完善地方税制 打造财政学的中国学派——中央财经大学地方税体系构建学术研讨会综述

●白彦锋 苏璐璐

完善地方税制 打造财政学的中国学派
——中央财经大学地方税体系构建学术研讨会综述

●白彦锋 苏璐璐

2016年5月1日我国营改增全面试点之后，地方税体系以及地方税主体税种的问题更加凸现出来。在2016年9月23日中央财经大学召开的围绕这一主题的学术研讨会上，与会专家各抒己见，探讨以渐进式的改革解决中国特色的地方税体系问题，比如：规范县乡财政分配关系，合理设计房地产税征收标准，正确处理税源来源地与税收收入之间的“背离”问题等。具体来讲，一是要合理界定中央和地方的财政事权和支出责任，综合考虑外交、消防等公共产品的支出责任和受益范围，在此基础上统筹确定地方税体系的主体税种。二是要合理划分中央和地方的财权和税种，与时俱进，尤其要关注营改增后主体税种的设计以及数字经济下网络运营收入的征税问题。

地方税 财权 事权 支出责任

2016年9月23日，中央财经大学财政税务学院成立暨地方税体系构建学术研讨会在中央财经大学隆重举行。来自学术界的众多专家学者齐聚一堂，对中央财经大学财政税务学院的成立表示祝贺，同时就地方税体系构建的问题展开了深入探讨。

一、建设财政学的中国学派，将财政学打造成我国一级学科

中央财经大学副校长李俊生教授在致辞中对近年来我国财税学科发展取得的进步深感欣慰，表达了对于财税学术界长久以来支持的感谢；当前中国的财税发展面临着“大国财政可持续发展以及构建有中国特色的政治经济学、财政学”等多方面的挑战，作为财税人，应积极应对挑战，投身于学科建设。十八届三中全会明确指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，然而我国财政理论的建设却滞后于国家财政的发展，其主要原因在于我国主流的财政学理论依然在照搬西方的“盎格鲁—撒克逊”(Anglo—Saxon)财政理论，其仅将财政学视为经济学的分支，以市场失灵为起点，将财政视为弥补市场失灵的手段。但从财政学说发展的历史来看，财政学实际上是现代政治经济学、现代经济学和现代公共管理学等学科的策源地。从我国的财政实践来看，该理论也无法就PPP、政府采购、政府购买服务等领域作出合理的解释。新时期下，我国学术界有必要也有能力立足当下，借鉴中外，建立财政学的中国学派①。中国的财税界就像一个大家庭，中央财经大学财政税务学院会努力打造出一个更好的平台来促进各方交流。希望以新的财税学院成立为契机，直面困扰我国财税发展的实践和理论等多方面的难题，迎难而上，为“建设财政学的中国学派”而努力，为建立现代财政制度奉献自己的力量。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇教授等表达了对财政税务学院成立的祝贺，并深情地讲述了自己与中央财经大学的亲密联系，同时肯定了财政税务学科的发展及其在我国经济发展中发挥的巨大作用。财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。财政学科从改革开放到十八届三中全会一路发展，从未止步，财政学人在国家社会经济发展进入到“新常态”之后，更应该肩负起建设财政学科的重任。

二、我国地方税体系构建的研究成果综述

中国人民大学财金学院院长郭庆旺教授认为，财政学作为中央财经大学立校的三大学科母体之一，组建新的财税学院可谓是国家“供给侧结构性改革”在中央财经大学学科建设的成功实践。针对地方税体系构建这一主题，郭庆旺教授表示目前学界成果虽然颇多，但共识却很少。他提出，地方税制改革进程中，要关注“四个相适应”，解决“三大问题”。

“四个相适应”是指地方税体系的构建要考虑中国国情。一是与中国特色制度相适应，税制的设计不能脱离我国是社会主义制度这一根本前提，要满足最广大人民的根本利益，实现公平和效率。二是与中国当前特定的经济发展阶段相适应，税制的设计要适应经济新常态，使税收政策为经济发展助力。三是与国家的大政方针相适应，从社会、经济、政治等多角度分析税制的设计问题。所谓我国当前的“大政方针”，主要包括“四个全面”和“五大发展理念”。“四个全面”是2014年底习近平同志提出的，即“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”；“五大发展理念”是我国“十三五规划”的核心内容，即“创新、协调、绿色、开放、共享”。可见，我国地方税体系的构建，必须服务于国家的大政方针，既要促进社会经济全面协调可持续发展，又要为地方政府筹集基本的财政收入。四是与国家现阶段的治理能力和治理水平相适应，地方税体系的构建要综合考虑地方的征管能力和行政水平。

