四川省民办高校政府财政资助政策研究

刘芝

(四川托普信息技术职业学院科研处，四川成都611743)

四川省民办高校政府财政资助政策研究

刘芝

(四川托普信息技术职业学院科研处，四川成都611743)

近几年，四川省民办高校发展呈现新的格局，但财政资助政策的不公平成为阻碍民办高校可持续发展的重要因素。文章从四川省现有的民办高校财政资助政策出发，总结该省民办高校在税收、土地转让和金融等方面享有的优惠政策，并分析现有政策中存在的问题，最后建议政府在完善现有政策的同时建立新的扶持政策，如差异化扶持政策、实行生均拨款和成立民办教育基金会等，以更有效地促进该省民办高校的可持续发展。

民办高等教育;民办高校;四川省政府;财政资助;政策

改革开放以来，我国民办教育获得了长足发展，办学实力不断增强、办学层次不断提高及办学结构不断优化，已成为我国教育体系中不可或缺的一部分。四川省政府顺应国家步伐，适时提出了《四川省中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)，推动了教育体制的创新与改革，为推动四川省民办教育的发展迈出了坚实的一步。2013—2015年，四川省分别有民办高校32、33和34所，在校普通本专科学生分别有30.91万人、33.51万人和36.32万人，分别占全省高校在校生总数的24.32%、25.23%和26.17%①数据来自于四川省教育厅网站2013—2015年的《四川省教育事业基本情况》。。这说明，四川省民办高校呈现出稳步发展的态势。不过，这其中也存在着一些我国民办高校发展中共有的问题，如:资助政策流于形式、资金来源单一、融资渠道不畅、政府管理机制不健全以及缺乏更有力、更实效的政策支持等。本文拟从四川省民办高校财政资助政策入手，对直接财政资助政策、税收优惠政策、土地转让权优惠政策和金融扶持优惠政策等进行分析，并针对存在的问题提出符合省情的对策。

一、四川省民办高校政府财政资助的现有政策

从近几年四川省政府颁布的有关民办高校财政资助的文件来看，各类文件都提出要从政策和财政上给予民办高校更多、更全面及更有效的扶持，但都没有明确财政资助的具体比例或政策资助的相关规定。如《纲要》规定:“要清理并纠正对民办学校的各类歧视政策;建立和完善公共财政对民办教育的扶持政策;设立民办教育专项资金;建立民办教育发展基金等。”②《四川省中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(川委发〔2010〕18号)。该条款只是对民办教育资助政策的笼统叙述，缺少具体细化的财政扶持措施，没有明确民办教育专项资金占教育投入的具体比例，民办教育发展基金至今也没有设立。根据目前四川省政府对民办高校财政资助的情况来看，主要有直接财政补贴、税收、土地转让权和金融扶持四种优惠方式。

(一)直接财政资助政策

四川省《关于大力促进民办教育发展的决定》规定:“从2004年起，省级财政每年设立民办教育专项资金，市(州)、县(市、区)政府也应设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”①《四川省人民政府关于大力促进民办教育发展的决定》(川府发〔2003〕43号)。从2004年开始，四川省财政厅每年设立民办专项经费100万元，并按照扶优、扶贫的原则，重点用于资助民办学校的设备设施建设。2011年，四川省政协重要提案《关于进一步促进我省民办教育发展的建议》现场办理会明确从2012年起省级民办教育专项资金增加到500万元，主要用于资助民办学校改革和发展项目，奖励对民办教育作出突出贡献的组织、学校和个人等②《关于进一步促进我省民办教育发展的建议》，2011－07－14，http://sichuan.scol.com.cn/dwzw/content/2011－07/14/content_ 2577771.htm?node=968。。从现实情况看，民办教育专项资金主要用在民办学前教育上，民办高校能争取到的经费寥寥无几，并且该项经费与其他省市相比差距太大，不足以对民办高校的运行与发展产生较大影响。

