政府与民办高校之间权威关系的建构——对一个民办高等教育评估项目中组织关系的研究

丁秀棠

(北京教育科学研究院 民办教育研究所，北京100101)

政府与民办高校之间权威关系的建构
——对一个民办高等教育评估项目中组织关系的研究

丁秀棠

(北京教育科学研究院 民办教育研究所，北京100101)

在缺乏财政经费的硬性约束下，如何建构政府对民办高校的权威关系，以确保政府对民办高校管理的有效性，是值得研究的问题。文章借鉴韦伯的权威模式框架，即“权威类型—支配方式—合法性基础”分析框架，利用访谈等质性研究方法，对一个民办高等教育评估项目中政府与民办高校之间的组织关系进行分析，试图探讨上述问题。研究发现，民办高等教育评估项目中政府与民办高校之间的组织关系在不断的策略互动中发生变迁，进而从各个角度影响评估项目的实施与评估制度的变迁。组织之间的权威关系，也受评估项目效力的影响在逐渐改变。在民办高等教育评估项目开展多年之后，评估的客体(民办高校组织)及其外部发展环境已经发生诸多变化，现存的这种行政性主导的评估模式已经越来越难以适应评估客体的发展需要。因此，无论是评估的内容还是评估的形式，都需要进行改革。

民办高等教育；政府；民办高校；权威关系；组织关系；教育评估

由于举办体制和经费来源的不同，政府与民办高校之间的关系，不同于政府与公办高校之间的关系。作为公共利益的代理者，政府需要行使对民办高校的管理职责，以确保其教育服务质量，保障受教育者的合法权益。在缺乏财政经费的硬性约束下，如何建构政府对民办高校的权威关系，以确保政府对民办高校管理的有效性，是值得研究的问题。笔者在考察A市一个民办高等教育评估项目中组织关系的基础上，试图围绕该问题进行探讨。

2005年，在对两所民办高等教育机构进行试点评估的基础上，A市教育行政部门在次年发布了《关于开展A市民办高等教育机构办学状况评估工作的通知》，规定原则上每年对所有民办高等教育机构(之后评估范围扩展到所有民办高校)的办学状况进行全面评估。截至2017年3月，评估工作已连续开展了11轮。教育行政部门通过市财政专项形式，将评估实施的具体工作委托给民办教育协会，由此产生了一个政府购买的教育评估项目。从组织角度来看，评估项目主要涉及政府组织(市教育行政部门等)、社会中介组织(协会)与民办高校组织三方。其中，政府与学校之间产生了什么样的组织关系，对评估项目目标的实现有什么样的影响，应如何更好地建构两者之间的关系才能更好地实现评估目的？通过探讨这些问题，一方面有助于更好地理解评估项目的作用，另一方面通过分析评估项目中两者之间的组织关系，对项目本身进行反思，有助于更好地实施评估项目和提高评估项目的效益，真正起到促进民办高等教育健康发展的作用。

一、理论框架

由于法律赋予政府管理民办学校一定的职责，政府对于民办高校而言属于“领导”与“管理者”，享有支配权力，因此在探讨评估项目中组织之间的关系时，可以借鉴韦伯的权威模式框架，即“权威类型—支配方式—合法性基础”分析框架。韦伯认为，权力是“在一种社会关系内部某个行动者将会处在一个能够不顾他人的反对去贯彻自身意志的地位上的概率，不管这种概率的基础是什么”。任何权力都不能持久地建立在强制或暴力的基础之上，而必须具有合法性基础，即“任何权力都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要”*马克斯·韦伯：《经济与社会(第一卷)》，上海世纪出版集团2005年版，第19、147、318、318页。。从这个意义上讲，权威即建立在合法性基础之上的权力。遵循这一思路，韦伯提出了权威的三个“理想类型”(或称“纯粹类型”)：传统权威、超凡魅力型权威(卡理斯玛权威)和法理权威(合法权威)。不同的权威类型有着特定的合法性基础和相应的制度安排，即不同类型的权威模式隐含了权威支配者与受权威支配的民众之间的不同关系*周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，《文化纵横》2013年第3期，第14页。。可见，权威模式的形成最终表现为某种支配关系。支配就是“某项包含了特定明确内容的命令将会得到某个特定群体服从的概率”③马克斯·韦伯：《经济与社会(第一卷)》，上海世纪出版集团2005年版，第19、147、318、318页。。由于是一种概率，它并不包括对他人行使“权力”或发挥“影响”的一切方式。就这个意义而言的支配(权威)可能会建立在极为不同的顺从动机之上：从单纯的习惯直到最纯理性的利益计算。由此，韦伯进一步得出结论，称“任何名副其实的支配形式都会包含一种最低限度的自愿顺从，即(基于最隐秘的动机或真正的同意)在服从中获得利益”④马克斯·韦伯：《经济与社会(第一卷)》，上海世纪出版集团2005年版，第19、147、318、318页。。以上论述体现了权力、权威、支配、合法性和服从等概念及其相互之间的关系。在概念之间建立逻辑联系，便会形成富有解释力的理论。在该理论框架之下，对评估项目中政府与学校的组织关系进行理解并对其作出解释，便达到了研究目的。

