美国的网络单边主义和中国的应对策略

黎慈

[摘要]

美国凭借其占有的网络资源优势，奉行网络单边主义政策，只不过是将现实政治外交中的单边主义做法投射到网络空间而已。为谋取国家利益，美国推行网络自由战略以磨灭网络主权的界限，阻挠国际互联网准则的出台以削弱联合国的网络治理地位，虚构他国攻击美国以强化本国的网络军备，这些单边主义行动严重威胁着全球网络社会秩序的稳定。中国作为世界网络大国，在履行维护国际网络社会秩序责任的进程中，既需要与世界各国开展全球网络合作治理，更需要增强国内网络治理能力，这是有效应对美国网络单边主义的根本路径。

[关键词]

美国；网络单边主义；网络社会治理；网络社会秩序

中图分类号：D503文献标识码：A文章编号：1008410X（2016）06004610

奥巴马政府比美国往届政府更强调“成本效益”，奉行以最低的成本代价获取最大的国家利益。作为凭借网络新媒体筹款、塑造形象、网罗选票获胜的“网络总统”[1]，奥巴马入主白宫后同样选择利用美国拥有的网络优势资源推行“网络自由战略”，对他国实施网络攻击与网络监视，谋取其国家利益。奥巴马政府推行的网络外交政策，与小布什政治外交上的单边主义一脉相承①，只不过是将现实政治外交中的单边主义做法投射到网络空间。作为世界上唯一的超级大国，美国垄断和控制着互联网的关键资源，其网络外交政策必定对中国和世界其他各国产生巨大的影响。作为拥有网民规模达6.88亿的网络大国，中国既承担着维护全球网络社会秩序的国际义务，也承担着维护国内网络安全、保护网民和社会组织网络权益的国内责任。因此，研究美国在国际互联网治理中的单边主义立场及其危害，探寻防范美国网络单边主义立场对国际国内网络秩序造成严重危害的对策，具有十分重要的现实意义。

一、美国在国际互联网治理中的单边主义立场

（一）垄断互联网的关键资源，掌管他国网络运作

互联网诞生之初，美国政府就牢牢把控着国际互联网根域名的控制权与IP地址的分配权。1998年初，美国商业部在Internet域名和地址管理的绿皮书中宣称：美国政府对Internet享有直接管理权，由此引发世界各国的反对。

迫于国际压力，美国在1998年底成立国际互联网名称和编号分配公司（The Internet Corporation for Assigne- Names an-Numbers，简称ICANN），负责全球互联网IP地址的分配和互联网域名系统、根服务器系统的管理。尽管ICANN是一家民间性的非营利公司，但由于总部设在美国，加之运作资金受美国政府控制，因而互联网域名的控制权与IP地址的分配权依然控制在美国政府手中。“棱镜门”事件后，美国商务部下属的国家电信和信息局宣布：“美国政府将放弃对国际互联网名称和编号分配公司（ICANN）的管理权”[2]。美国这一表态获得国际社会的广泛支持，但至今一直未有实质性进展。

IP地址（IP Address的缩写）是互联网协议地址，一个国家对IP地址的拥有量关系该国的网络空间生存。由于IP地址的分配权掌握在美国政府手中，导致世界各国享有的IP地址数明显不均衡：美国拥有

20多亿地址，占已分配地址的67%，平均每个美国人有9个IP地址；亚洲人口占到世界人口的56%，分配到的IP地址却只占9%，其中中国人均仅拥有0.06个地址；印度拥有量更少，人均仅拥有IP地址0.006个[3]。

