新疆南疆三地州精准扶贫与精准脱贫问题研究

李学军

新疆南疆三地州精准扶贫与精准脱贫问题研究

李学军

贫困问题是新疆南疆地区社会稳定与长治久安最突出的“短板”，是最主要的矛盾之一。新疆南疆三地州是一个集边境、民族、高原荒漠、贫困于一体，经济落后、少数民族贫困人口多、面积大、集中连片的特殊困难地区，列为我国14个集中连片特殊困难地区之一，也是我国新一轮扶贫攻坚的主战场之一。大力推进南疆三地州区域发展与扶贫攻坚对于新疆实现社会稳定和长治久安总目标具有重大的现实意义。“精准扶贫、精准脱贫”是中国特色社会主义的伟大实践；“五个精准”着力解决新疆南疆三地州贫困这块“短板”；南疆三地州“精准扶贫、精准脱贫”开发机制整体性润泽与调适；要以“三个支点”强化新疆精准扶贫质量与绩效；“访民情、惠民生、聚民心”活动助力南疆三地州贫困县“精准扶贫、精准脱贫”。

南疆三地州 精准扶贫 精准脱贫 研究

贫困问题是新疆南疆地区社会稳定与长治久安最突出的“短板”，是最主要的矛盾之一。新疆南疆三地州是一个集边境、民族、高原荒漠、贫困于一体，经济落后、少数民族贫困人口多、面积大、集中连片的特殊困难地区，列为我国14个集中连片特殊困难地区之一，也是我国新一轮扶贫攻坚的主战场之一。大力推进南疆三地州区域发展与扶贫攻坚对于新疆实现社会稳定和长治久安总目标具有重大的现实意义。

一、新疆南疆三地州多维贫困的现状及机理

新疆南疆三地州是指新疆的喀什地区、和田地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州(下文简称克州)，位于新疆西南部、塔克拉玛干沙漠西南边缘。当前，南疆三地州24个县市中，扶贫开发重点县比例占到79%。2011年，国家颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，将南疆三地州列入我国集中连片特困地区之一，这意味着南疆三地州片区区域发展与扶贫攻坚已上升到国家战略层面。南疆三地州不仅贫困发生率高，而且是少数民族(主要是维吾尔族)聚集地区。从贫困发生率来看，该地区在全国14个片区中，贫困发生率居首位，仍高达55%以上。从农村贫困人口角度来看，南疆地区分布着新疆近95%的贫困人口，而南疆三地州的贫困人口占全疆的85.15%。南疆是新疆少数民族人口最为集中的地区，其中，南疆三地州的维吾尔族人口则占全疆维吾尔族总人口的58.84%，长期以来，喀什地区、和田地区、克州的维吾尔族人口占当地总人口的90%以上。因此，南疆三地州既是贫困高发地区，又是少数民族聚集地区。解决南疆三地州的贫困问题，对于新疆发展经济、巩固边疆稳定以及实现全面建成小康社会的目标有着至关重要的作用。

(一)新疆南疆三地州贫困现状

1.贫困规模大，贫困程度深

2016年6月，国务院扶贫开发领导小组官网发布《国家扶贫开发工作重点县名单》，全国共有592个扶贫开发工作重点县，其中含新疆27个，即新疆的巴里坤哈萨克自治县、乌什县、柯坪县、 阿图什市、阿克陶县、阿合奇县、乌恰县、疏附县、疏勒县、英吉沙县、莎车县、叶城县、岳普湖县、伽师县、塔什库尔干塔吉克自治县、和田县、墨玉县、皮山县、洛浦县、策勒县、于田县、民丰县、察布查尔锡伯自治县、尼勒克县、托里县、青河县、吉木乃县。涉及扶贫开发工作重点县总人口为621．58万人，其中少数民族人口达572．44万人，占总人口的92.09%。按照新的扶贫标准，南疆三地州仍有266 万名扶贫对象，贫困发生率达55%以上，其中，还有64万农牧民居住在海拔1500～4800米的偏远深山区、石山区，而大部分则地处沙漠边缘的贫困村，是新疆扶贫攻坚最困难的区域之一。

2.经济总量稳步增加，人均占有量低

图1 2007～2014年新疆南疆三地州地区GDP图(单位：亿元)