(二)税收优惠政策

2004年，国家税务总局出台的《关于教育税收政策的通知》对营业税、增值税、所得税等作了明文规定，是当前我国最新、最全的专门针对教育税收的政策。令人遗憾的是，这项文件中的税收优惠政策没有区分公办和民办学校。《四川省〈中华人民共和国民办教育促进法〉实施办法》有这样的规定:“捐资举办的不要求合理回报的民办学校，享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策，要求取得合理回报的民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”③《四川省〈中华人民共和国民办教育促进法〉实施办法》，2008年7月25日四川省第十一届人民代表大会第四次会议通过。

(三)土地转让权优惠政策

《四川省人民政府关于大力促进民办教育发展的决定》规定:“民办学校建校用地和基本建设享受与公办学校同样的优惠政策。新建、扩建民办学校按公益性事业用地实行行政划拨并优先安排。”④《四川省人民政府关于大力促进民办教育发展的决定》(川府发〔2003〕43号)。《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法(2012年修正本)》第三十四条规定:“除划拨方式取得土地使用权外，建设单位使用国有土地，都应当以出让等有偿方式取得。”⑤《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》(2012年修正本)，四川省第十一届人民代表大会常务委员会第31次会议第四次修正。也就是说，新建民办高校在法律上属于公益事业，在用地上属于划拨性质，可以不以有偿方式取得⑥袁一佳:《四川省政府财政资助民办高校政策研究》，电子科技大学2014年硕士学位论文，第14页。。四川省对民办高校土地转让权的优惠政策基本沿袭国家规定，政府并没有对土地转让的方式、程序作出明确说明，所谓的土地转让权优惠政策不免流于形式，得不到实际的扶持。

(四)金融扶持优惠政策

《四川省人民政府关于大力促进民办教育发展的决定》规定:“建立激励金融机构支持民办教育发展的机制，鼓励金融机构对符合贷款条件的民办学校进行贷款，允许以土地使用权和资产作为抵押。”⑦《四川省人民政府关于大力促进民办教育发展的决定》(川府发〔2003〕43号)。四川省关于民办高校的金融扶持政策也是国家相关政策的延续，鼓励金融机构向民办教育事业贷款，但是由于民办高校没有可抵押的物品，金融机构方也没有具体的支撑政策和配套设施的支持，民办高校想要享受金融机构优惠扶持政策也是相当困难。

二、四川省民办高校政府财政资助政策存在的问题

四川省政府所推行的政策取得了一定成绩，但也存在着一些问题，其中最主要的是财政政策的不公平，主要表现在以下四个方面。

(一)生均拨款政策的不公平

目前我国政府对公办高校的生均资助大概在6 000～8 000元，而这项资助是民办高校没有享受到的⑧李黎:《中国民办高校政府资助政策研究》，中南民族大学2008年硕士学位论文，第24页。。2010年《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》提出:“到2012年各地方本科高校生均拨款不得低于1.2万元的经费保障目标。”⑨《财政部教育部关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》(财教〔2010〕567号)。2010—2012年，四川省财政厅拨付省属本科高校经费共114.3亿元，实现了2012年公办本科高校生均经费1.2万元的目标①《四川省本科高校生均拨款达1.2万元》，2016－06－22，http://www.mof.gov.cn/pub/mof/xinwenlianbo/sichuancaizhengxinxilianbo/ 201210/t20121030_690686.html。。早在该意见明确对公办高校提高生均拨款标准时，民办高校教育工作者们也对民办高校生均拨款报以极大的期望，但到目前为止民办高校学生都未享受到这样的福利。政府直接性生均补助的缺失，导致民办高校学费标准的提高。

(二)税收管理政策的不公平

我国税法规定，对学校经过批准收取的纳入财政预算管理的收入免征企业所得税，但民办高校收取的学费没有纳入相应的财政预算账户，因此不能享受此项优惠。尽管国家已明确表示对民办学校免收营业税，但由于没有一部专门针对民办高等教育财政资助的法律法规，各地政府部门做法不一。公办高校即使需要纳税，税务管理部门对其的税费标准仍然偏低。相反，民办高校根据政策法规虽然能享受到部分税费优惠，但总体来说应税项目比公办高校要多，并且税务管理部门对民办高校的税费管理相对严格。税收管理的不公平加剧了民办高校与公办高校之间竞争的不公平，不利于民办高校的可持续发展。

