网络公共空间的有效治理：目标、主体与手段

时影+罗亮

[摘要]

对于网络公共空间的管理，学界一直存在着自由与管制之争。走出两难取舍困境的出路，取决于在多元化与有序化之间探求网络公共空间治理的平衡之道。网络公共空间的有效运转依赖于良好的网络秩序，良好秩序的确立有赖于实施一种多元治理主体和多种治理手段相结合的民主治理模式。在治理结构上，传统的单一政府管制模式应转变为政府督导治理、网络运营机构协作治理和网民自主治理相结合的合作治理模式。在治理手段上，传统的以技术控制为主的单一管制手段，应转变为由立法、技术和道德三个维度的手段共同组成的综合治理体系。由此，构建一个文明、理性、宽容的网络公共空间，充分发挥网络公共空间的民主潜力，最终实现网络公共空间的“善治”。

[关键词]

网络公共空间；协同治理；民主

中图分类号：D6369文献标识码：A文章编号：1008410X（2016）06007807

网络为我们提供了全新的信息传播渠道和相对自由的公共言论空间，在一定程度上促进了社会民主的发展。但不可否认，网络并非全能和完美。网络的迅猛发展使“人类突然掌握了前所未有的巨大力量，可是不知道这力量该怎样用，交给谁管合适。往右偏一步，很可能出现人类历史上最严酷、最无孔不入的专制，往左偏一步，又有可能出现毁灭人类社会的无政府状态”[1]（P190）。可以说，自由与管制的取舍问题是网络社会所面临的首要难题。一直以来，围绕要不要管制的问题，理论界大致划分为两大阵营：一个阵营对网络监管持反对或悲观态度，认为网络是不应控制或是无法控制的；另一个阵营则对管制持支持或乐观态度，认为合理的管制是必需的而且是可能的。这种二元对立的思维模式既无益于推进认识的深化，更无益于实现网络空间的有效治理，走出两难取舍困境的出路在于在治理理论的视野下，探求网络公共空间治理的平衡之道。

一、网络公共空间治理的目标：从绝对自由到良好秩序

人们在网络应用上面临的“要不要管制”的观念分歧，从深层次上体现了不同主体在网络自由与规范、理性与非理性之间的价值冲突。这种冲突从根本上源于网络本质和公众需求之间的矛盾，而这些矛盾实际上一直贯穿于网络世界和现实社会之中。如何面对这一问题？在这方面，梅塞纳给了我们很好的启示。他指出，“技术为人类的选择与行为创造了新的可能性，但也使得对这些可能性的处置陷于一种不确定的状态。技术产生什么影响，服务于什么目的，都不是技术本身所固有的，而取决于人们用技术来做什么”[2]（P60）。对此，安德鲁·查德威克表达了类似的观点：“互联网本身就是一个充满矛盾的媒介。互联网政治中的大部分问题都源于互联网技术的迅速发展，当然这不仅在于互联网技术自身，或许更为重要的是基于这样一种流行的假设，即如何从政治方面来利用这一技术。”[3]（P342）基于此，我们认为网络公共空间的运转依赖于良好的网络秩序。有必要在网络公共舆论的多元化与有序化之间寻求一个最佳的平衡点，以构建良好的网络秩序，实现网络公共空间的有效治理。

由于网络的开放性、匿名性和去责任性等诸多特点，使得网络信息的生产、传播与消费带有极大的随意性，也使得网络公共空间上的表达与讨论极易陷入混乱无序的状态。在这种无序情况下，网民的意见虽能“自由”表达，但往往不能顺利传达到决策中枢，阻碍了自身意愿的有效表达及利益诉求的实现。上述弊端的存在，反过来又进一步导致了政府监管力度的加强。