2007～2014年，南疆三地州地区生产总值稳步增加。2007年南疆三地州地区生产总值为327.02亿元，占新疆地区生产总值的9.28%，到2014年上升为976.06亿元，占到新疆地区生产总值的10.52%(见图1)。而南疆三地州人均生产总值远低于新疆人均生产总值，且呈现出缓慢上升趋势。

3.贫困人口受教育程度低，生产生活资料简单

根据《2015年新疆调查年鉴》数据显示，从总体上看，南疆三地州贫困县的农村劳动力文化程度主要以小学和初中为主，受教育年限短，劳动力素质较低(见表1)。从劳动力就业分布情况来看，南疆三地州贫困县第一产业的劳动力所占比重最大，绝大部分劳动力还主要从事农业生产，生产生活资料和条件简单。这从另外一个侧面反映出南疆三地州区域经济结构单一，生产结构单纯依赖农业，贫困地区农民提高收入水平的难度较大。

表1 2014年新疆扶贫开发工作地区农户基本情况表①

4.基础设施建设落后薄弱，民生亟需保障

南疆三地州基础设施建设基础差、底子薄、历史欠账多，使得水利、交通和电力、通讯等基础设施依然十分薄弱，与经济社会发展的需要不相适应。目前，南疆三地州主要河流山区控制性水利枢纽工程缺乏；农田水利建设滞后，排灌系统不健全，水资源利用率低；城乡电力、信息等基础设施发展滞后；交通不畅，铁路仅有南疆铁路贯通，公路路网密度低，航空运输能力和服务不能满足需求。南疆三地州通公路的自然村比重、通电的自然村比重、能接收电视节目的自然村比重均在90%以上，仅本村有幼儿园、学前班及卫生室的比重较低，教育和医疗设施情况仍较薄弱。

5.农村居民人均纯收入虽稳定增长，但贫困农民增收缓慢

2007～2014年，南疆三地州农村居民人均纯收入虽然在稳定增长，但是收入水平差距较大(见图2)。从总体上来看，喀什地区农民人均纯收入最高，和田地区次之，克州最低。2009年以后，农村居民人均纯收入大幅增长，这主要是因为中央和自治区制定了一系列专门针对南疆三地州的特殊扶贫开发政策。自治区先后出台了《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》《南疆三地州建设项目专项规划》等规划和办法，对经济社会发展带来明显的促进作用。根据国家确定的2300元新贫困标准，2011年南疆三地州三个地区均越过了贫困线，2014年，喀什地区、和田地区、克州的农民人均纯收入分别为6419元、5692元和4850元。但南疆三地州的贫困人口因耕地少、人口多、家庭收入结构单一、“等靠要”思想普遍，使得家庭收入增收缓慢，仍在贫困线以下。

图2 2007～2014年南疆三地州农牧民人均纯收入图(单位：元)

6.生态环境脆弱，自然灾害频发

南疆三地州的自然灾害发生率较高。其中，旱灾、风灾以及冰冻灾害是影响农牧民增收的主要环境制约因素。近年来，南疆三地州自然灾害主要表现以为干热风灾为主，且呈上升趋势，而旱灾和冰冻灾害则呈相对下降趋势。

(二)南疆三地州当前多维贫困的机理

1.生态环境的脆弱性

南疆三地州环绕在塔克拉玛干沙漠南缘，大部分是沙漠、戈壁和山地，耕地面积极为有限，约占全疆耕地面积的19%，却承载了全疆40%的农业人口。其中，和田地区沙漠、戈壁和山地面积占其总面积的96.3%，克州山地面积也超过了其总面积的90%。由表2可知，南疆三地州各地区人均耕地面积均在2亩以下，低于新疆平均水平2.84亩，其中，和田地区仅为1.29亩，在三个地区中人均拥有量最低；对于人均牧草地面积，除克州外，喀什与和田地区也远低于新疆平均水平，该地区的农牧业发展受到了极大制约。另外，南疆三地州气候干旱多风，荒漠广布，随着人口的快速增长，水资源严重短缺，山区草地退化、灌区盐渍化、沙区植被退化等环境问题极为突出，生态十分脆弱。南疆三地州的可利用草地面积占全疆的17.45%，也因逐水草而居、“靠天养畜、重畜轻草”的生活方式，使草地发生不同程度的退化。由此可知，生态环境的脆弱性对扶贫开发工作的高效开展存在较大的制约性。

表2 南疆三地州人均耕地面积表②(单位：亩/人)

