贫脱贫的“助推剂”，要确保扶贫资金真正用在扶贫开发上，在阳光下运行，就必须加强扶贫资金的阳光化管理，进行绩效审计监管。建立财政精准扶贫资金落实情况的跟踪审计机制，也是国家“十三五”规划纲要的重要内容。因此，加强财政精准扶贫资金绩效审计既符合新常态、新理念下国家五大发展理念的实践创新要求，也是精准脱贫的重要保障。

一、简要文献述评

“绩效审计”这一概念首见于1948年阿瑟·肯特在美国《内部审计师》杂志上发表的《经营审计》一文。1986年第十二届最高审计机关国际组织会议提出了经济性、效率性和效益性的“3E”绩效审计概念并明确了绩效审计的目标，绩效审计理论宣告产生。财政扶贫资金政策是财政扶贫制度的重要内容，国内诸多学者关注了财政扶贫资金绩效审计问题。一部分学者在宏观层面研究了财政专项资金的绩效审计问题，详细阐明了当前我国专项资金绩效审计中存在的问题、审计模式和绩效评价体系，如林良盛（2013）、贺宏洲（2014）、宁波会计学会（2014）、刘杰和张勇（2016）等。另一部分学者则专门研究了扶贫资金的绩效审计问题，如胥毅（2016）阐述了新常态、新理念下精准扶贫政策落实跟踪审计的重要意义、工作重点和完善办法；刘斌和龚勇（2016）详细解读了精准扶贫资金审计中存在的问题并提出了实现脱贫攻坚精准性的建议；王秀芝（2016）基于财政扶贫资金绩效审计中出现的问题，提出了扶贫专项资金绩效审计中的重点和难点工作；贾云秋（2016）以LX县为例，通过梳理该县财政扶贫资金绩效审计实施过程和运用评价指标对该县财政扶贫资金进行全面的绩效审计评价，总结LX县财政扶贫资金绩效审计的经验和做法，找出了在实践中存在的问题及原因，最后提出改进LX县财政扶贫资金绩效审计的对策和建议；其他诸如王学权（2016）、陈新秀（2016）、卢赟（2016）等也分别对财政扶贫资金绩效审计进行了研究。国内学者关于财政资金绩效审计的研究对完善财政审计工作具有重要意义。作为财政扶贫的新模式，精准扶贫将成为“十三五”时期国家脱贫攻坚的重要模式选择，梳理已有文献，系统剖析精准扶贫资金绩效审计的研究较少，本文试图在前述研究成果的基础上做进一步探讨。

二、财政精准扶贫资金绩效审计的重要性

为了维护国家长治久安和国际形象，增强人民福祉和巩固党的执政基础，全面建成小康社会，我国自十八大以来出台了一系列扶贫开发的重大政策措施。在扶贫开发事业中，中央确定了精准扶贫和精准脱贫的基本方略，既体现了经济新常态下的新思路和“创新、协调、绿色、开放、共享”的新理念，也体现了协调推进“四个全面”的战略布局。要实现共同富裕、促进全体人民共享改革发展成果，体现中国特色社会主义制度的优越性，扩大国内需求、促进经济稳定增长，就要打赢脱贫攻坚战。为补齐全面建成小康社会中的这块突出短板，中央制定了到2020年如期实现现行标准下的既定目标，扶贫开发已进入攻坚拔寨的冲刺阶段。扶贫资金的有效使用是深化精准扶贫、精准脱贫的需要，党中央、国务院高度重视扶贫资金审计工作。建立扶贫政策落实情况跟踪审计机制对规范扶贫资金管理、维护扶贫资金安全、提高扶贫资金绩效以及保障脱贫攻坚目标如期实现具有重要意义。

三、财政精准扶贫资金绩效审计中存在的问题

（一）绩效审计中轻政策评价

目前对财政精准扶贫资金的绩效审计着重针对项目和资金的效益评价，审计重点并未涵盖精准扶贫政策的绩效评级，多半还是就事论事型的审计。从政策层面来看，精准扶贫政策是各地扶贫开发的行动指南，扶贫对象的确定、扶贫资金的分配及扶贫项目的设立等都要依靠扶贫政策的指引。若国家扶贫政策不清晰、不明确、不可行，会直接影响扶贫工作的方向和扶贫目标的实现。从这个角度理解，将财政精准扶贫资金政策绩效审计纳入绩效审计范围十分必要。

（二）绩效审计中轻社会效益和生态效益的评价

从现阶段看，扶贫资金绩效跟踪审计评价体系较为单一，基本上仍然集中在贫困地区的经济增长、扶贫项目的经济效益等指标上，对社会效益和生态效益关注较少。贫困地区的基础设施建设及使用情况、资源环境改善情况等在已公布的审计结果中，虽有所提及，但基本都是一笔带过，绩效审计的主要关注点仍集中在直接与经济效益挂钩的事项上。社会效益和生态效益的评价指标体系确定较为复杂，对此进行扶贫资金绩效审计存在一定的难度，但从审计全覆盖的视角看，存在资金使用评价的局限性。