当前普遍存在的信息生态失衡、网民无序参与和非理性表达、群体极化与信息轰炸等诸多问题，更加说明网络公共空间亟待建立持续稳定、健康发展的秩序。

可见，网络上所提倡的自由、开放、平等的民主取向的基本价值，并非是绝对的，它们也有其自身的限度和边界。“当人只获得有限自由时，自由对他才有意义；反之，如果工具全面取代人的活动，它就是人的替代者，也就是说，当人想获得全部自由时，这种对自由的追求就可能把它自己全部吞噬——这就是工具和自由的悖论”[4]（P129）。正是在这个意义上，我们才尤为强调良好的网络秩序的构建，因为它是我们实现理想的网络公共空间治理效果的前提条件。

对良好网络秩序的追求，意味着要有一种更综合的方式促成网络公共空间中多中心秩序（复合秩序）的生成。尤其对于一个现代意义上的公共政府而言，面对一个由自由人的自治联合体组成的网络社会，其管理方式的合理配置自然是多治理、少管制。网络的分布式结构和去中心化特质，更加意味着适合于网络公共空间的管理方式只能是治理，而非是统治。“Internet 始终能保持运转是因为参与者需要它运转，总体上，Internet 通过一种开明的、合作的和民主的参与过程实现自治”[5]（P2324）。因此，理想的网络公共秩序应当一方面充分尊重不同组织、团体和网民的权利与利益，充分发挥他们表达与讨论的积极性、主动性和创造性，另一方面也要使不同行为主体及成员的意志与行为符合社会进步与发展的要求，进而实现国家政治秩序的稳定和社会整体利益的提升。对网络公共空间来说，其运行过程的有序状态是它走向成熟与文明的重要标志，也是我们治理网络公共空间的目标追求。

二、网络公共空间治理的主体：从政府管制到协同治理

一种新的治理模式蕴涵着一种新的规则体系。在网络公共空间的民主治理中，多元主体的治理结构内含着政府的节制和民间的崛起，这也就意味着不同治理主体之间必须进行相对独立的权利分享。基于网络及网络公共空间的分散化与个性化特征，网络空间的治理有待于一种多中心的民主治理秩序，需要包括政府、网络运营机构以及网民在内的多元主体的协同合作和共同努力，

在三者相互依赖、沟通协调、功能互补的过程中强化共同治理的聚合优势与协同效应，进而

充分发挥网络公共空间的公共性价值。

（一）政府督导治理

作为公共资源与权力的拥有者、公共服务的提供者和公共事务的管理者，结合

目前互联网的发展状况来看，政府在现阶段的网络公共空间的治理中主要承担着监管主导者和推行者的角色。换言之，“国家是保证虚拟空间中自由民主的最佳执行人”[6]（P401）。在当今社会互联网上麻烦纷至的情况下，政府的督导作用也符合广大民众的心理期待。需要指出的是，

现实中政府对网络空间的管理往往表现为管制手段的强化而非治理能力的提高，由此加剧了政府监管与网络自治之间的分歧与冲突。

鉴于互联网的全球性、多节点和高速度的特点，“政府管理互联网的原则应当是有限管理，保证互联网有足够的发展空间是驾驭这种新媒介最好的办法”[7]。

因此，政府应淡化其在网络公共空间治理中的绝对权力色彩，以合作者或主导者的角色参与到治理过程中。

具体来说，政府对网络公共空间的治理，应当实现由“全能”到“有限”的治理。换言之，政府的干预范围应当缩小，从“无界限”转向“有界限”，从“越位”转向“准确合理定位”，从在公共服务供给中的缺位转向在公共服务领域占主位。为此，政府对网络公共空间的治理应当体现四个原则。一是形式合法原则，也就是说政府的治理必须要有法律依据，并且任何政府法规、规章在内容上都要符合上位法，最终符合宪法的规定。二是必要性原则，也就是说如无必要，不能过多推行政府对网络的监管和治理，除非不进行这种手段的治理无法防治网络之害。三是最少侵犯公民权利原则，也就是说即使某种政府治理手段是必要的，但政府在运用这种手段时，也要尽可能少地侵犯公民的权利。四是程序正当原则，也就是说有必要制定严格的程序，使政府在网络治理过程中保障执法的正当性与合理性。