2.贫困的集中连片性

新疆27个扶贫开发重点县中，南疆三地州扶贫开发重点县占比最大。3963个行政村中扶贫开发工作重点村高达2970个，占南疆三地州行政村总数的75%，占自治区扶贫村总数的77%。该地贫困人口集中连片，贫困人口比例较高，贫困程度较深，是典型的集中连片深度贫困地区。当前，中央上调扶贫标准至2800元，新疆满足新扶贫标准的对象为78万户329万人，而南疆三地州所辖24个县市中贫困村占75%，扶贫人口266万人，占新疆扶贫总对象的80.85%，其贫困发生率高达55%以上。其中，大部分贫困人口居住在沙漠腹地和边境一线，另外，还有64万农牧民居住在海拔1500～4800米的高寒山区，大多数贫困人口还存在上学难、就医难、饮水难、住房难等问题。因此，南疆三地州当前的扶贫开发工作任务十分艰巨。

3.所处地域的边缘性

南疆三地州有8个边境县(市)，占新疆边境县市总数的28.1%；边境线总长2335公里，占新疆边境线总长的41.7%，虽拥有伊尔克什坦、吐尔尕特、红其拉甫等重要口岸，周边与吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗以及巴基斯坦接壤，但周边国家发展也较落后。南疆各中心城市与乌鲁木齐市相距很远，距离乌鲁木齐市较远的南疆三地州经济发展较慢，其贫困县数量也最多，各主要中心城市距离相差也很远，距离大约在400～800千米之间。所以，加大南疆三地州交通基础设施建设力度对于推进扶贫开发工作、促进经济发展尤为重要。

4.较高的民族比例

南疆三地州是以维吾尔族为主的少数民族人口集聚地，当地人口主要从事农业生产，劳动生产率较低。据《2015年新疆统计年鉴》数据(见表3)，南疆三地州的维吾尔族人口占全疆维吾尔族总人口的近60%，而南疆三地州的汉族人口占全疆汉族总人口比重的5.72%。长期以来，喀什、和田地区的少数民族人口占当地总人口的90%以上，贫困人口也以乡村人口为主，其中，少数民族在乡村人口中比重高达99%以上。南疆三地州既是民族人口聚集地，同时也是新疆扶贫工作的重中之重。受民族性、经济发展水平及较宽松的计划生育政策影响，南疆三地州人口增长速度也很快，根据新疆统计年鉴显示，2014年，克州、喀什、和田地区人口自然增长率分别为36.55‰、61.93‰、17.83‰，远高于新疆人口自然增长率11.47‰，居全疆人口自然增长率前列，而这三个地区少数民族人口的自然增长率则分别为37.90‰、65.45‰、18.20‰。由于南疆三地州人口有着极强的民族性和高增长性，其思想观念、受教育程度、语言障碍等因素非常不利于从根本上解决贫困问题以及提高地区经济自我发展的能力。

表3 2014年南疆三地州人口主要民族构成表③(单位：万人；%)

5.教育的落后性

在南疆三地州人口受教育程度中，初中以下程度人口比重高达90%，而高中及以上受教育程度人口比重在1%～10%之间，明显低于全疆水平(见表4)。南疆三地州的高中教育和中等职业教育发展滞后，师资力量不足，以及“双语”教师缺乏等，严重影响了教育事业的发展进程。受教育水平低的影响，大多数人市场观念淡薄，在生活上多追求够吃够用，即使有想实现脱贫致富的贫困户，但由于文化水平低、不懂经营、缺少榜样示范、缺乏就业引导等问题而难以实现。此外，贫困地区人口的精神生活相对贫乏，受疾病、风俗、人口增长较快等因素影响，也给家庭带来过重的负担，教育、文化、卫生等社会事业发展相对落后，贫困人口劳动力素质不高、传统观念延续、依赖心理严重，形成了“文化贫困”，严重影响了脱贫的实现。

表4 南疆三地州6岁及以上人口受教育结构表④(单位：%)

6.社情的复杂性

由于南疆三地州民族人口较多、边境线长、边境县市多，加之周边国家社会情况复杂，民族分裂主义和宗教极端主义对南疆三地州有很大的影响，南疆三地州始终处在反分裂、反渗透、反恐怖的最前沿，具有明显的“民族性、边境性和贫困性”，它既是抵制国际恐怖势力渗透的前沿阵地和民族分裂的必争之地，又是同境内外“三股势力”作殊死斗争的主要战场，该地区的社会稳定问题备受瞩目。在人才引进、招商引资等方面，南疆三地州社情的复杂性给当地扶贫开发工作的全面顺利开展也带来一定影响。

