新型城镇化发展中贫困地区融资模式创新*

陕西理工学院管理学院 王静

新型城镇化发展中贫困地区融资模式创新*

陕西理工学院管理学院 王静

随着经济改革的深入，城镇化发展对我国经济有着举足轻重的意义。“新型城镇化”的提出标志着城镇建设将会成为经济增长、拉动内需的巨大引擎，而其发展的关键阻力在于资金供不应求，难以填补资金的巨大缺口。因此，融资成为城镇化发展首要破解的难题。本文首先阐述新型城镇化发展的相关理论，然后介绍目前城镇化建设呈现出的融资方式及其优劣势，最后从以人为本的角度出发，结合国外较为成功的案例进行分析，提出具有可行性的适合贫困地区城镇化建设的融资路径。

新型城镇化 融资困境 模式创新

一、引言

随着经济社会发展的不断加快，城镇化发展被赋予了越来越多的历史使命。它不仅是工业化和现代化的产物，还成为具有一举几得之功效的巨大问题，是我国扩大国内需求，解决就业和“三农”问题，打破城乡二元经济结构，提高区域竞争力，实现可持续发展的根本着力点，要以提高城镇化质量为依托，指引它步入正确而稳定的轨道。新型城镇化中所提及的“新”的核心是以科学发展观和以人为本为引领路线，以工业化为助力，全方位考虑为准则，发掘城镇所隐藏的潜力，加强各方面的能力，构筑出一套无可挑剔的城镇体系，从农民的利益和社会与自然和谐发展处着手，走高效集约型、绿色化的可持续发展道路。据测算，“十三五”时期，我国城镇化建设资金缺口高达11万亿元，为了保证我国城镇化建设快速推进，本文借鉴国外城镇化发展的成功经验，针对贫困地区的现状，通过支持资本市场，发展旅游产业，发挥土地资源优势，扩大民间资本等多元化措施，对融资模式进行改革与创新。

二、新型城镇化发展现状及传统融资方式的局限性

（一）中国城镇化发展现状

（1）中国城镇化所属层次低于发达国家。通过借鉴《中国统计年鉴》来源数据，1949～2013年我国城镇化发展水平数据分析得出的结果来显现，我国城镇化率从1949年的10.64%增加到2014年的53.73%，城镇化发展速度较快。自1978年至今，我国连续在城镇化建设中取得好成绩。即使如此，与发达国家乃至世界相比依然存在较大差距。2010年我国城镇化率达到49.95%，1851年英国的城镇化率就已经达到了51%；1931年法国城镇化率达到51.2%；1955年日本城镇化率为56%。因此，我国必须创新融资方式，扩展融资渠道来集聚资金，以加快发展进程。

（2）城镇化发展落后于工业化和非农化。从经济发展的过程中，能够领悟到工业化是城镇经济发展的强大助力，城镇化的发展也需要工业化发展的推进。在城市化发展的初级阶段和中级阶段时期，城镇化的主要动力就是工业化发展的程度。而发展到了城市化的高级阶段，城镇化的主要动力就是第三产业。到了中期阶段，工业化率明显高于城市化率。而发展到城市化的高级阶段，却出现了完全相反的格局。具体发展水平如图1所示。

图1 中国工业化、城镇化和非农化水平单位（%）

由图1可知，城镇化虽然一直向上游发展，但在1978～2002年间，城镇化水平明显滞后于工业化的现象还是值得注意。2002年以后，城镇化水平第一次领先工业化。而城镇化率始终都未超过非农化率。

城镇化与工业化测度的方法有两种：一是IU比值等于0.5和NU比值等于1.2的国际标准值法，即当城镇化、工业化发展不分伯仲时，IU比率基本是0.5，当城镇化与非农化发展较为一致时，NU比基本是1.2；IU比值是指劳动力工业化率除以城镇化率的比值。当IU比值为1时，说明工业化率与城镇化率结果一样；如果IU比值＜1，说明工业化率比城镇化率低，城镇里有第一、三产业的劳动力；如果IU比值＞1，表示工业化率高于城镇化率，农村里有第二产业的劳动力存在。N U比值是指劳动力非农化率除以城镇化率的数值。如果N U比值＜1，表示城镇里的农业人口的存在；如果N U比值＞1，表明农村里有非农业劳动力的存在。IU、NU发展状况如图2所示。