ICANN管理的根服务器系统（Root Server System，简称RSS）是维护一张所有顶级域名（像com﹑net﹑org以及各国代码）的主列表且使其对所有路由器可访问的方式。全球主根服务器设在美国弗吉尼亚州，另外12台辅根服务器中的9台设在美国境内，受美国直接控制，其他3台设在英国、日本和瑞典，也受美国间接控制。一旦美国试图对他国进行打压，就采用断开该国二级域名服务器与根服务器的链接的方式，无需过去的军事打击、经济制裁，就能使受制裁国在虚拟互联网世界中蒸发，成为与世隔绝的信息孤岛[4]。譬如，2003年伊拉克战争期间，美国政府授意ICANN终止对伊拉克顶级域名“.iq”的申请和解析，瞬间导致伊拉克在互联网中消失。2014年1月21日，中国互联网出现大范围异常，国内用户发现无法访问“.com”域名网站，很多网站被解析到65.49.2.178这个无法访问的美国IP地址，同时国内三分之二的域名系统（DNS）处于瘫痪状态，就是根域名服务器出问题所致[5]。

（二）奉行单边网络自由战略，干涉他国内政

美国2005年3月发布的《国防战略报告》指出，网络空间与陆、海、空、航天同等重要，是美国维持决定性优势的第五大空间。奥巴马担任美国总统后，更是将网络空间战略列为重中之重，试图构建一个包含网络自由、网络安全、网络经济、网络监控等在内的全方位战略，主导网络空间的权力、资源以及财富分配[6]。其中，由于网络自由战略有助于将美国价值观输入他国，从而控制国际互联网空间的政治传播，因而成为美国网络空间战略的重要组成部分。2009年11月，奥巴马在访华期间批评中国的网络审查制度及言论自由问题，大力鼓吹“网络自由”，将互联网自由划入人权范畴，强调网络信息自由流动好于安全流动，甚至还“很支持一个做法，就是不要限制互联网的使用、接触！”[7]随后，时任美国国务卿希拉里两次发表“网络自由”主题演说，在重申奥巴马立场的同时指责中国等加强对互联网的审查以及越南人民社交网站的权利因为网络监管突然消失，认为上述国家的做法是对信息自由流通的威胁，强调美国支持一个允许全人类平等享有知识和思想的互联网；在以“互联网的是与非：网络世界的选择与挑战”为题的演讲中，希拉里宣布为使身处“压制性国家”的网络活跃分子、持不同政见者和一般公众能够绕过网络检查，美国政府将投入2500万美元资助技术公司开发互联网访问工具。2011年5月，美国政府出台《网络空间国际战略》，将“网络自由”作为美国网络空间国际战略的核心理念，强调“当网络世界面临威胁和入侵时，美国高度重视言论和结社自由、珍视个人隐私和信息的自由流动的原则”，声称“美国鼓励全世界人民通过数字媒体表达观点、分享信息、监督选举、揭露腐败、组织政治和社会运动”[8]。

为推行“网络自由”战略，美国不惜成本采取一系列措施。一是成立专门机构推行“网络自由”战略。美国成立隶属国务院的网络协调员办公室，其职责在于统筹协调各部门的“网络自由”战略行动。网络协调员办公室成立后，为提高“网络自由”战略的知名度，组织实施了“公民社会2.0”、“世界新闻自由日”、“全球网络倡议”、“网络治理论坛”、“网络自由跨区域声明”等活动。二是投入资金推行“网络自由”战略。美国中央司令部与洛杉矶的信息技术和服务公司签订价值276万美元的合同，开发“在线虚拟身份管理”软件，以帮助网络间谍们利用多个虚假身份在各大社交网站上参与聊天或发帖以制造亲美言论[9]。美国国务院甚至为支持各国网络活跃分子在2011年的财政预算支出中确定投入3000万美元；美国国务院拨款150万美元，以协助“法轮功”设立的“全球互联网自由联盟”软件公司研发“翻墙”软件，加强对中国的网络信息渗透。三是研发网络技术推行“网络自由”战略。美国着力开发新的网络技术工具的主要目的之一，在于使他国公民能够避开政治审查而进行自由表达。如美国投资开发的“影子”互联网系统，协助伊朗、叙利亚、利比亚等国的政府反对派避开本国政府的网络封锁而与外界联系与沟通[10]。