7.产业发展的滞后性

南疆三地州的三次产业之比由 2005年的43.17∶19.12∶37.71转变为2014年的28.50∶28.06∶43.44，虽然产业结构比重有了一定调整，产业合理化程度有所提高，但与新疆相比，南疆三地州的第一产业比重仍然偏高、第二产业发展滞后、第三产业发展不充分，产业结构层次低，农业仍处于主导地位，工业化基础薄弱，第三产业存在虚高化现象。农业经济组织及生产性服务业发展滞后，中、小非公有制经济为特征的劳动密集型产业与资源加工技术密集型产业工业内部结构失衡，区域就业岗位严重不足，不能满足剩余劳动力就业的需求和专业性人才岗位的需求，不利于经济社会的发展和繁荣。

二、南疆三地州扶贫开发的历史进程

根据扶贫开发的基本内容和主要方式，可将南疆三地州的扶贫开发历程划分为五个阶段。

(一)救济式扶贫阶段(1978～1985年)

这一阶段的扶贫主要是由各地方的民政部门负责的，扶贫对象主要是五保户，是具有慈善性和道义性的“输血式”扶贫。这种扶贫主要是通过财政转移支付的形式实现的。各级政府直接将粮食、衣物、化肥等生产和生活资料发放到贫困农民手中，保障其基本的生产需要。1977年，自治区党委将克州的阿图什市、喀什地区的伽师县、疏附县、疏勒县和巴楚县，以及和田地区的和田县、洛浦县和墨玉县定为贫困县，此后农村贫困户救济工作的重点就转移至上述8县。

(二)开发式扶贫阶段(1986～1993年)

随着我国贫困由全面贫困转为区域贫困，专门职能部门也随之成立。1986年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组。1986年5月，自治区党委、自治区人民政府在喀什召开了南疆三地州脱贫致富工作座谈会，提出了扶贫目标，制定了扶贫方针、政策和措施。1987年，自治区成立了扶贫开发工作领导小组，确定了开发式扶贫方针，统筹安排专项资金，实行优惠政策，对传统的救济式扶贫进行彻底的改革。

“开发式扶贫”方针政策主要有以下四点特征：一是对“救济式”扶贫方式进行了彻底改革，确定了“开发式”扶贫方式；二是各级政府都成立了扶贫机构；三是制定出针对贫困地区和贫困人口的专项政策措施；四是确定出对贫困县的扶持标准，重新核定了贫困县，实施了中央政府和自治区两级重点扶持措施，即，南疆三地州所辖24个县(市)中的16个县(市)由自治区重点扶持，皮山、墨玉、洛浦、策勒、塔什库尔干、疏附、英吉沙、阿图什8个县由国家重点扶持。

(三)“八七”扶贫开发阶段(1994～2000年)

为了尽快解决剩余8000万的农村贫困人口，1994年政府启动了“八七扶贫攻坚计划”，作为扶贫开发工作历程中的第一个规范性文件，也是最具有里程碑意义的纲领，对扶贫开发工作的目标、对象、措施、期限等做了明确部署，各地区也据此展开了有计划、有组织的扶贫开发工作。新疆结合本地区情，制定了《新疆维吾尔自治区百万人温饱工程计划》，提出要用七年时间基本解决全区农村贫困人口的温饱问题。到2000年底，新疆特困人口由1994年初的127.5万人减少到44万人，其中，南疆三地州特困人口高达38万，占新疆特困人口的86.4%，而低收入人口为237万人，占新疆低收入人口的72%。

(四)全面实施扶贫开发纲要阶段(2001～2010年)