在实施治理的过程与实践中，政府主要在三个方面凸显其督导作用：其一，政府是网络基础设施的建设者，负有搭建网络治理的硬件平台的责任；其二，政府是规则的制定者，不仅要确定网络发展的战略目标与规划，而且要制定相关的法律法规，对政府、涉网组织与网民的职责权限做出明晰的规定，以规范网络秩序；其三，政府还是多元治理主体之间的联络者，在既定目标下组织动员各方参与、协商与合作，在政府、社会与个体之间搭建一个网络信息治理的共同参与的平台，构建良性互动的公共治理长效机制。为了更好地履行上述各项职能，由政府设立一个明确而有执行力的专门机构是必要的。在这方面，美国的FCC、英国的IWF、法国的互联网顾问委员会、澳大利亚的ABA和新加坡的MDA等，

可以给我们相应的参考和借鉴，它们是保证政府得以有效督导网络公共空间治理的重要前提。

（二）网络运营机构协作治理

网络运营机构主要指提供互联网线路接入、内容服务或网吧精英的商业运营机构，包括在中国开展互联网业务的跨国企业[8]（P142）。如果说政府在网络治理结构中扮演了“督导人”角色的话，那么网络运营机构充当了网络治理中的信息“把关人”的角色。他们提供了网民“栖身”的场所和网络信息传播的平台，在网络公共舆论的形成及走向上发挥着不容忽视的关键作用。正因此，在很早的时候便有学者意识到了网络运营机构的影响力，并提出“能否像控制出生那样控制信息的生产？或者，能否采用优生程序，从而只能出版、发表那些最好的科学文献？或者，能否改进对信息进行处理的程序，在储存、整理、传递方面进行改进”[9]（P107）的设想。实际上，这个设想正在变为现实，目前“政府对网络空间的管理主要体现在对互联网服务供应商的有形控制上”[10]（P144）。作为网络治理的协作者，网络运营机构的作用主要体现在三个方面。

首先，真实反映舆情是网络运营机构履行其“把关人”职责的首要前提。这一方面要求网络运营机构不能为某些个体、企业的私利而屏蔽真实的信息，另一方面又要求其不能制造假信息以吸引网民眼球，增大点击量。近年来，伴随着企业危机事件的频发与升级，搜索引擎的“主动屏蔽”和企业的“危机公关”也浮出水面，反映出中国网络运营机构在网络内容监管上存在的错位现象。在当前我国网络运营机构协作治理网络的过程中，尤其应当强调其“把关”的重要职责及其自身价值判断标准的客观公正性。在对海量信息进行筛选、提炼和整合时，网络运营机构应充分考虑到网站的文化价值取向及相关伦理道德法规，在理论和方向上保证网站内容的水平与质量。

其次，网络运营机构不但要如实反映舆情，还要对舆论传播进行有效疏导和科学监管，这就要求网络运营机构要分级、分类对网上舆论进行引导。“应该把互联网看作一个功能多样化的虚拟城市，它的首页、新闻频道和专栏就像是长安街、二环、三环一样的城市主干道，总是聚集着最大的人流；bbs、聊天室乃至私聊就是城市郊区鲜有人烟的小巷，也许几天都没有一个点击。互联网的媒体效应随着覆盖人群的降低而递减，留言板上的几句话和首页要闻栏目的一个标题的意义是完全不同的。因此，对于互联网的各个传播层次不能按照统一标准来要求，大街上必须遵守社会公德，有警察维持秩序，酒吧的小空间则是表达个人想法、与人交流的场所。”[11]可见，处于不同传播层次的网络信息和舆论对社会的影响力是不同的，对网络舆论进行分级、分类管理是网络运营机构承担社会责任的主要表现。

