世界私立大学办学体制及其演变:经验与启示

徐绪卿

(浙江树人大学，浙江杭州310015)

民办高等教育

世界私立大学办学体制及其演变:经验与启示

徐绪卿

(浙江树人大学，浙江杭州310015)

大学的办学体制，最初都是私立大学办学。先发国家是先有私立高等教育，后有公立或国家化高等教育，最后回到公、私立高等教育并存的发展状态;后发国家是公、私立高等教育同时起步，有的国家受社会制度变化的影响，曾一度不允许开设私立大学。现代大学发展的经验表明，高等教育只有坚持公、私立共同发展，才能不断增强发展活力，促进大学的可持续发展。

私立高等教育;民办高等教育;私立大学;民办院校;办学体制

一

大学的办学体制，是指大学举办的国家制度。胡卫提出:“办学体制是一个国家对设置其教育机构的主要制度安排，规定教育机构可以由哪些组织或个人(即办学的主体)来举办，各类主体有资格举办或参与举办哪一级哪一类的教育机构。”①胡卫、何金辉、朱利霞编:《办学体制改革:多元化的教育诉求》，教育科学出版社2010年版，第1页。这一观点强调了办学主体的概念。邬大光认为:“高等教育办学体制主要是指高校与举办者之间的关系，包括不同办学主体关系所构成的一个国家的高等教育办学模式。”②邬大光:《试论高等教育管理、办学与投资体制改革的相关性》，《高等教育研究》1999年第2期，第23－25页。这里有两个关键词:一个是关系，一个是模式。杨民刚、李代玉提出:“高等教育办学体制一般指举办高等教育的方式、方法与制度，主要反映高等教育管理者与办学者之间的关系以及由此而形成的办学模式。”③杨民刚、李代玉:《论管理、办学与投资体制之间的互联性与高等教育体制改革》，《山东商业职业技术学院学报》2010年第6期，第35－38页。这一思想在原有的基础上又有所拓展。刘铁认为:“高等教育办学体制是有关举办或创立高等教育机构的主体结构形态及其相应制度规范的总和，其内涵主要包括:(1)有关举办或创立高等教育机构的主体的规范;(2)有关举办主体结构形态的规范;(3)有关高等教育机构的举办者和投资者、办学者、行政管理者(中央和省级政府)责权划分及其相互关系的制度规范及其运行机制。具体来说分两个层面:一是由谁来举办，如政府举办、社会力量举办等;二是怎么办，如每所高校具体的办学行为。”④刘铁:《中国高等教育办学体制研究》，广东教育出版社2006年版，第7页。

对于民办院校办学体制，目前还少有文章提出清晰的概念。民办院校的办学体制与公办院校的办学体制相比，含义不完全相同:前者主要是指社会力量(非政府主导、民间)举办大专院校的体制;而后者则包括各级政府、政府各个部门及各个公立社会团体等举办高等教育机构的体制。显然，两者在概念上并不完全相同。另外，两者改革的着重点也不同:前者主要体现为民办院校由谁出资举办、由谁承办以及由此所涉及的制度架构等，如民办院校办学的国家政策，政府如何规制民办院校的办学行为，民办院校在办学过程中应履行哪些义务，民办院校举办者、办学者和利益相关者具有哪些权益等;而后者主要是改变以往以中央部门为主的办学格局，逐渐把高等教育的举办权下放给地方，发挥地方政府举办高等教育的积极性，并更好地实现大学为地方经济和社会发展服务的职能。鉴于现有的国家制度架构，我国民办院校举办者的主体是个人和机构(组织)。

综合现有研究，笔者认为，民办院校的办学体制就是“国家对设置民办院校的主要制度安排、责权划分以及办学过程中相关关系的总和”①徐绪卿:2015年度国家社科基金教育学重点项目《民办院校办学体制与发展政策研究》(AFA150012)开题报告，浙江树人大学中国民办高等教育研究院，2016年3月17日。。它具体规定非政府财政以外有什么人(机构、组织)可以(有资格)举办民办院校、举办民办院校应该如何处理相关关系等，主要包括两个层面:一是民间举办高等教育的主体构成(组织、机构及个人);二是民间举办大专院校的各办学主体运行与管理的制度总和。