该阶段扶贫开发是在“八七”扶贫攻坚阶段基本解决贫困人口温饱水平和大范围绝对贫困的问题的基础上，进一步帮助44万特困人口三年内解决温饱问题，十年内329万低收入贫困人口整体步入小康生活水平。此阶段，新疆农村牧区贫困人口主要集中连片分布在以南疆三州为重点的塔克拉玛干沙漠干旱贫困区和以北疆天山、阿尔泰山为重点的高寒贫困牧区，贫困人口有273万，占新疆贫困总人口的83%。该阶段的扶贫开发以整村推进、产业化扶贫和贫困劳动力培训为主要内容。此阶段扶贫开发工作主要有以下特征：首先，改变原先的瞄准机制，收缩战线至重点区域和重点县，扶贫工作转变到工作到户、扶贫到户，突出帮扶尚未解决温饱的 44 万特困人口，扶贫目标转为以增收为重点；其次，推广整村推进、劳动力培训转移、产业化扶贫和自愿搬迁四种扶贫方式；再次，坚持开发式扶贫方针，继续强调农户参与的重要性，大力发展参与式扶贫；最后，开展了农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接工作，提出要实现扶贫开发工作重点县“两项制度”全覆盖的目标。

(五)新时期的扶贫开发阶段(2011～2020年)

新时期新疆的扶贫开发工作以南疆三地州、边境地区、贫困山区为主战场，根据《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020 年)》提出的任务和目标，南疆三地州2013年全面启动了《自治区南疆三地州片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011～2020年)》，提出了“区域发展、产业支撑、素质提高、条件改善、发挥主体作用”的战略思路，明确了南疆三地州片区发展在“十二五”前后两个时期巩固温饱成果和加快地区发展，提高片区整体水平的具体目标。该阶段的扶贫开发主要通过政策特惠、设施改善、产业支撑、打造经济圈、加速城市化等方式，针对特殊地区采取特殊政策和措施，形成可持续发展的南疆片区扶贫开发经济模式。通过南疆三地州“大片区”的整体发展，带动边境地区和贫困山区两个“小片区”的扶贫开发，以建立喀什经济开发区为契机，推进经济优势互补，积极培育增长极，辐射带动区域经济和扶贫开发，建立形成“一核”“两轴”“三组群”的空间结构，全面提升该片区的综合发展水平。中央财政扶贫资金加大了向南疆三地州的倾斜，在此后十年内计划要投入1000亿元，来进一步解决基础设施建设及贫困人口的生产生活问题，提高贫困人口的文化素质。自2011年以来，南疆三地州片区区域发展与扶贫攻坚取得了重要进展和显著成效。

2011～2014年，南疆三地州确定了“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，凝聚专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫“四位一体”的扶贫力量，围绕基础设施建设、产业发展、民生改善、公共服务、生态建设和对外开放，中央、自治区和地方财政类资金重点向南疆三地州倾斜，四年累计投入708.6亿元。截至2014年末，南疆三地州地区生产总值实现976.76亿元，年均增长率14.1%，比“十一五”末增长了1.6个百分点；人均地区生产总值实现13475元，比“十一五”末人均增加6432元，人均地区生产总值年均增长11.8%；地方公共财政一般预算收入年均增长28.9%；全社会固定资产投资年均30.1%；社会消费品零售总额年均增长16.7%；外贸进出口总额年均增长0.5%；三次产业结构由2010年的38.99∶18.25∶42.76调整到2014年的23.1∶32.2∶44.7。

三、南疆三地州精准扶贫与精准脱贫的路径与政策

(一)“精准扶贫、精准脱贫”是中国特色社会主义的伟大实践

习近平总书记指出，贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性。消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命；没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。“精准扶贫与精准脱贫”是坚持走中国特色扶贫开发道路的重大实践。新疆工作在党和国家工作全局中具有特殊重要的战略地位。要加大扶贫资金投入力度，重点向农牧区、边境地区、特困人群倾斜，建立精准扶贫工作机制，扶到点上、扶到根上，扶贫扶到家。对南疆发展，要从国家层面进行顶层设计，实行特殊政策，打破常规，特事特办。所以，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，在继承和坚持新中国成立以来历届中央领导集体形成的治疆方略和治疆经验的基础上，提出了依法治疆、团结稳疆、长期建疆、精准扶贫等一系列新思想新论断，丰富和发展了党的治疆理念和治疆方略。

(二)“五个精准”着力解决新疆南疆三地州贫困这块“短板”

在长期的扶贫实践中，新疆南疆三地州初步形成了“五个精准”的精准扶贫体系，用以解决新疆南疆三地州贫困这块“短板”。“五个精准”，即“精准扶贫指导思想”“精准扶贫方针”“精准扶贫政策”“精准扶贫方略”“精准扶贫模式”。