由图2可知，我国IU比值、NU比值从1978年不断向0.5、1.2的标准值聚拢，说明城镇化发展水平在不断提升。但是直到2013年这两个比值仍然高于0.5、1.2，表明城镇化仍未达到标准水平，滞后于工业化发展。通过以上方法，足以证明我国城镇化发展滞后。

（3）区域城镇化发展不均衡。一是中国三大地区城镇化发展存在差异。借鉴《中国统计年鉴》数据分析，我国从2009～2013年东部、中部、西部地区城镇化发展状况比较分析得出结果，2011～2013年三大区域的城镇化水平都得到了不同程度的提升。东部地区的发展速度显然比中西部地区快。但是，中西部地区城镇化水平提升的幅度较东部地区高。2011年东部地区城镇化水平比中、西部地区分别高出14.02、18.02个百分点。2013年分别高出7.5、7.25个百分点。东部地区、中部地区以及西部地区的差距在逐渐减小，有利于促进整体发展。

图2 1978～2013年IU、NU发展变动图

二是省市城镇化发展存在差异。2013年城镇化发展最快的是上海（90%），其次是北京（86%）和天津（82%）；城镇化发展相对发展较慢的有贵州和西藏，其城镇化率分别为38%和24%。城镇化发展较快和较慢地区相差66个百分点。可见我国新型城镇化要想全面、快速地发展，就必须全面兼顾，不能顾此失彼，欠发达地区的发展进度更应给予高度关注。

（二）城镇化发展过程中传统融资方式的局限性

（1）财政收入。长期以来，我国城镇化发展中资金来源相对较为单一，缺乏多元化，国家财政拨款和银行贷款一直是我国城市建设的重要资金来源渠道。调查数据显示，在1999～201年期间，我国城镇化建设资金来源分析，其中国家财政支出占三分之一、国内贷款和自筹资金占到三分之一。由于国家财政和地方政府财政的力量都有限，相较于城镇化发展所需要的庞大资金可谓是杯水车薪。可见政府在金融方面的支持力度有限，亟需借助金融市场上融资渠道来推动城镇化的建设。

（2）土地融资。城市建设与土地是密不可分的整体，依靠出让土地来筹措资金，以促进地区城镇化发展成为众多选择。最近几年以来，地方政府主要依赖于土地财政，有效扼制了因税收收入短缺所导致的不良现象，解决了地方政府所陷入的困境。它对我国城镇化建设所发挥的积极作用日益明显。土地财政尽管切实增强了政府可支配能力，促进了城镇化进程的发展速度，但也慢慢出现自身固有的局限性：一是耕地大量流失。有些地方政府打着发展经济为名头，修改城镇规划，扩大城镇用地规模，致使耕地大面积流失。二是城镇化发展会导致房价上涨。房屋和土地关系密切，土地价格的变动一定会导致房价的连锁反映。居高不下的房价已超出了居民的实际消费能力，使实际需求持续增长的势头被压制，使中低收入阶层居民的生活条件变差，成为社会潜在的不安定因素，这与新型城镇化建设以人为本的宗旨背道而驰。三是滋生了地方政府腐败现象，成为社会稳定发展的绊脚石。此外，土地资源本身固有的稀缺性，也使其无法成为长久之计。

（3）税收融资。税收一直是政府收入的主要来源，其突出的特点就是无偿性，非常适合公益性的基础建设投资，因此，税收也是城镇化建设资金的来源之一。据测算，截止2013年，我国地方政府财政收入中税收收入仅占40%左右，而且，1994年后实行分税体制，一方面中央政府调低了地方政府的税收比例；另一方面，增加了地方政府的事务，事权和财权的不均衡，使地方政府融资更加困难。2012年9月营业税改增值税开始试点，2016年政府工作报告宣布到2016年5月1日全面实施“营改增”，进一步导致地方税的减少，在这种状况下，税收收入对城镇化建设难以起到充分的支撑作用。