二

“从世界教育发展的历史看，民间办学与民间经商一样，由来已久，源远流长。”②徐辉:《民办教育五问》，《新华日报》2015年9月10日，第12版。大学的办学体制经历了从私立大学为主到公立大学为主，再到公、私立大学并驾齐驱、协调发展的过程。现代大学发源于欧洲的中世纪大学，而初期中世纪大学毫无例外都是私立的。换句话说，大学的办学体制最初主要是私立大学的办学体制，且举办主体主要是民间的，大致可以分为三类。

(一)自发举办大学

以意大利的博洛尼亚大学为典型。意大利是古罗马的发祥地，沿袭和承载了古罗马帝国的部分文化。公元476年，西罗马帝国灭亡，封建领主的统治开始，外族入侵，意大利被瓜分为多个自由城邦。由于具有得天独厚的地理优势，在经历了五六百年缓慢发展后，意大利获得较快发展，当时社会对罗马法学者需求量较大，而封建统治、封地竞争、君权与教权之间的竞争，也使得统治者逐渐认识到需要运用法律来解决纠纷，稳定社会秩序。社会现实需求推动了罗马法律研究的复兴，博洛尼亚大学应运而生。

11世纪中后期，博洛尼亚的法律学校规模扩大，声名鹊起，许多欧洲青年跋山涉水，慕名前来求知求学，学习古罗马法。他们自发地组织起来，聘请专门的教师，进行罗马法讲习和讨论。为了维护自身的权益，免遭当地市民和世俗政权的欺凌与干扰，他们借助行会形式，建立了学生“联合组织”，推举出自己的会长(校长)作为领导人。这就是现代大学的原型。博洛尼亚大学是一所学生主导的大学，校长由学生推荐代表担任，教师上什么课、上多少课、什么时候上课和发多少课酬等，主要根据学生的需求来安排，因此，这个大学也被称作学生大学。1158年，皇帝费德里克一世颁布法令，博洛尼亚大学拥有了自治权。中世纪欧洲南部(法国以外)的许多大学，都是仿效博洛尼亚大学的形式建立的。

(二)教会举办大学

以法国巴黎大学为典型。在巴黎大学以前，许多教会学校承担着培养人的职能。12世纪初，法兰西岛逐渐成为法国真正的中心。腓力二世时法国加紧对公爵、伯爵的控制，摧毁和控制了其他有威胁的国家，逐渐成为欧洲大国，巴黎成为法国首都，巴黎的教会学校越来越多地分享了特权，使巴黎成为当时对学者们较具吸引力的地方。许多著名的讲学者在巴黎发表演说、解析教义教礼，吸引了大批学生前来学习，为成为神职人员做准备。为免遭当地教会和封建主的欺凌，学生们按原籍组成“同乡会”，以保护自己的利益。随着学生人数的增多，教师需求量也大增，这样教师资格审定就成为大学与教会争夺的重要资源。为维护教师职业权利、保证教师资质，教师自发组成教师联合会，严格把关，自主授予教学许可证，并通过多次师生组织之间的谈判，逐渐形成了“巴黎师生联合会”，即巴黎大学的前身。1180年，法皇路易七世正式授予其“巴黎大学”的称号。

在相当长的时期内，教会是大学的主要办学者。由于上帝赋予的特权、相对富裕的经济条件、传播教义的人才需求以及颁布敕令的便利，教会举办大学的数量占绝对比例。教会大学在为传播教义、研究教礼服务的同时，客观上传播了社会文明，为培养学生的文化素养和科学知识等作出了贡献。中世纪后期，欧洲先后爆发了宗教改革运动等，各个教派之间围绕大学的作用展开了激烈的讨论，对大学的认识重新得到统一，教会举办大学的热情有增无减，教会大学的数量更是大幅增长。