依据韦伯对权威类型的分类，可以将评估项目中政府与学校组织关系的权威模式初步划归为法理权威模式。在这种模式中，正当性要求的效力建立在理性基础上，基于对已制定的规则之合法性的信仰，以及对享有权威根据这些规则发号施令者之权利的信仰⑤马克斯·韦伯：《经济与社会(第一卷)》，上海世纪出版集团2005年版，第19、147、318、318页。。换言之，法理权威是建立在法律理性之上的，是对理性制度(例如政治制度、法律制度)之上的权威的认同和承认，即其合法性以其规章制度和程序为依据，以民众所认可和接受的公正程序而得到合法性基础。这样一种权威是建立在正式的、抽象的和远离于个人利益而存在的法律秩序之上的。合法权威隐含于“法治”之中。成文规范是所有行为的依据，决策行为更多依据规则，而非就事论事，任何不合规则的例外都必须寻求正式的裁决，有时甚至寻求新的规则。合法权威对应的支配方式的理想类型是官僚制。周雪光认为，通过“权威类型—支配方式—合法性基础”的关系，可以解读国家治理逻辑的深层密码⑥周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，《文化纵横》2013年第3期，第14页。。评估项目由政府以购买服务的形式委托给协会具体实施，也可以被看作是政府对民办高校的一种治理方式或治理手段。因此，运用“权威类型—支配方式—合法性基础”作为基本的分析框架具有一定的解释力。A市开展的民办高等教育评估实际上是一项行政工作，是市教育行政部门的行政职能之一，因此属于行政性评估范畴。对行政性评估来说，从评估主体到评估客体之间的组织链条通常是由政府到学校，但通过采取项目制运作方式，组织链条中增加了协会这个社会中介组织。由此，在政府与学校之间产生的不同组织关系与权威模式，必会在韦伯的官僚体制模式基础上进行一定的扩展。

二、研究方法

本研究采用质性研究方法，主要运用深度访谈、收集实物等方式获取相关资料。按照目的性抽样原则对访谈对象进行抽样，抽取具有较高信息密度和强度的相关利益群体进行访谈。由于教育评估项目主要涉及政府、社会中介(民办教育协会)和民办高校(受评对象)，笔者选择了上述三类组织中与评估项目关系最密切的8位人员进行了每人至少1小时的深度访谈。评估项目还涉及一大批评估专家，因此研究中也对评估专家进行了访谈。此外，笔者还收集了A市民办教育协会受政府委托组织专家对历年评估项目实施情况进行全面分析与总结的专著，其中包含关于评估项目实施情况的大量分析报告，还有评估专家的参评总结以及受评学校代表的总结材料。这些资料有助于笔者更深入地了解评估专家与受评学校的观点，从而保证本研究信息来源的全面性、深入性，作出的判断有较丰富的数据支撑。