（三）推行美版网络技术标准，牵制他国

《国家信息基础设施：行动计划》的颁布和执行，表明美国政府建立一个以美国为中心的跨边界数字边疆的企图。为实现这一目标，美国从互联网问世之初就牢牢控制着网络技术标准，充分体现了“初创者往往是标准的创立者和信息系统结构的设计者，该系统的路径依赖发展反映了初创者的优势所在”[11]。当前，绝大多数国际互联网技术标准如用于数据传输的IP协议、让域名与IP地址匹配的域名系统（DNS）、用于发送邮件的简单邮件传输协议（SMTP）和用于流量工程的多协议标记交换（MPLS）标准，均来自于国际互联网工程任务组（The Internet Engineering Task Force，简称IETF）的研发和制定。截至2011年1月，国际互联网工程任务组已经发表了4500多个解释互联网基础技术标准的文件，成为各国网络运营商天天必需参考的文件[12]。尽管宣称为“一个公开性质的大型民间国际团体”，但国际互联网工程任务组实则受制于美国政府，成为美国推广美版技术标准的工作机构。2013年，美国国家安全局广泛监控互联网通信的消息曝光后，互联网工程任务组与互联网名称和编号分配公司（ICANN）、互联网协会、万维网联盟（W3C）等10个互联网技术治理的组织曾表示“互联网技术基础设施应该摆脱美国政府的监控”，但至今并未出现实质性进展。

国际互联网工程任务组研发的技术标准尽管屡次受到挑战，但由于有美国的支持而维持着其标准缔造者的地位。国际电信联盟（The International Telecommunication Union，简称ITU）早在20世纪70年代，试图建构“protocol X.25”网络协议并以此掌控互联网。但由于美国军方支持构建的以终端用户（endusers） 为核心的“ARPANET TCP/IP protocol”协议标准，已经由大量网络用户使用和接受，并且以此技术标准为基础组建的INTERNET已经成为国际上规模最大的计算机网络，最终结果是国际电信联盟在竞争中以失败告终，未能取得互联网的控制权。面对其他国家质疑现有网络技术标准、提议制定新标准替代现有标准，美国总是竭力予以阻挠和打压，如前国务卿希拉里·克林顿2011年底在海牙举行的网络自由大会上演讲表示，“美国支持目前已有的政府与民间合作，对因特网技术发展采取即时管理。……用一句美国俗语来说，我们的立场是‘没有坏，就不要修。而且，没有理由以一个压抑性的体制来取代一个有效的体制”。可见，自美国发明了现代计算机和网络系统，就试图“将美国人设计的技术标准变成了国际标准，确保在信息技术空间建构中符合美国利益的结构性权力得以嵌入”[13]。

（四）组建网络部队，威慑进攻他国

美国是世界上第一个建立网络部队的国家，其目的在于维护美国在全球互联网领域中的明显优势地位。早在2002年底，美国海陆空三军就组建自己的网络部队。奥巴马上台后，对三军网络部队进行了扩充和重组，2010年5月21日正式启动“美国网络司令部”，明确其任务是“计划、协调、整合、执行任务，以指挥网络战，保护特定的国防部信息网络，执行网络全谱作战，确保美国及其盟友在网络空间的行动自由，消除对手的行动自由”[14]。时隔一年，美国又连续发布两份战略报告：《网络空间国际战略》和《网络空间行动战略》，其中后者可以被视为前者的实施纲要与细则，后者把针对美国的“网络入侵行为”分成若干等级，其中最高等级规定为“战争行为”，即由一个国家对美国发起网络攻击行为时，可以进行传统方式的军事回击——“如果对方借助计算机网络破坏了我们的电网系统，也许，我们会向对方发射一枚导弹。”[15]尽管《网络空间行动战略》明确是对他国的网络攻击进行回击，但事实上以对伊朗实施“震网”病毒攻击为标志，美国开启了对他国进行网络攻击的时代。据斯诺登爆料，奥巴马曾密令对伊朗核设施发起代号为“奥运会”的网络攻击行动，在伊朗核设施的电脑系统中埋下名为“灯塔”的木马程序，窃取设备的内部运作蓝图，随后美国与以色列联合编制一种复杂的蠕虫病毒“震网”，并利用间谍手段将病毒送入与互联网物理隔离的伊朗核设施内网系统[16]。2013年夏，美国国防部又启动了网络战武器研发的“X-计划”，开始开发全球感知、全球攻击、全球反制的网络战武器，进一步将美军网络战的触角延伸到全球网络空间[17]。