(三)知识人士举办大学

在社会对知识、对人才需求空前增长的背景下，部分具有“知识”的“大师”利用自己的知识优势举办大学、开展讲学活动。据考证，中世纪中后期讲学盛行，一些“哲学家”“古罗马法翻译家”“医学家”和“神学家”纷纷组织讲学，各地一时大学兴起，但是真正存活下来的并不多。而大学的迁移或分离，成为新大学创建的另一条途径，英国牛津大学就是这样的例子。在12世纪之前，英国还没有大学。1167年，英格兰国王与法兰西国王发生争吵，遂出台禁令不让英国的青年到巴黎上大学，在那里讲学的英国教师也被召回。1168年，这些教师在英国发起创办了牛津大学。1209年发生了学生暴力事件，大学被解散。部分学生和教师逃至剑桥，后在那里建立了剑桥大学。1213年，教皇使节出面斡旋，牛津大学得到了第一张由罗马教皇签署的特许状。1214年6月，部分师生又回到牛津恢复办学，而剑桥大学在1225年获得亨利三世的批准。这两所大学可以说都是巴黎大学的复制品，也是中世纪的主要大学。

在移民地举办新大学，也属这种情况。典型案例是:17世纪初到达北美的移民中有一批清教徒，是牛津大学和剑桥大学的毕业生，1636年他们在美国建立了第一所高等学府，后因校友清教牧师约翰·哈佛将其全部藏书和一半资产捐赠给这所学院而改名为哈佛学院，1780年改名为哈佛大学。

中世纪大学的举办主体，大致有以上三种。值得注意的是，中世纪没有政府直接举办的大学。虽然也有一些国王“举办”的大学，如腓特烈二世就曾于1224年举办那不勒斯大学①宋文红:《欧洲中世纪大学的演进》，商务印书馆2010年版，第100页。，美国的威廉玛丽学院(建于1693年)得名于时任英国国王的威廉三世和玛丽二世。但是现有的研究表明，当时仅仅是根据皇帝的敕令(或特许状)得到允许，即皇帝“赐”名和许可办学，没有任何证据说明皇帝出资、皇家出钱投资等。美国常青藤大学都是建国前建立的，当然也都是私立的。中世纪大学都是收费的大学，学生听课必须缴纳学费，一些教会举办的大学对家庭临时困难的学生可以有一些减免。从这一点来看，也可以确认中世纪大学都是私立大学。

中世纪时期政府之所以没有直接参与举办学校，基于两个原因:一方面中世纪欧洲世俗政权都是弱势政权。当时欧洲城邦林立，“国家”众多，与教会之间争夺控制权的斗争异常激烈，政府没有“能力”和精力来举办大学。另一方面，大学这种机构在社会发展中能发挥什么作用、对政府到底有什么好处等，还有待于观察。需要强调的是，政府虽然没有直接办学，但是在形成大学的制度框架方面，今天来看也作出了应有的贡献。首先，政府对于办学的主体没有限定，但是办学必须得到政府的许可(敕令)，至少也有“没有门槛”的门槛。办学敕令最初较为混乱，有的由教皇颁发，有的由国王(政府)颁发，但从13世纪后半叶起，只有政府颁发敕令许可办学才是合法的，这一点渐成惯例。也只有政府认可的大学，其办学行为和师生权益才能得到认可与保障。对于师生的基本权益，大学的建制、课程、学制和学位等基本规定，也在多个政府颁发的敕令中逐渐完备和固化。

三

世界上最早的大学都是民间自发创办或教会创办的，因此，毫无例外都是私立大学。世界高等教育发展史首先是私立高等教育的发展史。随着国家主义的盛行和世俗政权的强大，加上工业革命、技术进步对专业人才的需求和民众接受高等教育需求的增加，举办大学所需要的经费支持远远超出了民间的承受能力，而教会举办的一些大学往往成为国家改革中的保守力量。政府开始重视大学的作用，主动举办大学，并逐渐担负起发展公共教育的责任，高等教育的资源和大学的举办权逐渐转移到政府手中，大学逐渐成为国家发展的利器，成为政府主导提供资源支持的公共机构，大学也从国家服务的过程中获取资源和支持，在为社会提供服务的进程中丰富自身的价值并发展壮大。