三、研究发现

(一)政府与民办高校的组织关系：以合法权威为基础

通过强调评估的必要性和重要性来体现政府组织开展评估项目的正当性与合法性，在政府与民办高校两种组织间构建起合法权威的关系模式。一方面，政府有必要采取一定手段来加强对民办高校的管理。2004—2005年A市民办高等教育机构发生了一些群体性事件，引起政府和社会对民办高校办学行为的关注。访谈中，财务专家C强调：“2004年评估时发现民办高校财务较乱，不少举办者缺少法律意识，认为钱是自己的，可以随意支配，因此必须依法进行办学状况评估。”市教委的H和民办教育协会的L也表示，政府对民办高校的办学状况不够了解，管理、监管不到位。这些都促使政府必须采取一些管理手段来规范、监督民办高校的办学行为。另一方面，强调对民办高校办学状况进行评估具有法律依据。《民办教育促进法》(2002年)第四十条规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”从政府来看，对民办高校开展评估工作，从某种程度上讲就是在显示对学校的权力，体现自己的合法权威，获得对学校一定的控制权。评估专家C从评估项目开始时便参与财务指标体系的制定，强调“财务评估指标全部按照法律法规，有出处和法律依据”。政府希望通过这些来保证评估项目的合法性、正当性与权威性。从学校层面来看，之所以认可评估对民办高校具有合法性，也主要由于韦伯所说的“实在的成文法规”*马克斯·韦伯：《经济与社会(第一卷)》，上海世纪出版集团2005年版，第128页。，即《民办教育促进法》(2002年)规定的合法性是民办教育机构理应服从的权威所强加的。可见，在评估项目中，政府与民办高校之间是一种控制与服从的组织关系，体现的是一种建立在合法权威模式基础上的垂直权威关系。

(二)民办高校组织的策略行为：上有政策、下有对策

由于评估项目中不同组织的目标不同，处于被动、受控制地位的民办高校会出于自身利益考量采取一些应对策略，如“材料造假、应付检查”等，从而削弱评估项目的效力与权威性。基于法律等相关规定，民办高校在有些领域必须遵循政府的规定，受政府的控制、支配，表现出一定的服从关系。但是，由于办学经费主要是自筹，民办高校拥有较大的办学自主权，因此它与政府之间的关系不同于公办高校与政府之间的关系，民办高校对政府的服从更多的是出于对“政府权力”的认可，而非对“政府权威”的肯定。民办高校的发展受市场的驱动作用更明显，相较遵循政府逻辑而言，遵循市场逻辑对其生存与发展更为实际、也更为重要。在市场逻辑与政府逻辑发生冲突的情况下，民办高校容易对政府逻辑采取策略性反应，即出现“上有政策、下有对策”的现象。这是民办高校在处理自身发展与外部制度环境要求相冲突时常常会采取的应对策略，即奥利弗关注的被组织使用的“自利的、策略性的方案”*Oliver C，Strategic Responses to Institutional Processes，Academy of Management Review，1991，No.16，pp.145-179.。从十年多的评估实践来看，一个不可避免的困境就是：由于信息不对称，外部评估人员很难真正获得民办高校内部全面、真实的信息，这为民办高校的“造假”提供了空间。H谈及一些民办高校的反应：“他们对评估的认识或意识是有变化的。一开始就是被动接受检查，存有戒备心理，个别民办高校甚至会想方设法掩盖问题、造假材料。评估指标至少会提前一个月下发，就是希望引导民办高校先自我检查、自我监督和自我评估，但收效一般，许多高校还是应付检查。而到了现在，凡是真心想办学的民办高校，做得都是不错的。”不少评估专家在总结中也提到，一些民办高校存在消极抵触情绪，应付心理较为普遍。由此，尽管评估项目具有法律赋予的合法性，但不同的民办高校会采取各种组织策略来最大化地实现“私利”。如H提到的那些“真心想办学的”民办高校，会更好地对待评估项目，因为尽管评估项目中还存在不少问题，但毕竟由政府出钱聘请各领域的评估专家到校评估指导，对办学经验还不够丰富的民办高校而言，会起到一定的指导作用。由这些判断来看，组织采取何种策略更多源于组织目标的一致程度，因为“真心想办学”的民办高校的办学目标与评估目标是一致的，所以很少弄虚作假。