(三)金融信贷政策的不公平

财政拨款是公办高校经费来源的主要渠道，倘若出现国家财政拨款不足的情况，公办高校仍可以低息得到信贷机构的大笔借款。国家对于民办高校的信贷政策则不完善，使民办高校很难获得银行和其他金融机构的贷款，即使有信贷机构愿意借贷，也额度小、利息高。

(四)资产过户障碍多

《民办高等学校办学管理若干规定》(教育部令第25号)明确规定:“任何组织和个人不得截留、挪用或侵占民办高校资产;民办高校资产必须于批准设立之日起一年内过户到学校名下。四川省政府明确表示:民办高校出资人应将提供给学校的资产进行过户，学校存续期间所有资产由民办高校依法管理与使用，任何组织和个人不得侵占。”②《民办高校将分非营利性和营利性》，《四川日报》2013年12月3日，第10版。但从实际来看，民办高校资产过户存在重重障碍，如:举办者态度消极、资产过户手续繁琐、过户需要缴纳税费以及资产处于抵押状态等。如何清除资产过户的障碍、明晰民办高校资产的归属和保护举办者的合法权益，须引起政府的重视。

三、完善四川省民办高校政府财政资助政策的建议

结合四川省民办高校发展现状，建议政府构建多元化、差异化的资助方式，制定更合理、具体的资助政策。

(一)促进民办高校分类管理，构建差异化扶持政策

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的出台，释放出对民办高校实行财政支持、探索分类管理的信号。允许兴办营利性民办学校，可充分调动社会力量积极兴办教育，对于我国建立真正意义上的现代大学具有重要作用③胡卫:《对民办学校合理营利别总耿耿于怀》，《中国青年报》2015年5月4日，第10版。。2016年11月7日，《民办教育促进法(修正案)》得以通过，意味着分类管理已成定局。实行分类管理后，非营利性民办高校执行与公办高校相同的税收优惠政策，师生享受与公办高校师生同等的待遇，在一定程度上还可扭转社会对民办高校的偏见;营利性民办高校则享受与企业同等的税收优惠政策，可以通过多种形式向政府提供购买服务，可以进行贷款、上市和融资，出资者也可以合理合法地收取回报。2010年，教育部将浙江省、上海市、深圳市和吉林华桥外国语学院等“三地一校”列为分类管理的试点。试点工作取得了良好进展，表明我国已具备推行分类管理的内外部条件。四川省政府可根据省情，构建起差异化的扶持政策。

(二)实行民办高校生均补助政策

生均补助政策是公共财政扶持民办高校的重要方式之一，目前绝大部分民办高校的学生还没有享受到这一政策，对民办高校来说是极不公平的。重庆市已经从2012年秋季起在民办高校实施了生均经费补助，金额为1 400～2 000元不等④《关于民办高等职业院校生均公用经费财政补助标准的通知》(渝财教〔2012〕124号)。。虽然补助金额与公办高校相比还有不小的差距，但也算迈出了实质性的步伐。四川省除延续目前已有的扶持政策外，有必要借鉴重庆市及其他部分省市对民办高校的扶持政策，对民办高校进行直接生均补助，非营利性民办高校按公办高校标准给予同等补助，营利性民办高校给予差别化的生均补助。

为保证国家公共财政对民办高校的生均补助落到实处，笔者认为可从以下方面进行规范:一是提高民办高校的准入门槛，防止一些办学条件不足、动机不纯的社会组织和个人涌入民办教育领域，挤占国家公共财政资金;二是完善退出机制，加强对现有民办高校办学水平的评估，对于一些办学规模较小、办学质量和社会评价不高的民办高校实行淘汰机制;三是严格管理公共财政补助资金的使用范围，限于采购教学设备、建设实习实训基地、提高教师队伍质量和待遇等方面;四是加强对相关补助资金的监督和审计，对在补助资金使用过程中出现违规行为的，应进行公示和警告。