一是“精准扶贫指导思想”。就是要坚持“加快区域发展是基础，产业发展是关键，提高人口素质是前提，改善生产生活条件是保障，发挥主体作用、形成全社会扶贫合力是根本”，坚持扶贫开发与经济社会发展相互促进，坚持精准帮扶与南疆片区开发紧密结合，坚持扶贫开发与生态保护并重，坚持扶贫开发与社会保障有效衔接，采取超常规举措，拿出过硬办法，举全疆之力，坚决打赢脱贫攻坚战。

二是“精准扶贫方针”。就是新疆多年来坚持的“划分区域、分类扶持、整村推进、连片开发、完善机制”的扶贫开发工作方针。

三是“精准扶贫政策”。主要体现在《新疆维吾尔自治区〈中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)〉实施办法》中：一是认真落实帮扶到户、一户一策脱贫措施，切实做到应扶尽扶，确保非贫困村扶贫对象的贫困问题得到同步解决。二是完善管理机制。坚持“区负总责、地州统揽、县抓落实”的管理体制和“片为重点、协调到乡、工作到村、扶贫到户”的工作机制。三是完善运行机制。坚持扶贫开发与扶贫救助并举，做到“两项制度”有效衔接，其他各项救助政策与措施优先面向贫困群体。四是完善瞄准机制。瞄准贫困区域、贫困乡村、贫困人口，力求扶持到人、项目入户、政策进村。坚持做到“四到人、五到户、六到村”，即：感情联系到人、思想教育到人、培训落实到人、关爱帮助到人；扶持对象确认到户、分类脱贫规划到户、项目资金覆盖到户、定点帮扶承包到户、经济效益考核到户；领导干部联系到村、规划任务分解到村、项目资金分配到村、对口支援帮扶到村、脱贫措施落实到村、扶贫开发监测到村。

四是“精准扶贫方略”。一是坚持把建档立卡、一户一策作为重要的基础性工作，确保了扶贫开发监测与脱贫机制在科学发展的轨道上不断完善和推进；二是坚持把边境扶贫、安边兴县作为一项重大政治任务，确保了边境贫困地区稳疆兴疆、富民固边战略目标的实施；三是坚持把安居富民、定居兴牧作为一项浩大的扶贫工程，确保了贫困地区各族人民群众安居乐业；四是坚持把定点扶贫，帮扶到村作为社会扶贫工作的落脚点，确保了定点帮扶为贫困群众提供最直接、最有效的服务；五是坚持把整村推进、连片开发作为对贫困地区实施大规模、综合性治贫减贫的根本措施，较好地发挥扶贫开发的整体效益；六是坚持把产业扶贫、龙头带动作为贫困农牧民增收的重要举措，确保了贫困农牧民收入水平的稳步提高；七是坚持把转移培训、创业脱贫作为扶贫培训的重要任务，确保了贫困劳动力提高技能素质、逐步实现自我脱贫。

五是“精准扶贫模式”。第一是以“片”为主的“1+5”片区精准扶贫模式。《新疆维吾尔自治区南疆三地州片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》的启动，带动了新疆“1+5”(即“1”是指南疆连片特困地区，属国定片区。“5”是指阿克苏干旱和半干旱地区小片区、哈密山区小片区、阿勒泰沿边小片区、塔额盆地小片区、伊犁特昭贫困山区小片区，这五个小片区属区定片区)片区扶贫攻坚战略。全区完善了以南疆三地州片区建设为统领、各行各业为主导、城乡发展为一体、产业崛起为支撑、推进“片中片”为手段，形成了“五化同步”、城乡一体、区域协调、上下联动的发展新格局。第二是以“线”为主的边境精准扶贫模式。从2007年3月起，以阿合奇县边境扶贫试点为标志，正式启动了新疆边境扶贫试点。2010年9月，国务院领导批示同意新疆边境扶贫扩大试点范围，边境地区17个扶贫开发重点县列入《新疆边境扶贫扩大试点规划(2011-2015年)》。8年间，形成了“一次设点、两次划圈、多点启动、高位推动”的工作进程。新疆探索出了“三线联动”(一线守边、二线固边、三线服务)、军警民联防联控的边境扶贫新模式，己经成为富边民之策、强边防之道，兴边境之计，成为稳疆兴疆、富民固边的科学扶贫新亮点。第三是以“带”为主的山区精准扶贫模式。299个山区特困村实施整村推进扶贫开发规划，近年来己累计投入财政专项扶贫资金10.59亿元，解决了39864户安居房、50930户安全饮用水、65634户通电、8213户贫困家庭取暖等问题。第四是以“点”为主的进村入户到人精准扶贫模式。主要是“七到村、七到户、七到人。扶贫政策与机制的创新为精准扶贫提供了可复制、可操作的最为直接的扶贫方式，让扶贫对象直接受益，而且从物质与精神两个层面予以扶持，更全面、更合理、更科学。