(三)政府组织的策略行为：保障与制约、互动与修正

为确保评估项目的正当性与权威性，政府会采取一些保障策略，也会关注民办高校的利益与诉求，组织之间的互动关系推动评估项目制度的变迁。评估项目的实施实际上维持了一种秩序的存在。通常而言，一种秩序的正当性可以通过两种主要途径得到保障*马克斯·韦伯：《经济与社会(第一卷)》，上海世纪出版集团2005年版，第124、322页。：一种保障可能是纯粹主观的，即情绪的、价值理性的和宗教的；而另一种也可能(或者仅仅)通过对特定外部影响的预期，即通过利益格局而得到保障，包括惯例和法律。政府为确保评估项目秩序的正当性，选择第二种途径，即通过对特定外部影响的预期(利益格局)而得到保障，采取其他一些组织策略，包括保障与制约。如H强调：“评估不合格的肯定就没有招生资质，也无法获得引导性项目资助。”政府将评估结论与是否具有招生资格、能否获得政府奖励与资助等这些对民办高校发展具有重要甚至关键作用的资源结合起来，从而在某种程度上通过其他行政措施或行政权力“迫使”民办高校为了这些外部影响或获得相关利益不得不服从评估项目。

就合法权威而言，其服从的对象是法定的非人格秩序。这种服从的对象会扩大到行使职务权威的人们那里，因为他们的命令是凭借职务权威，而且只是在其职务权威的范围内才具有了形式上的合法性②马克斯·韦伯：《经济与社会(第一卷)》，上海世纪出版集团2005年版，第124、322页。。因此，只有那些经过专业性训练、具有一定技术性素养的人员，才有资格发挥权威作用，即需要专业权威。专业权威是另一种法理权威，但需要更高程度的技术能力。民办高校对评估项目权威性的态度会随着评估项目的正当性与效力而改变。在评估实践中，常有一些民办高校抱怨部分评估指标不够科学与合理，不符合民办高校的运作特点，如P认为有些评估专家“根本就不懂民办教育，总是拿公办高校的标准来评估民办高校”，H也承认“以前的专家组基本是公办高校退休人员，虽然是‘211高校’懂教学的专家，但他们的知识与经验还是不太适合民办高校的情况。”L也提到：“专家主要来自公办高校，局限了眼界和水平。”由于评估专家都是由市教委聘请的，他们作为政府组织的“代理人”，其专业权威直接代表着政府评估的权威性，民办高校对专家权威的不认可会直接降低对评估项目权威性的认可。政府要想维持评估项目的权威性，只有不断努力改进评估指标，以更加符合民办高校的办学特点，同时对评估专家的专业素质提出更高的要求。在这个过程中，产生了政府与学校之间的组织互动，这种互动会使评估项目不断得以修正，从而在一定程度上保持其权威性与正当性。从近几年评估项目指标体系的调整、评估方式的变动以及评估专家的变化情况来看，能够发现评估过程中学校与政府的互动对评估项目变迁所带来的影响。H表示：“每次评估后都会开会征求学校对评估的意见，吸纳合理的建议。指标体系至少修订过两次，从一开始的一套指标体系发展到2014年的三套指标体系，实现了分类评估。近几年对评估专家队伍也进行了调整，不再依赖公办高校的退休人员，而是吸收了一些确实懂民办教育的年轻专家。”

四、结论与讨论

通过对评估项目中政府与学校之间的组织关系进行分析，可以发现两者之间存在的权威关系与行动策略。同时，两者的组织关系也在不断的策略互动中发生变迁，进而从各个角度影响评估项目的实施与评估制度的调整。组织之间的权威关系，也随着评估项目的效力在逐渐改变。在评估进行10年之后，评估的客体及其外部发展环境已经发生诸多变化，现存的这种行政性主导的评估模式已越来越难以适应评估客体的发展需要。因此，无论是评估的内容还是评估的形式，都需要进行改革。