（4）政府融资平台。政府融资平台是地方政府以土地作为资产成立各种符合融资标准的公司，通过举债融入资金用于公益性基础建设，近几年，地方融资平台举债逐年增长，2013年6月，贷款余额4万多亿元。但该融资方式的弊端也日益显现，一是政府融资平台内部管理制度存在缺陷，财务纪律不严，融资现状不透明，操作不规范，政府信用滥用，财务风险较大。二是政府融资平台与银行等金融机构联系密切，很容易把其债务风险转化为金融风险，影响金融体系稳定。

三、国外新型城镇化发展融资模式的借鉴与启示

（一）国外城镇化发展的融资模式纵观国外城镇化发展状况，金融足以赢得较高关注度。城镇化发展与金融市场相辅相成，没有金融力量的推动，城镇化发展举步维艰。有些国家根据本国的实际情况进行了融资方式的创新，在实践中取得了较好的效果。

（1）美国市政债券融资模式。美国地方政府的融资方式包括发行市政债券、融资租赁和银行贷款等，其中市政债券是地方政府进行各项非营利性公用事业项目建设的主要融资工具，在建设城市过程中发挥了不可替代的作用。它不仅缩减了融资成本，还为投资者开辟了良好的投资途径。从全球范围来看，目前美国是通过市政债券融资最为成功的国家，作为地方政府最不可或缺的融资平台。当然，美国的资本证券市场发展已经非常成熟，完善的制度环境和专业的中介评级机构为市政债券的顺利实施创造了良好的条件。

（2）日本地方政府公债模式。第二次世界大战过后，作为战败国的日本政府急需开辟新的路径来满足资金需求。通过发行公债成为最高效可行的方式，其为基础设施以及公共事业服务等项目所存在的资金不足方面增添了活力，加快了地方经济的发展。地方政府债券主要由国家、政府机构或地方政府团体发行，公债的发行规模、期限、发行方式和资金用途都有明确的规定。发行公债要有严密的监督管理体制作为顺利实施的阶梯。因此，管理制度的完善、审核批准步骤的严谨性就是成功的关键所在。此外，监督管理体制还避免了地方公债规模的过度扩张和发行速度过快的问题。

（3）英国的公私合作融资模式。英国政府私人资本融资也是较为典型的案例。其具体涵义是地方政府采用与民营企业合作的方式，通过引入私人投资和吸收民间资本来缓解并改善资金不足问题，这种方式凸显出的优势是能够将融资风险分散。这种融资模式能够使私人资本在公共建设中的作用淋漓尽致地体现出来。政府根据项目的建设进度进行一定的技术指导，允许私人资本在一定的时间内收回投资，并且尽可能缩短回收期。如此一来，不仅为地方政府的投资开辟了新的道路，也减轻了投资负担和举债风险。最终实现地方政府和企业的共赢。从英国公私合作融资模式来看，跟政府合作的各个性质的企业一般对于参与项目建设的企业或组织在法律、金融和财务等方面都有较高的要求。

（二）国外融资模式对我国的启示上述比较有代表性发达国家地方政府的城镇化建设融资模式与这些国家的政治体制和经济发展水平等因素密切相关，我国可以从中取其精华为我所用，指引地方政府融资的发展方向：其一，严格遵循相关程序是债券发行的必要条件，据此可以进行有计划的管理；其二，规范的金融资本市场对融资活动具有引导和约束作用；其三，对于地方政府的融资规模应该有较为系统的监督管理体制，包括债务规模约束机制、债券发行的审批制度、债务信息的披露制度以及债务风险的预警系统等；其四，充分吸引民间资本使其融入到地方政府的城市基础设施建设中。