世界上真正意义上的公立大学是在17世纪末到18世纪初创建的，比如德国的哈勒大学(1694年)和哥廷根大学(1734年)，它们不是由私人举办，也不是由教会举办，而是由国家出资举办的，这表明政府开始举办大学。与教会办学不同，哈勒大学首任校长托马西乌斯在任时，将哲学从神学中独立出来，打破经验哲学和神学的垄断地位;使用德文授课;把自然科学的知识引入课堂，在教学过程中贯彻实际有用的知识。使用民族语言讲课，这与当时普遍使用拉丁文讲课的主流格格不入，也反映了民族国家的需要;把哲学从神学中分离出来，降低神学在教学中的地位，这在当时以神为尊的年代是需要莫大的勇气和胆量的。哥廷根大学的校长闵希豪森是哈勒大学的毕业生，他担任校长以后，完全废弃了神学的垄断地位，并使用精良的装备设置了科学实验室、解剖示范室、植物园、学校的医院和化学研究所，还创建了图书馆。从1737年到1810年的70多年中，哥廷根大学是世界上最好的大学。此后德国开始大量举办公立高等教育，办学体制发生了重大改变。

法国是经典大学的最早发源地，巴黎大学的规模一度达到5万人以上，成为欧洲最负盛名的大学。1789年法国大革命爆发后，许多经典大学站在革命的对立面。革命成功后拿破仑颁布《公共教育组织法》，宣布关闭所有中世纪大学，大学收为国有，新大学一律由政府举办，从此建立了单一的公立大学办学体制。

英国也是最早举办私立大学的国家，在相当长时期内，私立大学担当高等教育的主要角色。19世纪中叶，英国颁布了《初等教育法》，对公立教育的定性是“填补空缺”，明确只有在民间办学无法顾及的地方，才由政府出资兴办学校，满足社会需求。后来“工业革命、技术进步对人的素质要求越来越高，教育普及所需要的办学经费远远超出了民间组织的能力，加上城市化的快速扩张需要将大批青少年组织起来学习文化知识，政府逐渐担负起发展公共教育的责任”①徐辉:《民办教育五问》，《新华日报》2015年9月10日，第12版。，大学的经费也开始完全由政府拨款。

意大利及其他地方的私立大学，也因其教师资格从学生代表提名改为由公社任命并付给报酬而逐渐退出高等教育舞台。此后欧洲各国均受到影响，公立大学体系逐渐建立。

美国在建国以前的大学都是私立的。1819年达特茅斯案后才由第三任总统托马斯·杰斐逊建立州立大学——弗吉尼亚大学，并在后续的发展进程中，逐渐建立了以各州政府为主要办学主体的公立高等教育系统。

在亚洲高等教育后发国家，例如日本、韩国等，高等教育发展起步较晚，政府掌握强大的财政，因此公、私立大学同时起步。这些国家的私立大学在20世纪以前都受到不同程度的限制，并且由于起步阶段投入不足，很多私立大学难以营生而关闭，尽管也有一些知名私立大学存活下来，但总体来看处于弱势。

18世纪到20世纪，各国政府逐渐认识到大学的作用和地位，开始重视和投资创办大学，政府成为举办大学的主体，牢牢掌握举办权，许多国家逐渐形成了单一的以公立大学为主体的办学体制。20世纪前后，世界大部分国家纷纷建立了以政府举办公立大学为主的办学体制。学校由政府举办，经费由政府供给，校长由政府委派，教师由政府招聘。民间办学被弱化，私立大学逐渐被边缘化，有的国家私立大学一度销声“绝”迹。