(三)南疆三地州“精准扶贫、精准脱贫”开发机制整体性润泽与调适

结合南疆三地州贫困的实际情况，围绕扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何脱系统进行整体重建四个系统的关系，并结合重点贫困区域各自的特点对扶贫开发机制的某些环节进行个性调整，最终形成符合新疆贫困地区特殊需要的高效扶贫开发机制。

一要解决好“扶持谁”的问题。要牢牢把握“遵循标准、逐户核查、公示公告、分级确认、动态调整”的原则，全面开展“建档立卡大回访”活动，切实把“回头看”“挤水分”工作做实做细，确保符合标准的一户不漏，不符合标准的一户不进，真正把贫困人口的底数摸清，把贫困程度、致贫原因搞准，做到一户一本台账、一户一个脱贫计划、一户一套帮扶措施，挂图作战。对弄虚作假、数据信息不实的，将严肃追究所在乡镇主要领导的责任。要建立县、乡、村建档立卡网络信息平台，与自治区、地区扶贫信息系统互联互通，实行精准化动态化管理。

二要解决好“谁来扶”的问题。根据中央要求，南疆三地州贫困县县委、政府承担主体责任。有关部门单位要按职履责，做到扶贫项目优先安排、扶贫资金优先保障、扶贫工作优先对接、扶贫措施优先落实。“访惠聚”工作组要坚持所在村不脱贫不脱钩，切实帮助解决资金、信息、技术、人才、管理等实际困难。要进一步大力拓展专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫“四位一体”扶贫模式。多年来的扶贫实践表明，各类企业、个体工商户、土地承包大户、养殖大户、离退休老干部、社会各界人士是精准扶贫、精准脱贫的重要生力军，积极鼓励并高效引导社会力量参与精准扶贫，可以实现多赢局面。要充分发挥金融企业的作用，探索政府与金融企业风险共担参与脱贫的办法，用政府的“小”资金带动金融“活”资金，撬动社会“大”资金，进一步深化定点扶贫，创新参与方式，广泛调动各方力量，推动形成全社会参与的大扶贫格局。

三要解决好“怎么扶”的问题。坚持因地制宜、因户而异、因人而异、因贫原因和类型施策，按照“七到村七到户七到人”的要求，制定帮扶措施，一户一策，对症下药。大力实施“五个一批”工程：发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底脱贫一批。“怎么扶”？一是脱贫要形成合力，发动县级领导、乡镇领导、“访惠聚”工作组、定点包村联户帮扶牵头单位、机关事业单位和各类企业、个体工商户、土地承办大户、种养殖大户等社会力量九个层次来对接，攻坚难度要分类，合理均衡配置扶贫资源和力量。脱贫任务最艰巨、难度最大的村由各县四套班子主要领导包联，情况稍好一点的常委包联。同时，各县乡机关、企事业单位、社会力量全部组织起来，集少成多，汇聚到一处形成大力量。二是脱贫工作要跳出以往的老路子，懂得创新思维，选择的脱贫方式一定是能脱贫的方式，不能一味争项目、要资金，对于有条件的贫困户，由政府协调，通过免租费、拉贷款等优惠政策，真正增强贫困户的自生动力，白给钱的事情不要干，逐步将“输血”变为“造血”。

四要解决好“如何退”的问题。要建立健全贫困村、贫困户有序退出机制。坚持严格评估，科学设定时间表(见表5)、合理有序退出，严格脱贫验收办法，实现有进有出、动态管理。无论是贫困户脱贫还是贫困村摘帽(见表6)，都要和脱贫攻坚总要求、总任务对表，和全面建成小康社会进程对表，既要积极而为，又不能急躁冒进，每年退出多少要精准到村、到户、到人，成熟一个摘帽一个，脱贫一户销号一户。对弄虚作假、蒙混过关，以及玩数字游戏、搞数字扶贫的，一经查实，严肃追责。贫困村摘帽后需要培育和巩固自我发展能力，要留出缓冲期，在一定时间内摘帽不摘政策；对提前完成脱贫任务的乡镇(场)要给予奖励，保证苦干实干先脱贫的不吃亏。对贫困户脱贫后，帮扶措施要再保留一段时间，做到不稳定脱贫不脱钩，确保真脱贫、不返贫。