四、贫困地区新型城镇化发展融资模式创新

（一）大力支持资本市场城镇化的含义在于两方面：一是大量的城市基础设施建设；二是以农业生产为主要经济支柱的结构模式逐渐转化为以轻工业、工商业为主要支柱的结构模式。在城镇化发展过程中资金短缺是一个主要问题，城镇化建设的资金需求主要来源于银行贷款。以资本市场为主的直接融资方式更加有利于提高城镇化发展的融资效益。这需要借鉴国外的成功经验，以市场指导为主，政府指导为辅，把市场这只“无形的手”和政府这只“有形的手”相结合，弥补城镇化发展中资金不足的缺口。

（1）发行地方政府债券。地方政府债券是一种由政府提供的担保，信用评级风险仅次于国债，而且这种债券还有一种税收优惠的特性。这一特性将大大吸引众多投资者的目光。可以借鉴欧美发达国家的经验，首先对可以带来稳定收益的城镇建设基础设施项目发行债券，这种融资方式主要用在欠发达地区移民搬迁、公共道路市政建设等一些大型的公益性项目支出方面。同时按照预算安排，及时将资金拨付到市区和项目单位，并督促各市区尽快将债券资金下达到具体项目，充分发挥债券资金的效益，为欠发达地区和社会各项事业又好又快发展提供有力的资金支持。其次，对于市政债券招标定价的发行方式可以参考美国一般责任债券的竞价发行和议价发行的市场化定价机制。同时加快制定市政债券信用评价机制和信息披露机制，政府有责任及时、全面披露已筹集资金的来源、用途、偿还债券本金和利息具体安排等信息，通过这些措施吸引社会的投资机构和个人踊跃购买，从而确保市政债券成为地方政府发展城镇化的高效、可持续的重要融资渠道。

（2）推广公私合作PPP模式。PPP合作模式是指政府与社会资本建立的合作关系提供城镇化发展的公共设施、公共产品、公共服务。这种模式的主要特征是通过一些优惠条件，政府和社会各方能达到利益共享和风险均摊，通过市场调控机制，提高公共产品或服务的数量和质量供给。根据国际经验分析，欧洲诸多国家如英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门基本都成立了PPP管理机构。我国财政部目前也正建立PPP工作模式，其中应考虑以下几点：一是优先选择项目试点，应选择规模较大、现金流基本稳定、期限较长的基础设施项目，如高铁、公路、地铁、电力设备、住房建设等吸引民间融资；二是充分利用政府优惠政策如税收优惠、贴息、价格、投资补助等补偿方式，吸引民间资本，拓宽城镇化融资方式；三是明确财政约束，借鉴其他国家经验如巴西要求PPP项目补贴资金作为偿债资金列入年度资金预算，新西兰、澳大利亚和智利都会及时统计包括PPP项目在内的或有负债，并且按期公布数据。

（二）大力发展旅游业，吸收外来游客资金贫困地区发展旅游业具有较强的自然资源和交通区位优势，完全迎合了当前人们所热衷旅游的潮流。因此，这对于落后的欠发达地区来说，无疑是一个巨大的商业契机。近期，我国对外公布的旅游产业发展规划，将“2015年国内旅游人数33.1亿人次，旅游业总收入2.3万亿元”作为今后五年的发展目标。China Venture投中集团预测，随着旅游业对民营资本及外资的逐渐开放，各地的景区开发及旅游服务形式将日益多样化，旅游产业的创新能力与服务质量也会逐渐提高，各地发展较好的旅游企业也将在资本层面受到更多关注，私募融资、企业并购重组及上市均将提上日程。旅游业将通过投资和消费两个方面对我国稳定经济增长发挥作用。从投资来看，每年1万亿元的直接投资规模对拉动经济增长具有非常重要的作用。从消费层面分析，旅游消费的扩大化将对我国经济增长产生巨大的作用。特别是对地方经济的发展有着举足轻重的作用，也会带动城镇化发展的步伐。