四

从公立大学举办开始，大学的办学体制开始发生了质的变化。但是随着时间的推移，单一公立大学办学体制的弊端也开始显露:政府财政有限，单一的经费来源难以满足社会对人才的需求以及民众接受高等教育的需求;政府的过多介入导致大学过分功利化;单一的办学体制削弱了大学发展的活力和动力，降低了大学的效率和效能，从而引发了学界和社会的质疑。这使政府逐渐认识到，要使高等教育稳定发展，满足社会接受高等教育和社会对人才培养的多样化需求，就必须改变由政府单一投资的大学办学体制。进入20世纪中叶，随着经济、社会发展和高等教育民主化、大众化的推进，私立大学办学在许多国家重新得到重视。尤其是二战以后，各国都高度认识到大学在国家经济和社会发展中的重要作用，许多国家制定了科教兴国的发展战略，推进高等教育大众化，积极开展办学体制的改革，在发展私立大学方面迈出了坚定的步伐。私立大学恢复发展的主要原因是市场经济的大环境和私有化思想唤起了私立高等教育的复苏。市场经济的迅速发展，刺激了企业对技术人员的需求，民众对中学后教育的需求持续高涨，但政府对公立高等教育的资金投入不能紧随其后。

在美国，二战以后经济建设对人才的需要和大批退伍军人安置的需求，推动了私立大学的发展，在校生占比达到20%以上。在英国，汉白金大学宣布不会接受政府捐赠，成为独树一帜的私立大学。一大批以应用技术人才为主要培养目标的私立专科院校开始兴建。在日本、韩国和我国台湾地区，1950年后私立大学得到政策明晰的指引，学校数量快速增加，在校生占比达到75%以上。在苏联和东欧地区，原本绝迹的私立大学也开始得到快速发展。1994年世界银行对最具代表性的9个发达国家和32个发展中国家私立高等教育的统计资料表明，共有21个国家私立高等教育机构在校生人数占整个高等教育机构在校生总数的20%，12个国家的相应百分比超过40%①转引自联合国教科文组织:《从统计数字看世界高等教育》，《教育参考资料》2000年第1－2期，第49－50页。。联合国教科文组织正式统计资料②列入统计的有139个国家(地区)。显示，在已经进入高等教育大众化阶段的73个国家(地区)中，多数国家所采用的主要举措就包括支持私立高等教育的稳步发展尤其是可持续发展，部分国家私立大学的发展速度令人惊叹③菲利普·G.阿尔特巴赫、丹尼尔·C.列维:《私立高等教育:全球革命》，胡建伟等译，中国社会科学出版社2014年版，第229－236页;第233页。。大学的举办体制，最终完成了从私立大学为主体到公立大学为主体，再到公、私立大学共同发展格局的演变。在一部分国家和地区，私立大学成为高等教育的主体。

私立大学的兴起，表面上看是办学体制的回归，但是绝非仅仅如此。首先，新体制下办学主体已经多元化。就世界范围来说，除了政府、教会举办以外，社会组织和机构甚至个人都有可能根据需要参与高校的举办，甚至出现了许多“混合型”的办学主体，由此推进了高等教育民主化进程。其次，办学体制的改变，大大扩大了高等教育资源，增加了高等教育的供应量，推进了高等教育大众化，世界大学生人数激增，高等教育毛入学率快速达到20%以上，满足了社会对人才的需求和民众接受高等教育的需求。高等教育大众化程度较高的国家，毫无例外都有私立大学的深度参与，有的国家或地区(如日本、韩国和我国台湾地区)私立大学在校生占比甚至达到75%以上。再次，私立大学办学体制的加盟，促进了高等教育多样化。私立大学的广泛参与，克服了公立大学同质化、趋同化的办学，各种不同的举办目的和办学诉求，推进了高等教育多样化，满足了经济和社会多样化的需求。最后，私立大学的崛起带来了许多新的办学机制，激活了高等教育内部竞争，促进了高等教育质量的提升，促进了公立院校办学效率和效益的提高，从而推动高等教育质量的整体提升和高等教育改革的不断深化，更好地服务于经济和社会的发展，并在服务过程中发展壮大自身。正如美国著名比较高等教育研究专家阿尔特巴赫的专著书名所示——“私立高等教育的发展，是一场全球革命”。