（三）绩效审计中轻中小项目的评价

当前国家精准扶贫力度加大，涉及的区域和项目众多，审计资源和审计需求之间存在一定的矛盾。在财政精准扶贫资金绩效跟踪审计中，审计机关往往只选择重点项目和重大项目进行绩效审计，许多中小项目只进行简单的财政收支审计或干脆不审计。“十三五”时期，国家对精准扶贫的资金投入力度逐步加大，涉及到的扶贫项目和范围也更广泛，除了重点和重大项目，中小项目也应成为精准扶贫资金绩效跟踪审计的重要对象。

（四）绩效审计中精准扶贫资金监管不力

依据《中华人民共和国预算法》、《中央财政扶贫资金管理办法》及各地区《财政扶贫资金管理办法》等相关文件规定，财政扶贫资金实行项目管理制度，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目，项目不得擅自调整，若确需调整，应报原审批部门重新审批，财政扶贫资金应专款专用，不得挤占和挪用。但在财政精准扶贫绩效审计中存在很多未按文件规定执行的情况，如一些地方没有减少中间环节，未按要求直接将扶贫资金拨付到对口扶贫项目，且缺乏过程监管，虚报套取现象严重。

（五）绩效审计中扶贫项目组织管理薄弱

许多地区产业扶贫缺乏科学规划，项目主管单位往往只重视争取资金，忽视项目前期和后期资金管理。很多地方扶贫项目并未实行招投标管理，也少有专业技术部门和专业技术人员参与，仅仅由个人协商承包或村级自行实施，导致扶贫项目在决策、概预算审查和实施管理方面都缺乏足够的经验。在后期扶贫资金项目完成验收时，也缺乏相应资质的专门机构和专业评估人员参与，难以确保扶贫项目质量。

四、财政精准扶贫资金绩效审计的重点

（一）跟踪检查精准扶贫资金相关政策落实情况

紧紧围绕精准扶贫政策的“六精准”要求，财政精准扶贫资金绩效跟踪审计应将国家精准扶贫和精准脱贫资金的相关政策措施落实情况作为重点内容。为促进各项政策措施不断完善、落地生根并发挥实效，应推动整改问责制，着力揭露和查处不作为、慢作为、假作为、责任不落实、方法不恰当和机制不完善等问题，持续关注各地、各部门贯彻落实产业扶贫、生态保护扶贫、金融扶贫、教育扶贫、医疗救助扶贫、易地搬迁扶贫、社会扶贫、社保兜底扶贫等政策措施的进展和效果。扶贫资金绩效审计中，不仅要推动把“死钱”变“活钱”、“零钱”变“整钱”，更要推动把“活钱”、“整钱”用到建档立卡贫困人口脱贫上，牢固树立脱贫实效导向，促进提高脱贫成效。

（二）着力监督检查扶贫资金绩效情况

财政精准扶贫资金的使用要求、使用目的、使用程序及用途调整等，都是绩效审计的重点。为确保扶贫资金安全高效使用，循着资金流向，具体到项目和个人都要严格按照政策要求、预算安排、资金拨付流程进行跟踪审计，将绩效理念贯穿扶贫审计始终。以重点扶贫项目为平台，以脱贫攻坚规划为引领，坚决支持贫困县围绕本县突出问题，把相关涉农资金、专项扶贫资金、社会帮扶资金捆绑使用，切实推动各级主管部门将资金项目审批权限完全下放到贫困县。要加大扶贫资金统筹整合使用情况审计力度，对继续以“专款专用”、“打酱油的钱不能买醋”等为借口，继续干扰统筹整合使用资金或限定财政涉农资金具体用途，造成扶贫资金难以发挥实效的问题，绝不姑息。通过绩效审计，达到促进各级各部门在扶贫资金统筹整合使用中有效作为、积极作为的目的，达到推动贫困县将资金真正用到扶贫开发和建档立卡贫困人口脱贫上来，切实发挥扶贫资金使用效益的目的。

（三）重点监督检查扶贫资金项目建设运营情况

根据国家扶贫方案，优先关注整村推进、特色产业发展、饮水安全、教育卫生等重点项目，绩效审计中要加大对这些重点项目的建设和运营效果审计力度。财政精准扶贫资金项目立项后，往往会出现盲目决策、脱离实际、后续管护缺失等问题，这不仅会导致精准扶贫项目建成后的闲置废弃，还会导致资源环境的毁损和浪费问题。因此，重点监督检查扶贫资金项目的建设运营情况，对促进精准扶贫资金重点项目发挥实效，至关重要。