（三）充分发挥土地资源的优势贫困地区山地居多，能耕种的土地较少，但它在林产品开发方面具有绝对优势。要充分利用地区所拥有的优质资源，大力开发畜牧、地方特色农业产品、中药材种植及相关加工业等，吸引外来投资实现产业的规模化发展。其次，由于贫困地区大多数年轻人都选择外出打工，家庭基本只有老人和孩子支撑，可以对自愿放弃宅基地和土地承包经营权的农民可给予一次性经济补偿，以出让土地的方法来获得资金。这有利于土地资源的有效利用，充分发挥土地资源的使用价值，以防荒废，实现社会资金的集中、有效聚集。

（四）扩大民间资本积极引入民间资本，加快拓展融资渠道。城镇化建设资金需求巨大，破解城镇化难题关键是要解决好民间资本参与城镇建设的制度瓶颈，通过制定和完善促进民间资本参与城镇建设的支持政策，吸引和鼓励民间资本直接或间接参与到城镇基础设施建设中，从而将民间资本的活力绽放。此外，大力发展产业投资基金融资，通过向社会发行基金股份，成立社会发展基金公司，聚集社会闲散资金。

（1）个人、集体投资。对于贫困地区城镇中居民的住宅或者商业用房一般都是由政府统一进行规划，由个人进行投资，然后集中进行建房，而且还可积极鼓励社会的私人资本向教育行业、卫生行业、文化产业、体育产业等社会公共事业投资。鼓励并积极发动村里集体和引进一些企业投资，如城镇化建设中各类公共交通设施、商业街、公共服务产业等的建设。

（2）联合投资。积极引入项目融资，盘活民间资本。BOT（Build－Operate－Transfer，即建造－运营－移交）项目融资是一个行之有效的方式。这种融资方式主要适用于基础设施的建设，比如：发电厂、机场、港口、收费公路、隧道、电信、供水和污水处理等公共设施。这种项目融资方式作为公共基础设施建设与私人资本的特殊结合方式已引起较高的关注度。当地政府也能将一些基础设施的建设特许权交给一些投资人（即项目发起人）独立或者联合其他项目公司，项目公司只负责整个项目的建造和运营。在整个特许经营期内项目公司通过项目的运营从中获得一定利润。当特许权期满以后，整个项目将由项目公司无偿或以极少的价格转交给地方政府。BOT这种融资及方式还可以吸引国外资金或者本国一些民间资金，从而就可以减轻政府的财政负担，也可以转嫁一些债务负担及分散多种风险，促进基础设施的建设，这些有效措施对当地经济发展结构和水平都有着一定的促进作用。

（3）社会捐资。城镇化建设的民间融资还可以通过海外华侨在家乡捐资办学、修建基础设施，可以有力改善当的基础设施。由此可见，政府应该通过制定优惠的产业政策、完善投资法规、健全投资服务、优化投资环境，同时政府还应该充分运用税收优惠、财政补贴、财政信贷等手段，吸引各类投资主体参与到中小城镇的建设和规划中，引导、吸引国内外资金流向农村市场。大力支持社会资本参与设立污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资。

（4）设立小额贷款公司。小额贷款主要针对的是临时性资金需求者，包括家庭、个体工商户、小作坊或者小业主等。随着个性化消费时代来临，以及微小企业贷款需求不断增加，小额贷款也逐步流行起来。贫困地区可以以收编民间资金，设立一些小额贷款公司的融资方式，构架起民间资金与资金紧张的中小企业之间的桥梁，大力筹集民间一些闲散的资金。成立小额贷款公司并定期进行评估和风险测评，向银监部门推荐依法合规经营、无不良记录的小额贷款公司，按有关规定改制为村镇银行，以提高小额贷款公司发展的积极性。

*本文系国家社科基金项目“边缘地接受区域中心城市经济辐射研究”（项目编号：2012BJL069）、汉中市科技发展专项计划项目“协同发展视角下汉中文化旅游产业绩效评价与管理创新研究”（项目编号：2013hzzx-14）、陕西省教育厅专项科研计划项目“新常态下陕南经济发展的动力与机制研究”（2016）阶段性研究成果。

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（编辑 成方）