五

“自从13世纪西方大学创办以来，私立高等教育一直是大学体制的重要部分，现已成为21世纪高等教育的核心特征。如何看待私立高等教育，并将其融入到一个国家乃至世界范围的更为广泛的大学体制，是一个非常关键的问题。新的私立大学在构建、办学目标和财政背景方面都与传统的私立大学有很大不同。毋庸置疑，理解和制定适合于私立高等教育发展的政策框架迫在眉睫。”④菲利普·G.阿尔特巴赫、丹尼尔·C.列维:《私立高等教育:全球革命》，胡建伟等译，中国社会科学出版社2014年版，第229－236页;第233页。

中国也是高等教育的后发国家，直至18世纪末才出现现代大学，与大多数后起国家一样，大学的办学体制是公、私立同时起步的。1949年以前，私立大学的举办主体主要为政府官员、教会和社会开明人士。与其他国家有明显区别的是，我国个人出资举办私立院校的占比较高。教会方面，1879年美国圣公会上海主教施约瑟创办圣约翰书院，将西方近代大学的教学风格引入中国，成为中国近代最早的教会大学，也是中国最早的近代意义上的大学。1905年圣约翰书院正式升格为圣约翰大学，并在美国华盛顿州注册，1947年向国民政府注册。个人办学方面，1896年盛宣怀管辖下的轮船招商局、上海电报局以商户捐款和每年规银10万两创办上海南洋公学(交通大学沪校前身)，被认为是中国近代第一所私立大学。1902年由著名爱国教育家马相伯捐出全部家产土地3 000亩、现洋40 000元创办震旦学院(复旦大学前身)。1906年为解决部分归国留学生的就学问题，资产阶级革命派姚宏业、孙镜清等人四方奔走，劝募经费，在上海创办中国公学。1919年近代著名的教育家严修和张伯苓先生在天津创建南开大学。1921年著名爱国华侨陈嘉庚认捐开办费100万元，经常费300万元，分12年支付，创办厦门大学。这些大学都是我国历史上较为著名的私立大学，至今仍有广泛而深远的影响。经查阅，在20世纪30年代中期20所较为著名的私立大学中，10所是教会大学，10所是国人所办的私立大学。至1950年初，全国共有高校227所，其中私立高校65所，占高校总数的39%①瞿延东:《我国民办教育的发展与管理》，中国财政经济出版社2002年版，第374－375页。。从在校生来看，全国专科以上高校在校生为62 935人，私立高校为23 770人，占在校生总数的1/3以上②《中华人民共和国各大城市私立学校学生人数统计表》，《人民教育》1950年第2期，第18页。。可以说，私立大学不仅在办学体制上一直得到保证，而且事实上成为中国近代高等教育的半壁江山，它们为国家和民族的发展培养了大批优秀人才，在中国高等教育发展进程中作出了重要贡献。

1952年，政府对高校进行大规模的院系调整与体制改革。在新体制下，政府办学成为国家唯一的办学体制，公办大学开始独占高等教育舞台。

改革开放以后，国家制定了科教兴国战略，重视和鼓励发展高等教育。从穷国办大教育的基本国情出发，政府重新支持社会力量举办高校。从现有的法律法规来看，民办院校举办主体比较广泛而复杂，主要是公民个人、组织机构和企事业单位等。21世纪开始，随着高等教育大众化进程的加快，民办院校迅速崛起，学校数量和在校生规模快速增长，截至2015年底，民办普通院校数量接近全国普通高校总数的30%，在校生规模占比达到23%左右③根据教育部《2015年全国教育事业发展统计公报》整理。。短短16年时间，民办院校已经成为国家高等教育体系的重要组成部分，成为国家高等教育改革和发展新的增长点。但是由于历史的原因，我国民办院校的发展还面临许多体制性矛盾，政策缺失、社会偏见、队伍较弱和层次较低等问题困扰着民办院校的可持续发展。