网络部队建立后，美国一直致力于扩大部队编制规模。2011年6月，美媒大肆炒作中国山东蓝翔技校是“中国黑客大本营”，2013年称上海大同路边白楼系解放军“黑客总部”，并借机扩充网络部队。一方面，扩大网络司令部的人数编制，在较短时间内将900人的编制增长至4900人，并建立“国家任务部队”、“作战任务部队”和“网络保护部队”，明确其协助海外部队策划并执行全球网络攻击任务；另一方面，增加网络部队的数量和网络部队的人数，网络司令部司令亚历山大宣布拟成立40支网络战部队，并将其中13支部队进行全球部署、专门用于进攻。即便在2013年美国处于经济低迷的状况下，2014年美国网络安全经费预算仍大幅增至47亿美元。2014年3月，美国国防部发布《四年防务评估报告》，明确提出“投资新扩展的网络能力”，目标是到2018年建立起一支由133个团、总计6200人组成的业务能力出众的队伍。这133个团队将由68支网络保护团队（面向国防部头号任务——网络防御）、13支国家任务团队（旨在保卫国家关键性基础设施安全）、27支作战任务团队（负责执行作战任务并辅助军事行动）以及25支技术支持团队共同构成，此外还将有2000名现役军人作为储备力量[18]。

二、美国单边主义立场对全球网络秩序的消极影响

（一）损害他国网络主权

为维持本国在网络空间的霸主地位，实现整个网络空间隶属于美国单一主权掌控之下的目标，美国极力宣扬网络是无国界的、声称不应存在网络主权，以此淡化他国民众心中的网络主权。事实上，网络主权是国家主权在网络空间的延伸，是主权国家抵制外部网络入侵和攻击、维护本国互联网健康发展、保卫本国互联网发展权益的根本法理依据，2003年《日内瓦原则宣言》和2005年《信息社会突尼斯日程》均有类似“网络主权已经成为国际社会真实而客观的实践”的表述[19]。2013年召开的第六次联合国大会决议明确指出：“国家主权和源自主权的国际规范和原则适用于国家进行的信息通讯技术活动，以及国家在其领土内对信息通讯技术基础设施的管辖权。”[20]美国领导人就此多次发表有关“网络自由”主题的演说，指责“网络主权”是压制网络信息自由流动的“恶神”，是主权国家为管制网络的借口。同时，美国的《网络空间国际战略》强调：“美国将继续确保网络的全球属性带来的益处，反对任何试图将网络分裂为一个个剥夺个体接触外部世界的国家内部网络的努力。”[21]有人撰文认为，美国推崇的“网络自由”实质是特定国家或者国家集团的一种地缘战略工具，华盛顿版本的互联网自由实际上是“死亡之吻”[22]。美国否认“网络主权”的真实意图是利用自身掌握的互联网关键技术和资源，为控制他国政治、经济、文化、军事等方面的网络信息中枢系统扫清障碍，其实质是不惜牺牲他国的网络主权以扩充自身网络主权的管辖范围，维护自身在网络空间的“霸主”地位。

（二）削弱联合国在国际互联网治理中的地位

美国布鲁金斯学会对外政策研究所所长理查德·哈斯说：“安理会只不过是一个可以利用的讨论场所……显然，我们应当有能力在没有得到联合国许可的情况下使用武力。”[23]（P35）这是美国政治外交中单边主义倾向的突出反映。在全球网络空间治理中，美国为将网络空间的一切事务纳入自己的势力范围、主导整个网络空间，反对赋予国际组织治理网络空间的实质性权力，阻碍国际网络行为准则的形成，这势必削弱联合国在国际互联网治理中的地位，不利于网络弱国借助联合国力量维护自身的网络权益。