(三)成立民办教育基金会

《民办教育促进法》规定:“国家应对民办学校捐资、捐赠的公民、法人或其他组织按照有关规定给予税收优惠并予以表彰。”建议成立民办教育基金会，将公益性捐助限额抵扣改为全额抵扣。2007年《企业所得税法》有对公益性捐赠的税收规定:“企业发生的公益性捐赠支出，不超过年度利润总额12%的部分，准予扣除;个人捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。”目前，有的地方政府支持个人和社会组织通过民办教育基金会向民办学校进行捐赠，个人收入未超过个人所得税应纳税所得额70%的部分，准予在税前据实扣除;社会组织未超过企业所得税应纳税所得额50%的部分，准予在税前据实扣除。该政策严重限制了企业和个人公益性捐赠的行为，不利于非营利性民办高校的发展。国外有很多私立高校都是由私人或企业捐赠建立的，其公益性捐助的抵扣限额标准可为四川省政府提供决策参考。

(四)设立民办高校资产过户过渡期

由于民办高校的所有办学经费都由举办者自行承担，在需要大额经费投入时，必然要考虑其总预算及其短期承受能力。例如:要求资产过户在一年内解决，并支付不菲的过户及税收费用，这样在短期内会对举办者形成巨大的经费压力，导致举办者的正常资金链受到极大冲击，甚至发生断裂。因此，建议设立一个民办高校资产过户的过渡期，分期、分批缴纳资产过户税费。

按照国家税法规定，依据税法“实质重于形式”的原则，投资办学人将资产按账上面值过户到学校，不能理解为一项独立的资产交易行为。第一，资产过户不牟利。第二，资产过户只是投资办学行为的一个延续，是先有公司后有学校的事。没有交易和增值，自然不存在税收问题。《上海市推进民办高等学校落实法人财产权的实施办法》规定:根据不同情况，对上海地区民办高校的资产过户给予减免税费。建议四川省政府借鉴上海经验，联合多部门出台相应文件，探寻多种资产过户的方式。

从近几年四川省民办高校财政资助政策执行的现状来看，诸如税收、金融扶持和合理回报等优惠政策都没有得到真正的落实。四川省政府应重视民办高校财政资助的问题，通过加大财政扶持力度、实行分类管理办法等手段，达到规范民办高校办学行为的目的。政策环境的公平是民办高校可持续发展的必要保障，只有积极制定多样化资助方式、优化政策环境以及鼓励公平的市场竞争等，才能实现民办高校的可持续发展。

Research on Sichuan Government's Financial Support Policy for Non-governmental Institutions of Higher Learning

LIU Zhi
(Scientific Research Office of Sichuan TOP IT Vocational Institute，Chengdu，Sichuan，611743，China)

Non-governmental institutions of higher learning in Sichuan have witnessed a new pattern of development in recent years，but the unfair financial support policies have become an important factor hindering their sustainable development.This paper starts from the angle of financial support policies for non-governmental institutions of higher learning in Sichuan，and summarizes the preferential policies in tax，land transfer，and finance.It tries to find out problems from the existing policies and proposes recommendations to the government to improve the existing policies as well as set up new support policies such as differentiating support policy，implementation of student number based funding policy，establishment of private education foundation，in order to more effectively promote the sustainable development of non-governmental institutions of higher learning in Sichuan.

non-governmental higher education;non-governmental institutions of higher learning;government of Sichuan province;financial support;policy

10.3969/j.issn.1671－2714.2017.01.005

(责任编辑：毛红霞)

2016－07－01

四川省教育厅人文社科一般课题(15SB0488)

刘芝，女，四川达州人，研究实习员，硕士，研究方向为民办高职教育、中外高职教育比较。