（四）重点推动扶贫资金绩效审计结果的公开

扶贫资金绩效审计结果公开化是财政审计工作的基本要求，也切实符合国家《预算法》的立法原则和精神。对扶贫资金绩效审计中出现的违反国务院“约法三章”和中央八项规定精神要求，虚报冒领、截留侵占、骗取套取扶贫资金，有关主管部门和人员利用职权违规分配扶贫资金，将扶贫资金用于公款旅游、奖金福利、吃喝接待等问题，坚决进行查处并积极公开审计结果，切实维护贫困群众利益。

五、提升财政精准扶贫资金审计绩效的建议

（一）认真贯彻落实国家出台的关于精准扶贫资金的政策文件要求

各级审计机关要将思想统一到中央的决策部署上来，提高对加强扶贫审计工作重要性的认识，切实增强使命感和责任感。在审计工作中，要认真贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）、《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号），以及《审计署办公厅关于加强审计监督进一步推动财政资金统筹使用的意见》（审办财发〔2015〕122号）、《审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》（审政研发〔2016〕20号）、《审计署办公厅关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》（审办农发〔2016〕68号）等文件要求，主动适应新常态、践行新理念，切实做到把握原则、突出重点、扎实有效。

（二）明确扶贫资金绩效审计指标评价体系

财政部2013年颁布了《预算绩效评价共性指标体系框架》，该框架从投入、过程、产出和效果四个方面构建了绩效评价指标，主要涉及到财政部门的财政预算绩效评价。而绩效审计则主要涉及到审计部门，当前审计部门还缺乏一套公认的财政扶贫资金绩效审计指标体系。基于绩效审计的内涵，财政扶贫资金绩效审计评价指标体系可从合规性、真实性、经济性、效率性和效果性五个方面构建。在具体设计时，可以将合规性和真实性融入到经济性、效率性和效果性的指标中，进而从定性指标和定量指标两个方面进行评价。审计署应联合各级审计机关针对每类扶贫项目的具体特点设计扶贫资金绩效审计指标库，各级审计机关在执行具体项目审计时，根据每个被审项目的特点，从绩效审计指标库中选取扶贫资金绩效审计指标，对扶贫资金使用情况进行绩效审计。

（三）建立精准扶贫资金绩效审计结果问责制

统筹整合使用财政精准扶贫资金的政策标志着行政权力的下放和扶贫投入力度的加大，各级审计部门要强化统筹整合使用财政扶贫资金的监督检查和跟踪问效，建立扶贫资金绩效审计结果问责制。为促进依法行政，坚持党政同责、同责同审，依法依纪反映假作为、乱作为、不作为、慢作为问题，全面推行党政主要领导干部经济责任同步审计。贯彻落实跟踪审计、预算执行审计等，将统筹、盘活财政精准扶贫资金作为重要审计内容，在审计目标、审计内容、审计问题处理和审计成果利用等方面有机衔接，统筹兼顾。另外，为了使扶贫资金能够在阳光下运行，提高扶贫资金的运用效果，还必须建立健全公开透明的审计结果公告制度，将扶贫资金绩效审计结果公开，接受社会公众的监督。

（四）加强扶贫资金绩效审计能力

完善绩效审计干部选拔任用机制，建立落实能者上、庸者下、劣者汰的能上能下机制，细化干部选拔任用的基本标准。坚持依法文明绩效审计，严格执行审计“八不准”工作纪律。严格绩效审计质量控制，在审计中讲究方法、严格程序，坚持以理服人、平等待人，让审计人员更有公信力，使审计结论更公允。完善国家审计职业教育培训体系，利用组织集训、脱产学习、业务讲座等多种形式，提升审计人员职业素养，做到学习中有工作问题研究和工作中有学习成果运用。不断提升绩效审计能力，加强审计人员最新知识体系培训，加大交流和轮岗力度，使审计人员具备过硬的基本功。推进以大数据为核心的审计信息化建设，在精准扶贫政策落实跟踪审计中注重对关联数据的分析，做到数据分析与实地审计有机结合，不断提高精准扶贫审计的效率和质量。■

（作者单位：合肥工业大学）

1.陈新秀.2016.财政扶贫资金绩效审计研究[J].时代金融，9。

2.顾正娣.2016.财政绩效审计的发展趋势探讨[J].财政监督，18。

3.刘杰、张勇.2016.财政专项资金绩效审计研究[J].财会通讯，10。

4.卢赟.2016.从审计全覆盖的角度谈扶贫资金的绩效审计[J].行政事业资产与财务，8。

5.王秀芝.2016.财政扶贫资金绩效审计重点和难点[J].合作经济与科技，6。

（本栏目责任编辑：范红玉）