一是美国反对由联合国接管互联网域名的分配权。互联网域名是用于解决IP地址对应问题的一种技术方法，决定着电脑能否顺利寻找网络和发送电子邮件。互联网域名的分配权即是对“.”后面的“com”和“org”等后缀的控制权，可以说谁控制了域名的分配权谁就控制了互联网。作为互联网发源地，美国自20世纪60年代起将互联网域名交予南加州大学计算机科学教授乔恩·波斯特尔（Jon Postel），由他代表美国国防部高级研究计划局对互联网域名进行管理。随着互联网域名分配权至关重要性的凸显，许多国家认为应当由联合国专管国际电信业务的国际电信联盟（International Telecommunication Union， ITU）接管互联网域名分配权。美国以保障互联网的开放性为由，反对由国际电信联盟掌控互联网域名分配权，于1998年10月新设互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）管理。虽然ICANN成立时定性为非营利组织，但该公司的15名董事会成员只受美国加州检察官和美国法律的管辖，这导致ICANN受美国政府控制，加之各国政府为使用顶级域名每年需要向ICANN缴纳巨额的授权费，因而颇受其他国家非议。在2007年召开的互联网管理论坛上，巴西文化部长吉尔伯特-吉尔（Gilberto Gil）指出：“互联网是国际的，它不应当被一个国家权力所控制或服从于少数几个国家。互联网应该成为大家共同的资源。”[24]针对巴西等国代表的质疑，美国锡拉丘兹大学教授米尔顿-米勒（Milton Mueller）承认，尽管危急的互联网资源成了全球性的管理问题，但域名应该依靠类似于ICANN机构来管理，而不能由联合国干预[24]。各国抗议美国管理互联网的呼声一直持续高涨，尤其在斯诺登披露美国国家安全局实施棱镜计划、对互联网通信进行广泛电子监听这一事件得以证实后，爆发出更强烈的抗议声。奥巴马政府为缓和国家局势，宣布ICANN脱离美国的管控。2016年3月10日，ICANN低调向美国政府提交计划，准备脱离与美国政府的联系，随后遭到美国共和党总统候选人泰德·科鲁兹（Ted Cruz）与两名参议员的“开火”，他们以公开信形式质疑ICANN脱离美国控制可能带来的风险。美国电子商务贸易集团执行主管史蒂夫·德尔·比安科表示，这场风暴可能会带来严重的损害，考虑到世界各地正在发生的网络限制，将ICANN转移联合国控制，可能减少互联网的隐私和自由表达。可见，美国的政务界与商务界依然不愿放弃对互联网域名的控制权，也坚决反对联合国接管互联网域名的分配权。

二是美国反对由联合国发布国际互联网的准则。近年来黑客攻击、病毒泛滥、垃圾邮件、恶意软件等带来的网络安全问题日益突出，威胁世界各国尤其是发展中国家的政治、经济、社会、文化和国防的安全，已经引起国际社会的普遍关注，呼吁制订国际互联网准则、规范网络社会活动主体行为、维护国际互联网空间公共秩序的声音日益高涨。早在2011年，中国、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦常驻联合国代表就向联合国提交了四国共同起草的“信息安全国际行为准则”，并联名致函联合国秘书长潘基文请求将上述准则作为第66届联大正式文件散发，由各国在联合国框架内展开讨论，以期在就规范网络空间行为达成共识基础上，尽早以联合国名义发布各国共同遵守的“信息安全国际行为准则”。然而，美国对此新提议并不愿意接受。随后，由国际电信联盟主办的世界电信大会于2012年12月在阿联酋迪拜召开，此次大会的主要议程之一是修改《国际电信规则》，修改中较充分地关注到了发展中国家在未来国际电信运营环境中的地位，将“成员国拥有接入国际电信业务的权利”写入条文。《国际电信规则》的修订获得89个国际电信联盟成员的认可，但遭到美国及其盟国的抵制，他们拒绝在新条约上签字。无论是对发布“信息安全国际行为准则”的提议，还是对《国际电信规则》的新修订，美国均持否定态度。美国代表团团长特里·克莱默说：“有些提案建议国际电信联盟监管互联网内容。还有一些建议称政府应该管理互联网，监管内容包括人们在看什么、在说什么。这从根本上违反了民主理念和个人自由，我们将全力反对。……我们不会支持任何为方便内容审查或阻止信息和思想自由流动而拓宽国际电信规则范围的努力”[25]。