世界私立大学办学体制演变的曲折进程和宝贵经验，对当下我国民办院校的发展至少有四个方面的启示。

(一)加强顶层设计，加快民办院校办学体制的国家制度建设

积极发展民办高等教育，首先需要国家制度的支持。从国家顶层设计上来规制私立大学的办学方向，是世界私立高等教育发展的重要经验。比如，以英国为代表的欧洲大学完全自治制度和大学拨款制度，美国私立大学从哈佛大学的双轨制发展到采用耶鲁大学单轨制的董事会制度。高等教育后发国家和地区，大都非常重视私立大学办学体制建设，比如，印度大学附属制度，日本、韩国和我国台湾地区采用的私立大学财团法人举办制度、坚持私立大学的非营利性等，都是从国家教育价值观上来探索和完善的，经过漫长的运行与比较，最后成型。而许多国家营利性私立大学的举办制度，更不是一开始就有的制度设计，而是在实践中不断探索、建立和健全起来的。

相对而言，我国民办院校办学体制先天不足、顶层设计缺乏，致使许多问题长期得不到解决，失去发展的大好机遇。学者陈平原就称“中国或已错过发展民办大学的最好时机”④陈平原:《中国或已错过发展民办大学的最好时机》，《文汇报》2015年10月30日，第6版。，这是非常中肯的结论。实际上，滞后于实践的相关制度设计，肯定会损害一部分办学人的权益。国家制度体现着国家的教育意志和教育发展方向，引导着民办院校的发展方向，必须尽早明确。例如，我国民办院校的分类管理问题和是否允许营利问题，主要还是应该从国家教育意志上去考量，加快顶层设计，否则民办院校会无所适从，从而丧失发展机遇，阻碍其健康、稳定和可持续发展。

(二)加强政府扶持，落实公共财政政策和政府购买政策

经费是私立(民办)大学生存和发展的基础条件，办大学需要巨额资金。私立(民办)高等教育大多数是公益性教育，“政府支持民办学校办学是一项法定义务，是一项公共管理责任”①徐辉:《民办教育五问》，《新华日报》2015年9月10日，第12版。。世界上绝大多数国家都出台了对私立大学的财政资助政策，纳入政府预算安排，帮助私立大学加强基础建设，引进和稳定高水平师资，提高教育质量。英国政府1881年开始试行财政资助，1919年后逐步实行政府拨款，成为私立大学经费的主要来源。据研究，美国、日本私立大学财政补助在经费中的占比达到16%以上②陈舒:《国外私立高校经费筹措经验借鉴》，《合作经济与科技》2015年第21期，第38页。。政府补助也体现了对私立大学就读者教育公平的原则，让他们享受到政府的帮助和支持，同时也提升了私立大学的社会认可度。

我国民办院校已经有了较快的发展和较好的发展趋势，但是相对来说，在整个高等教育体系中的弱势地位仍未改变，尤其是经费来源单一，主要依靠学费收入，大部分学校依靠办学结余滚动发展。“目前中国的民办大学，基本上全靠学生学费，加上银行贷款，这样的财政状况，不可能在学术研究上投入过多，因而也就很难有效提高教学及研究水平。”③陈平原:《中国或已错过发展民办大学的最好时机》，《文汇报》2015年10月30日，第6版。而落实政府财政政策的地区还不多，因此，仍然需要加大力度积极推进。

除此之外，许多发达国家和地区普遍采取向私立大学购买教育服务的方式给予支持，既体现了社会公平的导向，又提高了公共财政的使用效率，值得学习和借鉴。

(三)加强内涵建设，提升民办院校社会影响力和信誉度

世界私立大学办学体制的重要经验，就是具有一批高质量的敢与公立大学相竞争和媲美的私立大学。在世界各大著名的大学排行榜中，经常可以看到一些私立大学的身影。在美国排名靠前的20所著名大学中，私立大学占60%以上。正是有一批跻身于国家高等教育体系中心的著名高水平私立大学的存在，才能增强社会对私立大学的认识和信心，激发社会持续投入的动力。