表5 新疆扶贫时间表

表6 2020年新疆“贫困县”摘帽时间表

(四)要以“三个支点”强化新疆精准扶贫质量与绩效

围绕新疆社会稳定与长治久安总目标，依托工业文明、生态文明、城市文明“三个支点”所取得的新成果，从总量上加大了民生经济支持力度，从而使扶贫开发从区域经济发展水平的整体提升中分享红利。按照区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的基本思路，贫困地区围绕尽快实现脱贫致富，聚合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫的力量，更大地激发了贫困地区的内在动力，最大限度地增加了和谐因素，增强了社会发展活力，提高了社会治理水平，实现了以区域经济的快速发展带动扶贫开发和努力实现新疆贫困地区经济社会发展的预期目标，确保了新疆精准扶贫的质量与绩效。

(五) “访民情、惠民生、聚民心”活动助力南疆三地州贫困县“精准扶贫、精准脱贫”

2014年以来，自治区党委决定在全疆各级机关抽调 20 万名干部，派驻到8636个行政村、759个国有农林牧场下属村队各重点社区，开展为期三年的“访民情、惠民生、聚民心”活动。这一活动紧紧围绕新疆社会稳定和长治久安总目标，以争取人心、做好群众工作为统领，以促进民族团结、宗教和谐为重点，着力在转变干部作风、加强民族团结、促进宗教和谐、保障改善民生、维护社会稳定、强化基层基础等方面取得突破性进展，打好长治久安坚实基础。“访民情、惠民生、聚民心”活动不仅起到了加强民族团结、增进民族互信，真诚服务各族群众，最大限度争取民心、凝聚民心，促进宗教和谐和依法治理非法宗教活动的作用，还较好地贯彻落实了中共中央办公厅、国务院办公厅关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的通知精神，确保了每个贫困村都有驻村工作队，每个贫困户都有帮扶责任人。全疆驻村工作队认真协助基层组织贯彻落实党和政府各项强农惠农富农和精准扶贫政策，积极参与扶贫开发各项工作，帮助贫困村、贫困户脱贫致富。从而实现了精准扶贫以及驻村帮扶工作的长期化、制度化、规范化。

注释：

①数据来源：《2015年新疆调查年鉴》。

②数据来源：根据《新疆统计年鉴2015》计算整理所得。

③数据来源：《新疆统计年鉴2015》。

④数据来源：第六次全国人口普查数据。

[1]习近平.携手消除贫困，促进共同发展.光明日报.2015-10-17.

[2]习近平.摆脱贫困.福建人民出版社.1992.

[3]习近平的“扶贫观”：因地制宜“真扶贫，扶真贫”.人民日报，2014-10-17.

[4]唐任伍.习近平精准扶贫思想阐释.人民论坛.2015.10.

[5]曹艳春.四个“精准”是落实习近平扶贫思想的重要法宝.光明日报.2016-02-06.

[6]张占斌.习近平同志扶贫开发思想探析.《国家治理》周刊.2015-09-29.

[7]吴炯丽，宋建华.南疆三地州多维贫困测度及减贫措施研究[J].新疆农垦经济，2015(6).

[8]裘品姬．对南疆三地州扶贫攻坚的几点思考和建议[J]．市场论坛.2012．

[9]孟戈.不断推进新疆扶贫开发的模式创新[J].新疆社科论坛，2006(2).

[10]罗红云，熊菲.新疆南疆三地州贫困与反贫困策略研究——基于三地州210户农户的调查[J].新疆财经大学学报，2015(1).

[11]张庆红，阿迪力·努尔.新疆南疆三地州农村多维贫困程度及特征分析[J].干旱区资源与环境，2015(11).

〔责任编辑：石梦华〕

本文系2016年国家社科基金西部项目“习近平总书记‘精准扶贫、精准脱贫’方略在南疆地区实践研究”(16XDJ017)、2016年度全国党校系统重点课题的阶段性成果。

李学军，中共新疆生产建设兵团党委党校经济学副教授。

F323.8

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1671-4741(2016)06-0032-09