（三）破坏全球网络社会秩序的健康发展

美国无视他国的网络安全，甚至炮制他国为假想敌，以扩充自己的网络军事力量。美国认为自身受到的网络攻击来自于中国、俄罗斯，自2001年中美撞机事件后对外宣称中国的黑客不断对美国民用、政府和军事网络实施攻击，甚至炮制出“解放军在上海的一支部队很可能对全球逾140家公司发起为期6年的持续不断的黑客攻击”的谣言[26]。美国这样做的真实目的一方面在于说服国内民众，为扩充网络部队争编制、争地位、争经费；另一方面是为自身扩充网络部队营造国际舆论声势。美国网络部队的迅速崛起，使其他国家不得不加强军备，纷纷效仿美国建立和扩充网络部队。英国国防部宣称2012年拦截针对政府安全内网发起的高级别恶意攻击超过40万次，国防大臣哈蒙德随后声称将越来越多的国防预算用在计算机系统以及复杂的软件工具上，宣布英国国防部将组建一支联合网络预备役部队，让信息技术专家与军事专家通力合作、共同担负起国防的重任，同时招募即将退役的军人、前预备役部队成员甚至被执法人员抓获的网络黑客[27]。日本早在2001年就提出“电子日本”战略，拨付大笔经费投入网战部队建设，分别建立“计算机系统通用平台”和“防卫信息通信平台”，以促进自卫队各机关与部队网络系统的资源共享和相互交流，并于2011年建立起规模达5000人的“网络空间防卫队”，致力于研制开发网络防御系统和网络作战“进攻武器”，其网络作战“进攻武器”包括电脑病毒和新研发的专用木马。随后，日本防务省于2014年3月正式建立网络空间防御部队，2015年5月组建“网络安全战略本部”并出台最新《网络安全战略》，2016年4月初又成立“网络安全对策总部”[28]。韩国2010年1月成立隶属于国防部情报本部的网络司令部，同年3月在司令部下新设网络防护小组，4月将网络司令部改为直属于国防部并设置了参谋作战部门，同时注重对网络部队的人才培养，设立了网络国防研究中心。随着各国网络部队的建立、网络军队规模的扩充、网络战技术的研发、网络战演习的频次增加，网络战处于一触即发的状况，危及全球网络社会秩序的稳定与发展。仅2011年，美国对中国、俄罗斯等国家就发起了231次网络攻击。在2012年中国国防部网和中国军网遭受的境外攻击中，来自美国的攻击占62.9%[29]。

三、我国应对美国网络单边主义的主要对策

作为世界网络大国，中国正在为推进构建多边、民主、透明的国际互联网治理体系积极努力。互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）总裁法迪·切哈德说：“中国不仅着眼于自身的发展，也在积极改变世界互联网，让所有人都感到中国的担当。”[30]习近平强调：“国际网络空间治理应该坚持多边参与，由大家商量着办，发挥政府、国际组织、互联网企业、技术社群、民间机构、公民个人等各个主体作用，不搞单边主义，不搞一方主导或由几方凑在一起说了算。”[31]针对美国网络单边主义，我国既要积极开展网络治理的国际合作，也要努力维护好国内的网络社会秩序。