第三，网络运营机构应为网民沟通与交流提供良好的技术支持，搭建强大而有效的互动平台。只有能够扩大政治参与和推进公众理性讨论的媒体，才有可能推进公共性的建构。在这方面，网络技术的大量应用与发展为其提供了可能。网络运营机构应着力建设各种特色网站，进行科学合理的议题设计和规划，大力开发多样化的网络政治参与形式，激发网民参与公共事务讨论的意识与兴趣，改善网民参与公共事务管理的手段和能力。

总之，为了保证网络公共空间民主价值的实现，网络运营机构应主动承担起舆论引导和生活守护的责任。通过科学合理的媒体治理和实现网民之间的理性沟通，使网络公共空间真正成为代表民意、反映民意的有效平台，构建其与国家政权既相对独立又相互依存的良性互动关系。

（三）网民自主治理

在任何一种相对成熟、文明的政治架构下，都应该有一定程度和范围的自治。从长远来看，自治是网络空间治理的趋向。

就当前互联网的政治生态而言，数量庞大的网民包括意见领袖，既是信息的生产者，也是信息的接收者和传播者，在网络公共空间的治理中扮演着最为基础性的角色。

因此，通过网民理性的虚拟社区自治，形成积极有序的政治参与，是未来网络公共空间治理的主导结构。只有通过网民自主治理，才能推进网络公共空间的不断完善与成长。

首先，实现网民的自主治理要解决的任务是增强网民的公民意识和公共精神，培育参与型的公民文化。近年来，中国网民非理性行为的频繁发生暴露了网民素质的短板与公民意识的欠缺，而这种现象从深层次上源于中国传统政治文化中的人治观念和集权思想压制了中国人的自由、民主和法治意识的觉醒。在这种情况下，如何改变广大网民传统的政治文化意识，培育健全的公民人格，对当前中国的网络治理来说就显得尤为艰巨和迫切。为此，我们一方面要通过网民自治机制激发公民对个体权利和自由的认知与追求，使其逐渐从对权力或精英的依附关系下独立出来；另一方面又要注重培育民众的合作理性与宽容精神，尊重弱势群体或少数派的发言权，避免制造新的共同体制约或压制，以此彰显网络公共空间的公共价值。

其次，在增强网民公民意识和参与意识的基础上，应进一步完善和丰富公民参与网络公共空间治理的渠道和机制，提高网民的政治参与水平和网络自治能力。网络公共空间是网民因共同的兴趣、爱好或话题而聚集在一起的场所，也是网民进行自我管理、自我监督和自我反思完善的空间。为了更好地保障网民发挥其自主治理作用，政府应推行政务公开，实现信息共享，在提高政府治理透明度的基础上保障公民的知情权；建立良好的信息反馈机制，及时跟踪公众的思想动态，积极回应公民需求并采取措施有效应对公民关注的热点问题，以此调动并强化网民参与网络治理的意识。在亲身参与重大事件、进行自我管理的过程中，网民的公民意识、公共精神和社会责任感会逐步觉醒和强化，自我治理的水平与能力也会相应得到锻炼和提高，由此推进网络公共空间的建构与成长。

综上所述，网络公共空间的发展状况决定了在现阶段仍需要政府施以有效的督导。但伴随着网络技术的发展，尤其是以Web 2.0技术为代表的技术应用的成熟，加上网络运营机构和网民的不断成长，政府强力监管网络的格局将被打破，多元主体参与网络公共空间的治理已成为必然的趋势。不仅如此，随着网络公共空间的发展，治理主体的功能与地位也处于一种动态的发展过程（见图1）。在网络公共空间的发展早期，如当前的网络公共空间，以政府为主的督导治理模式，不仅合理而且有效；长远来看，以协商对话式治理方式为主的网络运营机构和网民的治理，尤其是奉行民主理念的网民治理，必将取代以强制性的治理方式为主的政府治理而成为网络公共空间的主要治理主体。由此可见，要实现网络公共空间良性、有序的发展，就要求政府从管制和约束转变为督导与支持，并在此过程中强化网络运营机构协作治理和网民自主治理的角色，最终实现以人为本的网络公共空间的“善治”。

