基于风险管理视角的财政支出管理内部控制体系构建

中国民航飞行学院 代旭升

基于风险管理视角的财政支出管理内部控制体系构建

中国民航飞行学院 代旭升

当前社会环境下，如何既满足广大民众对公共产品以及服务需求，保证高额财政资金的安全性与合理性，成为理论界与实务界非常关心的问题。本文以WG开发区为研究对象，以内部控制理论为基础，构建科学、完善的内部控制体系。该体系将风险管理作为内部控制基础、将业务部门作为重点控制对象、将考评监督作为重要检验手段，最大限度提升财政管理效率，降低财政支出管理风险，保证财政资金的稳健性与安全性，对财政支出管理内部控制进行有益的理论尝试与探索。

财政支出管理 内部控制 COSO

一、引言

从WG开发区财政支出管理实践来看，存在较高财政风险。其主要原因有：第一，财政局并未明确自身的职责定位，导致在实际工作中，不仅存在管理盲区还存在越权管理的情况，一直以来都希望尽量争取到更多的预算，却忽略应该如何提升这些预算资金的公共服务效率；第二，建立财政支出的预算管理机制，但是相关制度存在很多疏漏，且实际执行过程中效果也不理想；第三，财政管理人员在实际工作中并未严格按照相关法律法规以及管理制度的要求，进行规范性业务操作，导致许多管理工作非常不规范；第四，财政管理暂时还处于相对低效的手工管理阶段，信息化建设严重滞后，导致整个财政支出管理过程的信息透明度很低；第五，财政绩效评估机制不完善，未建立起相应的监督体系。不难看出，WG开发区想要提升对财政风险的控制效率，可以从很多方面入手，逐步完善财政支出内部管理机制。

二、财政支出管理内部控制体系构建

COSO理论主要强调企业内部控制管理过程中基本要素的管理，换言之，其建立基础是对企业内部控制的拆解与分析，是为了提升企业内部控制管理效率，构建相对完善的管理体系。公共组织虽然与企业存在根本性的区别，但是内部运作流程同样都追求高效，内部控制目标也同样是希望提升自身的运营效率。因此，基于COSO理论（见图1），探讨公共部门内部控制体系发展措施，不但能够拓展该理论基础的应用范围，还能帮助我国公共部门提升内部控制效率，具有十分重要的现实意义。

图1 COSO理论架构

（一）内部控制环境内部控制环境是WG开发区财政局开展各项内部控制工作的内部因素的综合，对内部控制效率有着极为重要的决定作用。WG开发区财政局的内部控制环境主要包括：财政局的管理层在实际工作过程中，坚守的职业道德以及管理理念；管理层是否能够胜任财政管理工作；财政局的审计委员会成员情况，具体包括成员的专业技能、职业素养、职业道德等；财政局的内部管理氛围以及运作模式，具体包括管理层是否重视财政管理的执行与落实情况、是否坚持各项管理准则等；财政局是否进行了科学的组织设置，也就是财政局内部的管理结构是否清晰、各岗位员工是否明确自己的工作职责、各项财政管理工作是否都受到有效的监督与控制；财政局是否在分配人员权限的同时，也明确了其需要承担的责任，是否做到了责权责对等；人力资源管理方面是否设置了科学的人员聘用、培训、考评以及后续教育流程；财政局是否综合考虑了外部因素对财政管理工作可能产生的影响。上述8方面因素可以用图2来表示：

图2 内部控制环境影响因素图

WG开发区财政局应该抓住内部控制环境建设重点，做好以下工作：

（1）实行全面预算管理机制，遵循职务不相容的岗位设计原则；完善授权以及审批机制，做到不同职位既互相衔接又互相制衡，从而提升财政资金分配工作的合理性与透明度；科学设置内部管理结构，确保管理流程清晰、管理结构简洁，从而有效提升内部管理效率。在具体工作中，应做到不但要下达工作任务，还要重视工作任务的具体执行情况，也就是提升对各部门或者岗位的工作监督力度，从而避免出现渎职或者徇私舞弊行为。另外，还应构建顺畅的信息传输通道，保证信息在财政局内部的高效转换与共享，从而防止出现因信息不对称而导致的工作失误。

（2）建立合理的干部选拔以及聘用机制，通过公正客观的选拔流程选择最佳人选；对干部管理进行严格的监督与考评，提升对他们工作的约束力度，激发其工作积极性，时刻以“遵守法纪、清廉管理”来严格要求自己。财政局应积极提升工作人员的专业技能以及职业素养，定期组织他们参加专业技能培训。如果条件允许，最好能够聘请领域内专家学者为工作人员进行专业知识培训，从而提升他们的专业素养与技术；定期组织工作交流会，加强与其它财政管理组织的工作经验交流，吸取他们工作中的成功经验，总结工作中的失败教训，从而提升自身的工作水平。