（一）支持联合国在国际网络空间治理中的地位

联合国是由主权国家组成的国际组织，在促进国际安全、经济发展、社会进步、实现世界和平方面发挥着重要作用。当前，全球网络社会发展与全球经济发展一样，呈现以美国为首的网络发达国家与网络落后国家之间的差距悬殊。就互联网网民普及率而言，10年前美国的普及率接近70%，远领先于欧洲和中亚地区的40%，更领先于世界均值不足12.7%的互联网普及率[32]；2015年国际电信联盟提供的数据显示，发展中国家的家庭宽带接入率仍保持在31.2%的低水平，而非洲地区仅有10%的家庭接入互联网[33]。面对美国网络单边主义形成的强威，联合国的协调与促进能为网络弱国维护网络空间利益发挥重要作用。中国是联合国安全理事会常任理事国，一直致力于维护国际社会的安全和促进世界的和平与发展，主张应发挥联合国在国际互联网治理中的主导作用。早在2010年，中国国务院新闻办公室发布的《中国互联网状况》白皮书就表明，中国主张在联合国框架下建立互联网国际管理机构，依据国际公认的准则对互联网实施管理[34]。

中国的主张得到了广大网络发展中国家及部分网络发达国家的赞同，接下来需要进一步与其他国家一道商讨互联网国际管理机构以何种方式筹建、如何保障互联网国际管理机构的权威性与公正性以及互联网国际管理机构的具体职权职责等重大问题。其一，在筹建方式上，应当强调互联网国际管理机构必须通过民主程序产生，不能由几个网络强国凑在一起说了算，更不能在一方主导下建立，而应当由所有国家在联合国框架下共同商议筹建。其二，在维护权威性与公正性方面，应当强调互联网国际管理机构不得受控于某个网络强国或几个网络强国；在处理国际网络事务中，互联网国际管理机构应遵循公开、公正、公平的原则，同时注意保护网络弱国的合法权益，促进网络弱国的发展。其三，在确定职权职责方面，应根据国际互联网发展的形势，强调互联网国际管理机构的主要职责应包括四个方面。一是分配国际互联网基础资源。互联网基础资源是包括IP地址、域名、网站、网络国际出口带宽等资源的统称，其合理分配关系着国际互联网的发展与安全。要削减美国单边主义对国际互联网秩序的消极影响，扭转由美国控制网络基础资源的局面，支持互联网国际管理机构在各国协商参与下构建一个公开透明的资源分配体系，对互联网基础资源进行合理分配，促进全球互联网均衡发展。二是协调各主权国家间网络纠纷。近些年来，一些网络强国凭借自身的网络资源与技术优势对他国进行网络监控与网络攻击，通过网络平台向他国输入自身意识形态以干预输入国的网络舆论环境，严重威胁着他国的国家安全与社会稳定，进而破坏国际网络秩序的构建。互联网国际管理机构应建立起纠纷解决平台，对恣意侵犯他国网络主权、破坏国际网络秩序的主权国家进行制裁。三是承担打击网络恐怖主义的国际责任。网络恐怖主义将信息技术作为武器，通过对预定国的网络进行攻击，破坏目标国的政治稳定、经济安全与社会秩序，其破坏程度远高于传统使用常规手段进行威胁的恐怖主义，甚至被认为是仅次于核武器、生化武器的第三大全球性威胁因素。面对网络恐怖主义的威胁，仅仅依靠安理会和国际刑警组织的力量显然不足以有效打击，需要互联网国际管理机构统筹协调，组织各国力量共同参与打击网络恐怖主义。四是制定与完善国际互联网管理的法规体系。完善的国际互联网管理法规体系既是防范网络强国单边主义政策损害他国利益的需要，也是协调国家参与国际网络治理、打击网络犯罪的需要。在中国等提交的“信息安全国际行为准则”草案中，维护信息和网络安全的基本原则涵盖政治、经济、社会、军事、文化、技术等各方面，可以作为制定国际互联网信息安全管理法规的参考蓝本。