三、网络公共空间治理的手段：从单一治理到综合治理

网络公共空间良好秩序的生成，不仅有赖于多元主体的理性表达与协商共治，同时也有赖于多种方式的综合运用与协同配合。

以信息技术嵌入所形成的网络公共空间，带有鲜明的系统性、整体性、复杂性和综合性的特征。

对于网络公共空间的治理，应当转变过去以行政命令为主的方式，转向法律、技术和道德自律相结合的综合性手段。从长远来看，应以强化“自律”等柔性手段为网络治理的根本途径。只有这样，才能切实构建起良好的网络秩序，优化网络空间治理的效果。

（一）法律维度：完善网络立法

网络技术的发展为公共空间的生成提供了崭新的载体和平台，但不可否认，它也有其自身的缺陷。这种局限不仅需要专家通过持续的技术改进加以解决，更重要的是需要政府的法律和制度来予以规范。正如库恩所说，“互联网也要遵守国家的法律，互联网上也要有秩序，没有秩序不行，那会阻碍互联网的发展。我们的法律规定并没有去控制网络，它们实际上是维持秩序的”[12]（P370）。安德鲁·查德威克也明确指出，“研究发现，认真构建和严格实施网络规则，可以使讨论围绕着主题展开，并促使参与者证实其结论而不是简单地发表意见”[3]（P146）。可见，网络公共空间的健康良性运转需要法律制度的规范做保障，完善网络立法是我们首先要完成的任务之一。

为了更好地规范网络的运行与发展，中国相继出台了一系列法规政策，网络信息传播的法律体系初具雏形。同时我们也应清醒地看到，我国在网络立法质量和执行效率方面仍存在诸多问题：其一，一些法规对现实问题覆盖范围不足，如对个人隐私权的保护、对知识产权的保护、对虚拟财产的保护等尚缺乏明确的法律规定，不能迅速适应高速发展的网络社会的实际情况；其二，某些法律条文的规定过于笼统简单，大大降低了其可操作性；其三，目前的网络立法仍倾向于重实体法而轻程序法，即仅侧重于就权利和义务进行规定，忽视对权利和义务的实现方式及救济方式进行规定。显然，这些在网络立法与执法过程中出现的新问题，有待于在更高层次上协调解决。

针对上述问题，未来的网络立法在三个方面还存在进一步完善的空间。其一，网络立法既要体现网络空间的独特性，又要和现实法律相协调。网络虚拟空间与现实空间之间存在的巨大差异，决定了网络立法与传统法律有较大的不同。但网络空间又并非是脱离物理空间而独立存在的世界，因而，我们既要针对网络独有的特点做出新的规定，使法律规范与网络技术自身的发展规律相适应，又要与传统法律相协调，尤其应当继承基本的法学理念和法律规范，保护人们在网络空间中的合法权益。其二，网络立法对网络空间的交往行为既要有规范和约束作用，又要有保护与激励作用。网络法律规范一方面应该能充分防范和惩治网络不法行为，有效抵制极端主义与非理性思想的滋生与蔓延，另一方面又不应该矫枉过正，以至于束缚网络空间中民主与自由的发展，尤其要充分考虑到网民的利益，构建通过网络采集民意并将其纳入政策议程的长效机制，以此改变公民的网络政治参与被动化与边缘化的尴尬处境。其三，网络立法要考虑到现实的可操作性和可执行性。也就是说，网络立法应当根据网络技术不断发展的需要来动态制定，其设置规范应尽可能得到有效的贯彻实施。

（二）技术维度：推进技术更新

通过法律法规的实施与完善，网络空间中的诸多不规范或违法现象有望得到较好的控制和引导。但不可否认，网络存在的问题在很大程度上是网络技术本身的问题。网络独特的技术结构形成了不同的信息运用规则，通过网络技术自身的控制也能形成有效的政策选择，并收到较好的网络治理效果。