当下我国高等教育大众化不断深入，大学资源供不应求的局面已经改变，高等教育市场已经从卖方市场转为买方市场，机遇性需求大幅萎缩，优质资源需求快速上升。办学质量既关乎社会责任，也关乎学校发展，因此，知难而进、迎难而上和加快内涵建设，是民办院校当下的工作重点。

加强民办院校内涵建设，一是要抓定位，明确办学目标和服务方向;二是要抓基础，坚持以学科建设为龙头，以专业建设为重点，以课程建设为抓手，夯实办学基础;三是要抓队伍，重点是加强高层次人才引进和高端团队的建设，增强办学实力;四是要抓改革，尤其是人才培养模式改革，努力克服趋同化的办学倾向，培育自身的品牌特色;五是要抓监控，严格教学管理，严把教学质量关。通过扎实有效的工作，努力提升办学水平和办学质量，培育民办院校品牌，办人民需要、人民满意的高等教育。

(四)加强自主自律，提高民办院校内部管理水平

给予私立大学更多的办学自主权，是世界各国私立大学办学体制的又一特征。由于特殊的办学体制，我国民办院校更加需要办学自主权，以充分发挥体制机制的优势、弥补自身的不足。当前民办院校尤其应该解决好五个方面的办学自主权。一是专业设置权和选择权。在专业设置权方面，政府应尊重民办院校根据市场需要和学校自身条件的选择，以便更好地服务社会、走向市场。在选择权方面，民办院校应尊重学生的专业选择权，让他们自主选择专业和课程。二是招生自主权。民办院校在哪个地区招生、招多少学生、招什么专业的学生及招什么层次的学生，在具备条件的情形下应该得到尊重。三是收费定价权。目前这一问题表面上看已得到解决或者部分解决，但是对该文件的执行仍带有较大的随意性，导致政策难以落实，仍有解决的必要。四是教师聘用权。“是否以及如何礼聘国立大学的退休教授到私立大学任教，这牵涉学校的意愿、学生的接受、社会的观感以及政策的制定等。按目前制度，很多教授退休后仍有巨大的发展空间。而私立大学礼聘国立大学的退休教授，这在很多国家及地区，都有成功的经验，是其迅速提升学术水平的不二法门。”①陈平原:《中国或已错过发展民办大学的最好时机》，《文汇报》2015年10月30日，第6版。现在的关键是，有关部门对退休教师和行业教师，总以各种理由“不得计入”教师总数，为了应付评估，民办院校不得不放弃相关措施的执行。五是内部机构设置权。《民办教育促进法》第二十一条明确规定:“民办学校内部组织机构的设置方案由校长提出，报理事会、董事会或者其他形式决策机构批准”，但是，近年来民办院校内设机构数量增加较快，行政人员数量增幅较大，部分原因是出于管理部门提出的硬性要求。诸如此类不尊重法律规定、不切合民办院校办学规律的硬性要求，在一定程度上消耗了民办院校的体制机制优势，不利于民办院校的健康发展。

Running System and Its Evolution of Private Universities in the World:Experience and Revelation

XU Xuqing
(Zhejiang Shuren University，Hangzhou，Zhejiang，310015，China)

University running system initially all started as private models.Developed countries had private universities prior to public ones or state-owned higher education，but late returned to the development state of private and public coexistence.While in less developed countries public and private higher education was started simultaneously though due to the change of nations’social system in some countries private universities were not allowed for some periods.The existing experience on the development of modern universities proves that only by adhering to public and private sectors'joint growth，can higher education enjoy enhanced vitality and universities gain sustainable development.

private higher education;non-governmental higher education;private universities;non-governmental institutions of higher learning;school running system

10.3969/j.issn.1671－2714.2017.01.001

(责任编辑：毛红霞)

2016－10－08

徐绪卿，男，浙江江山人，教授，教育学博士，浙江树人大学校长，中国民办高等教育研究院院长。