（3）审计委员会应做好对财政局各科室财务工作的监督与检查工作，重点审计各科室是否严格按照下达的任务落实各项具体工作，并对其工作成果进行考评。如果通过考评发现个别部门或者岗位工作人员存在玩忽职守徇私舞弊情况，必须对其进行严惩；如果部门或者工作人员在工作中兢兢业业、恪尽职守，则需要给予其一定的奖励，以达到相应的激励效果。此外，还应做好管理层的考评工作，并将考评结果在财政局内部公示。

（4）财政局应转变自身的运营理念，由过去那种管理者的姿态转变服务者的姿态。明确自身职能与任务要求，积极向其他公共部门以及组织提供相应的服务与支持，是合理分配国家财政支出的窗口，在工作中时刻以提供最佳服务标准规范自身的行为，在向公众提供最佳财政服务的同时，不断完善和发展自身的内部控制环境。

（二）风险评估WG开发区财政局想要提升财政支出风险管理效率，必须准确评估管理过程中存在的各类风险，只有这样才能采取最适当的应对措施，将风险控制在可以接受和控制的范围之内。财政局是否科学准确的评估风险，也是其内部控制体系是否有效应用的重要衡量标志之一。作为公共财政支出的管理部门。针对各类风险都有不同的评估方法与过程，财政局在实际运营过程中面对的风险基本上可以分为以下三类（见图3）：

图3 风险管理流程图

（1）系统风险。一是外部因素：国家或者地方政府出台新政策或者法规、社会大众普遍需求变化迫使财政管理部门必须改变运营策略，以达到和谐发展；外部经济环境出现显著变化、政府财政支出的筹集与下发方式发生根本性的改变；自然灾害以及其它不可抗力影响，导致政府临时调整财政支出政策；地区之间的竞争导致财政管理部门必须调整服务模式等。二是内部因素：财政管理部门的信息系统出现数据丢失或者存储错误的情况；内部员工的培训与晋升机制的变化，让员工对内部控制工作执行的产生怀疑，进而影响工作表现；管理层的权限有所改变，导致管理流程出现不可控变化，产生容易出现风险可能性；内部管理资源使用不合理，导致内部控制机制失效；审计委员会权威性不够致使对内部控制的监督形同虚设等。

（3）作业风险：通常反映在财政局的管理制度执行以及各部门的运作效率等方面，一般是由人为因素造成的，存在一定的突发性和不可控性。

（4）管理风险：通常反映在财政局自身内部管理层面的变化。具体包括：人事调整、使用新的管理信息系统、采用新的核算技术等，这种风险通常都是与提升自身管理效率伴生的。

综上所述，结合WG开发区当前财政支出风险的实际情况与原始数据，建立相应的风险评估表，构建完善风险预警机制和应对策略。WG开发区若想提高财政支出管理风险的评估效率，需要做好以下工作：第一，细化各业务环节并对其进行风险识别，从而将内部财政管理风险全面识别出来，结合定性以及定量分析法对这些识别出的风险进行综合评估，论证其发生的概率以及会对财政支出管理造成的负面影响，在此基础上对可能出现风险进行排序，重要风险要进行重点防控。预算管理从编制预算开始到预算执行完成为止，都必须以上级主管部门下达的任务指标为依据，做好各个业务节点风险评估工作。第二，按照风险发生的概率建立对应的信号类型，并将风险分为不同级别，针对不同级别的风险采取具有针对性的防控措施，最大限度规避风险属性发生的可能性。

（三）控制活动WG开发区财政局当前面对的主要问题是内部控制活动开展控制不利问题，基于此，作者在综合分析WG开发区财政局内部控制活动组成之后，认为其需要做好以下工作：首先，设置职务的时候必须遵循“职务不相容”原则，如果是衔接性或者存在管理性质的工作，绝对不可以一人兼多职，必要时可以调用其他部门人员负责其中的一部分工作，以确保“权限对等、责权明确”。另外，各项业务实施管理过程中，必须要有1个或者2个以上工作人员参与，绝对不可以整个业务从头到尾都由1人负责；其次，WG开发区财政局在保证不违反法律法规以及国家政策的前提下，应不断优化内部业务流程，以便找出业务管理中关键的风险点，在后续工作重点控制这些风险，这样不但能够提升工作效率，还能最大限度简化工作程序，相应的内部控制过程也可以变得更加简单；再次，定期分析内部控制的执行情况，找出内部控制体系中存在的问题，结合部门的实际情况制定针对性的改进对策；最后，所有内部控制都要按照规范的要求进行，并及时做好记录，以便后续工作一旦出现问题能够及时查找出究竟是哪些内部控制环节出现问题，从而进行高效的改进。

（1）财政支出管理内部控制对策。WG开发区财政局在制定内部控制制度的过程中，必须综合考虑内部控制流程的各个关键节点，并以节点为实施管理的切入点，制定更具有效的管理制度机制；同时，必须在进行风险控制时候，突出财政支出的具体用途以及对公众的影响，既确保控制风险有效落实，又能够不断满足民众需求。