多年来，人们采取的防火墙、杀毒软件、垃圾邮件过滤器、修复漏洞等方法，可以看作是我们运用技术手段应对网络问题的积极尝试。目前最为普遍的做法是对网络信息的内容实施分级和过滤。除此之外，一些新的技术手段也在逐步开发的过程中，如美国Agence Virtuelle公司开发推出名为Rumor Bot（谣言机器人）的软件。就中国而言，经过数十年持续不懈的探索与发展，我们对网络内容的监管技术逐步发展到一个比较成熟的阶段。“通过多手段、多途径、多层次、分布式的处理，我们实现了国家级网关的IP地址阻断、主干路由器的内容检测、域名过滤、监控软件、内容发布过滤等功能，从而把大多数网民能接触到的信息控制在一个政府能接受的水平上。”[8]（P131）

需要指出的是，技术的问题要从技术本身寻求解决途径的思路有其一定的合理性，但在具体手段的使用上仍有值得商榷之处。如针对“过滤技术”的应用，就曾有人批评它对公民言论自由的伤害，更有人担心会因噎废食而走向另一个极端，即在过滤技术尚不成熟的情况下，机械武断地切断某些有益的网络信息的传播与交流，最终很可能会使整个社会丧失参与营造自由、平等信息社会的机会。因此，运用何种技术手段，在何种程度上运用技术手段，

如何将信息时代的技术优势有效纳入并应用到治理过程中以提升多元主体协作共享的效能，

都是我们进行网络治理时需要慎重考虑、恰当应对的重要问题。

（三）道德维度：强化道德自律

如果说法律制度、技术控制是相对刚性的治理手段的话，那么道德伦理规范则带有更鲜明的柔性色彩。网络的高度虚拟性、开放性、自治性和全球性，不仅使网络立法和执法的难度加大，也使得对网络进行技术控制的难度加大。在这种情况下，共识和自律便成为构建网络秩序的至关重要的基础。对此，有学者指出，“对技术的领导不能从技术本身中找到，而必须从有意识的伦理中去寻找”[13]（P176）。实际上，“少干预，重自律”正日益成为当前国际社会管理网络公共空间的共识与趋势。因此，有必要加强对网络公众的伦理道德教育，培养其正确的价值观和道德观，最终使其具备良好的自律意识。

自律和共识之所以成为网络秩序的基础，其中一个重要原因还在于建立在自律和共识之上的秩序维护成本最低。美国法学家劳伦斯·莱斯格将其称为互联网规范。这些规范不具有法律效力，也没有强制力，只能通过网络使用者自由约束的方式来维持效力。“网络对一切愿意参与网络社会交往的成员提供了平等交往的机会，相应地也要求网民遵守网络共同体的所有规范并承担起一个网络行为主体所应履行的义务。互联网自身独特的运行机制帮助建立并强化了网络习惯和规范，增强了网络空间的自律性。”[14]（P5657）大致说来，网络空间的自律主要包括行业自律和网民自律。一方面，行业协会应从行业自律的角度出发，依据相关法律法规，健全各项行业规范、组织章程和职业道德准则，以此自觉规范各行业的涉网行为；另一方面，网民个人在参与网络社会交往时，也应保持高度的道德自觉，做到“慎独”和自律，使自身的行为符合伦理道德规范。

综上所述，在对网络公共空间进行治理的过程中，我们应基于网络的分散化与个性化特征，建构一种包括政府、网络运营机构以及网民在内的多元主体的协同合作与共同努力，以及法律法规、技术管理和伦理道德等多种手段综合运用的多中心、多手段的民主治理模式，以此构建良好的网络秩序，充分发挥网络公共空间的民主潜力与价值。技术的制度因素决定了技术的自然因素的开发状况。在任何时刻任何地点，人类知识都面临着无数可能的前进方向，只有那些最适合当下社会制度的方向才构成技术进步的现实方向。互联网技术的蓬勃发展给人类社会的文明进程展现了希望，也提出了挑战。如何扬其所长，补其所短，构建一个文明、理性、宽容的网络公共空间，将是我们未来完善网络公共空间治理的目标。

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责任编辑：王篆