评估本身可以成为政府和民办高校双赢的事情。从政府角度看，政府需要了解、掌握民办高校的办学状况，有不断推动民办高校规范办学、提高办学质量的组织目标，以获得社会对其管理者身份的认可与管理水平的信任。从民办高校角度看，由政府提供经费并组织评估专家为学校诊断问题、分析状况和提供建议，应被看作是政府为民办高校提供的一种专业支持。关键在于确保评估项目的合法权威和专业权威。评估项目对民办高校来说具有一定的合法权威，但这种权威如果不与评估效力的发挥或专业权威相结合，就容易被学校选择性地应对，最终致使评估难以发挥促建、促改的作用，产生韦伯所说的“形式主义”。而要确保这种合法权威，就要不断提高评估的专业权威和评估效力，评估指标的设计应当更加科学、合理，评估专家的专业知识能够真正获得受评学校的认可，切实保证通过评估提升民办高校的办学质量。相比教育评估中行政权威、法律权威的权力性，专业权威更是一种非权力性，是评估客体基于对主体专业知识或技能、专业精神或价值观的服从*尤莉：《理性的呼唤：教育督导中专业权威的来源与构建》，《现代教育管理》2011年第10期，第68-70页。。专业权威虽然不能要求客体强制履行，但是一旦在主客体间形成，评估专家和学校便能自觉、积极和主动从内心服从并遵守评估规则。由于评估项目是政府行使其行政权威的载体，这个载体的要素便应当由专业权威来充当。因此，要更好地开展评估项目，就必须使评估项目由行政权威(合法权威)转向专业权威，将行政权威柔性地介入到评估项目之中*冯丕红：《行政权威理论的历史嬗变》，《法制与社会》2008年第8期，第389-390页。。

当评估由行政权威转向专业权威，政府与民办高校之间的组织关系将得以重塑，其合法性基础也就随之改变。评估项目的目标需要重新界定，双方应该更明确这是一个双赢的项目，而非单向的政府行政项目，其目标是为了提升民办高校的办学能力，为社会提供更好的教育服务。当这样的组织目标得到确立之后，政府与民办高校之间的组织关系将从之前一定程度上的“对立”走向“合作”，彼此间的互动与配合将会加强。应当尽量保持信息的开放，减少信息不对称情况的发生。随着教育评估职能重心的转移，原先以控制、检查为主的评估观，将逐步转向以专业权威为主的服务观，更重视评估的服务意识和指导功能，如此，评估主客体之间便不再是控制与被控制的关系。专业权威的参与更符合“质量提高型”教育发展方式，更加适应当前民办高等教育发展的需要。从评估的组织形式来看，政府官员和评估专家都认为应该考虑“管、办、评分离”的问题，即由第三方来组织开展评估，政府应逐渐从评估中抽离出来，更多地让中介组织和研究机构参与进来。要实现这一目标还有一个重要前提，即民办高校举办者是“真心想办学”的，只有这样，评估项目才能充分发挥应有的作用。

Construction of Authoritative Relationship between Government andNon-governmental Institutions of Higher Learning:Research on the Organizational Relation in a Non-governmentHigher Education Evaluation Project

DING Xiutang

(InstituteforResearchonNon-governmentEducation，BeijingAcademyofEducationalSciences，Beijing， 100101，China)

In the absence of financial support， how to construct the authoritative relationship between government and non-governmental institutions of higher learning to ensure government’s effective management is worthy of research. This paper analyzes the organizational relations between government and non-governmental institutions of higher learning in a non-governmental higher education evaluation project through interviewing methods under the Weber’s authority theory of “Authority type-Control method-Legitimacy foundation” framework. It is found that the organizational relations between the government and the non-governmental institutions of higher learning have had constant changes in policy interaction and thus influenced the implementation and change of the evaluation project. The authoritative relationship between the organizations have also changed alone the effectiveness of the evaluation project. Non-governmental institutions of higher learning and the developing environment have changed over the past years and therefore， it is necessary to change the evaluation project in its contents and patterns.

non-governmental higher education; government; non-governmental institutions of higher learning; authoritative relationship; organizational relation; educational evaluation

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.05.003

(责任编辑毛红霞)

2017-07-13

全国教育科学“十二五”规划教育部重点课题(DGA150224)

丁秀棠，女，山东青岛人，副研究员，北京大学教育学院博士研究生，研究方向为民办教育政策与管理。