（2）职责分工。WG开发区财政局必须建立清晰的岗位职能结构，并在工作过程中按照“科学高效”原则设置各个岗位，当然设置的过程必须遵循“职务不相容”原则。另外，不同岗位之间最好能够具有一定的制衡作用和责任连带情况，这样就可以在未进行任何专门监督的情况下，也能实现对员工工作的监督。对于重要岗位还应实行轮岗制，最大限度避免同一个人在岗位上工作时间过长，出现渎职或者舞弊行为。

（3）授权审批。WG开发区财政局需要制定明确的授权审批机制，规定不同管理岗位的权限范围，并且要求其必须在权限范围内进行审批。一旦审批超出岗位权限，那么就不可以进行审批，如果仍然审批并且业务已经开展，那么就必须承担主要工作失误责任。另外，审批时要注意审核各类申请的合理性以及规范性，并核对原始凭证是否真实有效等。

（4）会计系统。WG开发区财政局的所有会计操作都必须符合国家相关法律法规的要求，要严格执行财政局内部的管理规范，绝对不允许进行任何的主观账目处理，必须保证账实相符。同时，要做好各类会计记录保管工作，做好随时检查准备。

（5）内部财政分析。WG开发区财政局需要实行内部财政分析制度，从而让主管领导更加清晰的了解全局财政支出情况，并及时发现当前管理工作中存在的各类问题，在深入分析问题原因后，采取行之有效的措施及对策，从而提升财政支出管理效率。

（6）绩效考评。WG开发区财政局应对每个岗位进行绩效考评，掌握各岗位员工的工作实绩，以做出公平公正的评价。同时，将考评结果作为员工薪资以及其它待遇的重要参考依据，对考评结果优秀的员工给予加薪或者升职等奖励；对于考评结果不合格的员工给予减薪或者降职等处罚，从而提升员工的工作主动性与积极性。

（四）信息互动WG开发区财政局应重视内部信息互动及共享工作，具体的检验项目包括：部门在向员工传达工作要求时，是否清晰完整，是否具有一定的操作性和实践性；员工是否拥有通畅的渠道将意见反馈给上级管理层；管理层是否重视员工反映的意见及建议，针对员工提出的意见进行相应的整改；部门内部是否实现高效、无障碍的沟通，有良好的工作环境与氛围。在具体的制度建设过程中，WG开发区财政局需要关注信息的对称性，最大限度保障各方的知情权。各部门内部不同岗位之间工作衔接信息应做到瞬时共享，并由部门领导负责监督信息的共享效率，及时发现共享过程中出现的问题并进行相应的处理；与外部信息互动过程中，应注重合理使用各种信息传输方式，从而提升信息互动效率。具体应做到：WG开发区财政局应健全政务公开制度，并提供信息发布平台，便于社会公众对工作开展情况进行监督，重要核心工作信息则只开放给上级主管部门审核。

（五）内部监督

（1）实施全过程内部监督机制。WG开发区财政局应该在业务正式开始之前，明确业务的具体操作流程以及相关管理规定，从而在源头上控制可能出现的财政支出管理风险。具体而言，就是事先确定业务流程中的关键风险点，在后续操作过程中，加强对这些风险点的监控与管理；WG开发区财政局应在业务办理过程中，对业务处理人员要进行相应的培训，明确业务的具体处理程序和规范，从而按照给定的指引进行规范操作。当前，工作人员的基本素质对内部控制工作将会产生极大影响；WG开发区财政局在业务结束之后，必须要对业务实施绩效进行综合评价，及时分析业务办理过程中出现的问题及原因，并进行相应的整改，为后续工作奠定良好基础。

（2）健全财政支出监督制度，并提升制度的时效性。具体而言，就是WG开发区财政局需要结合工作实际，随时调整监督制度及人员，从而保证监督工作与财政支出管理工作完美对接。此外，还应注意保证监督工作的独立性，避免出现人为原因而导致的偏袒和徇私情况，从而保证内部控制体系的运转效率。如果发现内部控制体系存在严重徇私舞弊问题，必须要实施严格的责任追究，及时找出责任部门或者责任人的具体责任，做好问题的后续解决以及完善工作，从而提升内部控制体系的权威性、科学性以及合理性。WG开发区财政局还应该注重监督工作的动态性，从而最大限度提升其对内部控制体系运行的监督作用。

［1］谢志华、张頔：《试论如何构建财政审计大格局——基于财政风险新特点的视角》，《审计研究》2011年第2期。

［2］崔海霞：《企业内部会计控制研究》，《现代经济（现代物业下半月刊）》2007年第4期。

［3］胡锋、贺晋兵：《我国财政风险形成原因的实证研究》，《保险研究》2010年第5期。

［4］李昊、迟国泰，路军伟：《我国财政风险预警研究综述与展望》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2010年第2期。

（编辑 杜昌）