“三大问题”要重点解决“地方”界定问题，否则我国地方税体系构建的研究就失去了靶子，容易“跑偏”。一是“什么是地方”。在我国“乡财县管”、“镇改市”等改革不断尝试推进的背景之下，我国财政体制有从五级向四级演变的趋势和可能。在这种情况下，是否可以合理设定划定标准，重启“撤县改市”，以协调城乡关系，推动城市化进程。同时，我国“十三五规划”提出“加快拓展特大镇功能，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限，完善设市设区标准，符合条件的县和特大镇可有序改市。因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。“特大镇改为县级市”，有助于分解我国城镇化进程中中等、大型城市的压力、缓解人口资源过于向中等以上城市集中所导致的交通拥堵、雾霾丛生等城市病，提高我国生态文明建设水平。这样一来，我国“地方税体系构建”所服务的财政体系就由“省、市、县、乡”四级地方财政进一步扁平化为“省、市、县”三级，同时，这也是适应社会经济发展动态优化调整之后的布局。为此，我国地方税体系构建必须明确其服务对象——“财政体系”这一目标。二是“地方税体系的地位”，合理分配中央、地方政府的可支配财力，赋予地方更大的税收管理权限、税收立法权、发债权，以防范地方政府变相收费发债的行为，在政府间财政关系的大框架下权衡我国地方税体系的地位。三是“地方税体系设计的目标定位”，明确目标到底是追求“GDP最大”、“财政收入最大化”还是“环保效果最优化”。

作为国家社科基金重大项目《深化税收制度改革与完善地方税体系研究》阶段性成果，中央财经大学财税学院任强副教授综合分析了西方典型国家的房地产税政策，对中国房地产税的改革具有一定的启发意义。比如，可以借鉴国外的断路器政策（Circuit Breaker Policy）以调节收入不均。中央财经大学财税学院副院长何杨分析了资源税和房地产税的地方归属问题，提出要借鉴国际经验，结合中国国情来进行方案设计、实证研究。

此外，与会代表还从构建税制体系的不同角度分析研讨，就地方税体系的构建提出了具有很强参考价值的观点。

（一）中央和地方的事权和支出责任

北京大学经济学院财政系主任刘怡教授从几个现实问题入手，以全新的角度讨论了中央和地方的事权和支出责任。她认为，研究地方税体系的构建，绕不开“事权与支出责任”这一问题。2016年8月，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革作出了总体部署。具体来看，一是即使给予地方政府再多税权，如果当地缺乏足够税源，依然是“镜中花、水中月”；二是即使给予地方再多财力，如果地方“事权”界定不清楚，那么再多的财力也填不满事权的“无底洞”。也是从这种意义上讲，原财政部部长楼继伟在解读《深化财税体制改革总体方案》时，才列出了2020年建成现代财政制度的“三大战役”，即预算改革、税制改革和事权与支出责任的体制改革。这样看来，分析“地方税体系构建”的问题不能孤立地来看，不能“就税收谈税收”单兵突进，而要与预算改革、体制改革协同推进。

推进事权与支出责任的体制改革，要结合我国国情，循序渐进，切不可一蹴而就。一是根据本次《指补偿。三是分税和转移支付之间的关系，进一步理顺中央和地方收入划分，以转移支付弥补地方财力缺口，事权与支出责任要和财力配置相结合，以《财政基本法》或者《转移支付法》来规范政府间财政关系。

山东大学经济学院副院长石绍斌教授从公共产品的供给问题着手，谈到了地方税体系的“定位适应”问题。例如，国防作为一种国家层面的公共物品，本应由中央财政负责全部支出，而现实是每年地方都承担了大量的国防支出，比如征兵宣传（东部某省每年数十亿元）、转业军人安置。所以地方税体系改革首要的是规范地方政府行为，合理划分中央和地方的事权和支出责任，其次在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，促进权力与责任、办事与花钱相统一，全面提升国家治理效率。

（二）中央和地方的财权和税种设计

中南财经政法大学财税学院院长胡洪曙教授从美国教授费雪的《州和地方财政学》入手，提出两个问题。一是地方政府是否应该有自己的主体税？观察美国分税体系，销售税是州政府的主体税，财产税是地方政府的主体税，从而认为在一个成熟的税制体系中，地方政府应该有自己的主体税种。二是地方政府的主体税到底是什么？2016年5月1日我国营改增全面试点后，地方政府就失去了自己的主体税种——营业税，依靠增值税筹集税收收入，可谓“独木撑天”风险太大。因此，设计地方主体税种必须要考虑到征税的稳定性问题。

中国税务报社总编辑刘佐研究员认为做研究应当注重基础性工作，对相关基础数据情况和基本理论进行仔细核实。目前的地方税体系构建应该从更高的角度上分析，开阔视野，并密切关注政治体制改革，避免以讹传讹。习近平总书记在2016年中共中导意见》，按照先“财政事权”（即与财政资金配置有关的事权）再“一般事权”（如立法、政府规制等非财政事权）、先简单再复杂、先易后难的原则，来啃“事权与支出责任”这一最难的“体制改革”。财税改革不宜“越权”讨论这一范围之外的内容。二是明确中央地方存在的大量交叉事权，外交无疑是中央事权，但是地方政府在承办G20、东盟峰会或接待国外领导人时，却承担了大部分外交事权。反过来，消防无疑应该是地方事权，但是天津滨海新区爆炸案中，中央武警战士却冲到了第一线。

可见，中央与地方事权的划分很多时候都是原则性的，想要做到泾渭分明基本不现实；二者之间的事权划分不是通过一纸文件来规定的，而是在实践中不断碰撞和博弈的结果。入伍宣传、转业军人安置与就业和当地经济发展不无关系，地方承办大型外事活动，自身经济发展受益良多，自身软实力和国际形象提升很快。“无利不起早”，地方政府即使承担部分支出，但这笔账地方政府还是算得清楚的。至于滨海新区爆炸案武警战士奋勇当先，也是因为其已不再是地方性的安全事件，而是产生了巨大的全国性影响甚至国际影响，在这种情况下，中央政府的出手就非常有必要了。

此外，划分地方财权与税源，应当考虑新经济下的行业特点，正确处理税源来源地与税收收入之间的“背离”问题。阿里巴巴集团2015年在浙江缴纳了178亿税收，但实际上创造和负担这些税收的消费者却分布在全国各地。因此设计税制时应当考虑如何合理划分增值税的税基，是按照消费地还是生产地。同样，腾讯超过千亿元的收入当中相当数量来自游戏产业，如何界定其价值创造的性质，是数字经济条件下必须要深入思考的问题。

东北财经大学财税学院院长孙开教授指出1994年分税制改革是合理划分事权和支出责任的重要历史时机，但当时更为迫切的是提高“两个比重”的问题。2016年国务院文件明确指出要加强中央事权，减少地方事权，从国防外交到教育，逐步在2020年实现事权划分的基本合理。就此问题孙开教授提出了三点认识。一是事权和财权的关系，先解决财政事权，即与钱有关的事权，接下来解决立法、政府规制等不一定涉及“钱”的事权。二是纵向事权与横向事权之间的关系，要关注空间经济异质性、流域的生态央政治局年中会议上首提“减轻宏观税负”，刘佐研究员就此提出了自己的三点观察。一是地方税无法满足地方政府对财政收入的需求，中国地方之间异质性很强，新疆、西藏等很多边疆民族地区不可能完全依靠地方税，还需要靠转移支付、非税收入等来保证政府履行相应的事权。二是要注意区分财政部统计的地方税与真正的地方税，这是不同统计口径的概念。真正的地方税仅有房产税、城镇土地使用税、契税、土地增值税等七种，而财政部统计的地方税还包括归属于地方的共享税。三是国际比较的基本数据要弄清楚。就美国而言房地产税占地方税收收入的70%没有问题，但不可就此为基准设定我国的房地产税。第一，我国所谓的“地方政府”是“省及以下”的“大地方政府”的概念，与美国等西方国家相对于州政府的“小地方政府”的概念和口径不同。第二，即使美国房地产税收入确实占地方政府税收收入的70%，但考虑到税收收入通常只占地方财政收入的60%左右，这样事实上美国房地产税收入仅占其地方财政收入的30%-40%，低于50%的数量级。因此，进行国际比较，必须口径一致，防止以讹传讹。

内蒙古财经大学财税学院院长朱润喜教授以2003年《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中的三个问题为出发点，探讨了地方税制改革中税制设计的问题。一是要统一城乡税制，关注城市和农村房地产区别征税的问题。二是赋予地方适当的税政权，实现中央地方财权的合理划分，以防范地方债务风险，降低政府整体杠杆率和负债率。三是条件具备的情况下，可以统一开征物业税（房地产税）。同时营改增要适应外向型经济的发展，防范税基侵蚀与税收流失，建立科学合理、稳定增长的税收机制。

安徽财经大学财政与公共管理学院院长经庭如教授就“减轻宏观税负”的问题提出了三点意见。一是要降低总体负担，从统计口径上来看，要打通一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四大预算体系，实现全口径预算管理。尤其要注意，我国宏观税负的计量要考虑土地出让金的收入，而不能一味照搬国际货币基金组织的标准进行国际比较。因为西方将土地出让金剔除，是基于土地私有制考虑的。二是增税减负，增加税收，减少非税收入，规范财政收入征收，提升税收收入占GDP的比重。三是税收应该有增有减，降间接税，增直接税；降增值税，增消费税，实现结构性减税，优化税制结构。

山西财经大学财金学院院长彭月兰教授从山西煤炭行业的不景气谈起，认为目前个人所得税征收空间很狭窄。相对于传统所得税，现阶段我们要着重关注私营业主和电商，二者都有很大的纳税潜力，尤其是电商行业，电子商务的发展带来了巨大的财富但却征税不足，这无疑是对市场公平原则的践踏。

河北大学李克桥教授提出了三点见解，一是京津冀协同发展给河北高校带来了更多的机会和资源，可以有效缓解河北在京津冀中“高教洼地”的尴尬地位，并以高校的发展带动河北省经济的发展。二是建立地方税体系要综合治税，构建“一主两辅多税辅助”的税制体系，以环保税为主②，资源税、消费税为辅，其他税种综合发挥作用。三是分析了目前房地产税中的房产和地权的问题、农村和城市土地的同质同权的问题。考虑农民进城之后，是否还可以保留农村的宅基地？房地产税计税价值包含土地出让金是否逻辑不通？房地产税税基是以房价还是以面积为主？诸如此类税制设计中的问题都亟待学术界讨论分析。

南京财经大学财政税务学院院长李林木教授分析认为对地方税体系的研究应该着重研究如何财政分权。一是因为地方政府80%税收收入来自共享税，真正的地方税只占20%。二是对地方政府而言，财政收入从地方税或者中央税取得并不重要，需要考虑的是税基的稳定性、充足性问题。

（三）地方税体系构建的现实考虑

江西财经大学财税学院院长李春根教授针对目前国地税征管成本高的问题，提出了两点意见。一是要提高征税的信息化、网络化管理，比如2016年10月8日上线的金税工程三期就可以对增值税纳税状况进行严密监控。二是推进国地税一窗通办、信息共享乃至最终合并，降低国地税的征收成本，这有望在“十四五”实现，可以借鉴长三角保留国税、对地税和财政部门合署办公的方法，以充分调动中央地方的积极性。

首都经贸大学财税学院院长姚东旭教授就两大社会热点提出了自己的想法。一是房地产税改革的减税效应会远远超过营改增，但也正如原财政部部长楼继伟在2016年G20税收高级别研讨会上所说“要义无反顾推进房地产税改革”，房地产税改革过程中必将面临重重阻碍，要协调好土地出让金和房地产税的关系，改革土地出让金征收方式。二是讨论了张维迎教授和林毅夫教授关于产业政策的争论，认为不能完全抹杀产业政策，但我国的实际又是产业政策失败的例子太多了，所以在经济新常态下，政府需要加快推动产业政策的转型，以完善市场机制。包括税收在内的产业政策只能“保健强身”、不能“治病救命”，更不能越俎代庖、扰乱市场在资源配置当中的决定性作用。

浙江财经大学财税学院院长李永友教授表示对待地方税制的学术研究要有严谨的治学态度，不能就问题看问题，要从多元角度来理解地方税体系，提出要从《财政基本法》的角度来考虑财政的元问题，完善财政法律的救济制度以及税法出台前的核心审查制度，保证征税的正当性，从法律制度层面对税收进行规范和约束。

河北经贸大学财税学院院长王晓杰教授由河北问题展开了对地方税体系构建的讨论。根据省人大财经委的测算，某市2016年1-7月财政收入达到了30%的增长率，原因无非是因为营改增，5月地方提前对营业税进行了全面清缴，这种“算账算不过中央，捣鬼捣不过地方”的现象并不少见。尤其是营改增之后，非税收入可能飞速增长，据测算有的县市非税收入的比重已经达到70%。如何防范税收漏洞、加强征管监督，无疑是下一步地方税制改革必须面对的问题。只有解决“政”的问题，其它所有的技术性问题才会迎刃而解。

广东财经大学财税学院院长姚凤民教授提出了地方税构建的6个“特殊性”，一是基于我国的体制特色，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现国家意志。二是基于我国的地方复杂性，民族、文化、资源禀赋、经济发展呈现多样化，统一的地方税很难符合所有的地区协同发展。三是经济的区域性，现今经济发展越来越趋向于区域化经济。四是事权交叉性，基于公共产品的外溢性等原因，我国中央和地方存在一些交叉事权。五是治理的差异性，地方政府治理能力、治理理念都存在问题。六是税源的可获得性，目前地方财政收入更多趋向于非税收收入，比如广东三个县罚没收入占地方财政收入的70%。因此，在构建地方税体系时，要确定一系列税权、税基、征管法的问题，同时要考虑各个地方的特殊性。■

（作者单位：中央财经大学）

注释：

①李俊生教授认为：以布坎南为代表的公共选择财政理论和以何振一为代表的社会共同需要财政理论代表了科学的财政理论的未来。

②笔者认为：环保税难以成为地方主体税种，一是税收充足性难以保证；二是征管难度高，需要环保局相关数据支持；三是可能会带来经济负效应，导致地方征税积极性不够。

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