（二）有效开展网络社会治理的国际合作

从全球互联网领域格局看，尽管少数国家奉行单边主义政策很难撼动，但各国应积极行动，加强国际合作，共同突破单边主义的局限性，争取互联网平等发言权，维护网络安全，构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系[35]。通过举办世界互联网大会、参与国际互联网治理论坛、参与打击国际网络犯罪等活动，中国积极呼吁各国开展互联网治理合作，并以实际行动推动互联网治理的国际合作。面对网络安全问题复杂化程度加深、美国网络治理单边主义政策危害程度加大的局面，中国应进一步努力促进网络社会治理的国际合作，为国际互联网的健康发展做出贡献。

第一，继续支持网络落后国家发展网络基础资源。加强信息基础设施建设，不断缩小网络落后国家与网络发达国家间的信息鸿沟，是保障各国开展网络国际合作进行平等对话的物质基础。中国在实施“一带一路”战略、推进沿线智慧城市建设过程中，可以通过投资和技术支持等方式帮助沿线网络落后国家发展信息基础设施；对于互联网普及相对落后的非洲，中国政府可以发挥贷款、税收等优惠政策的杠杆作用，继续鼓励中国企业到非洲投资，促进非洲宽带普及率的迅速提升。

第二，开展打击跨国网络犯罪的国际合作。基于互联网的开放性与全球化，网络犯罪呈现鲜明的跨国特性。我国公安部统计的数据显示，针对我国境内网民实施犯罪的诈骗网站、钓鱼网站、赌博网站，90%以上的服务器位于境外[36]。面对愈演愈烈的跨国网络犯罪，单凭一国力量显然无法实现有效打击，只有开展国际合作才是防范与打击网络犯罪的必由之路。尽管我国目前已经与德国、英国等二十多国建立了双边警务合作关系，也与韩国、日本等国联合建立了亚洲计算机犯罪互联网络，还依托上海合作组织与各成员国建立了网络犯罪侦查取证协作机制，但仍需与更多国家和地区开展更深层次的国际合作，尤其在简化取证审批程序、共同实施取证、互通网络监测技术方面，需要进一步开展国际交流与沟通，共谋治理方式，共同维护网络环境的安全与稳定。

（三）提升国内网络社会治理能力

中国互联网已经成为全球第一大网，网民人数位居世界第一，联网区域也最广。中国互联网空间的治理关乎全球互联网秩序的稳定和发展，是国际互联网治理的重要组成部分。网络信息时代，主权国家政府的网络治理能力的强弱，已成为衡量一个国家综合国力和民族生存能力的重要标准[37]。我国要应对美国网络单边主义治理外交政策带来的新挑战，承担起网络大国维护国际互联网秩序的责任，必须提升网络治理能力。

第一，提升网络治理的法治化水平。提升网络治理的法治化水平，是疏解网民利益冲突、防控网络犯罪行为、维护网络社会稳定的根本路径。法治对网络谣言、网络赌博、网络洗钱、网络诈骗等网络犯罪行为的肆意横行不仅有威慑作用，而且为国家机关治理网络公共领域提供制度保障；法治对网络空间的价值冲突与利益矛盾不仅提供解决问题的有效渠道，而且有助于各利益主体实现网络行为的自我约束。习近平针对网络立法问题明确要求：“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益。”[38]针对网络社会出现的新情况、新问题，我国政府既要完善现有《刑法》、《治安管理处罚法》等立法，实现对网络违法犯罪的有效防控与打击；也要尽快出台调控网络社会秩序的专门立法，尤其应注重推动《网络安全法》、《网络信息传播法》等法律法规的立法进程，实现网络社会治理在立法框架内的有序推进。

第二，构建网络社会多元主体合作共治的机制。所谓治理，“就其构成而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成”，“实质上是将不同公民的偏好意愿转化为有效的政策选择的方法手段”[39]。网络社会的数字化、开放性、互动性以及匿名性，决定了网络社会治理光靠严密的立法和政府部门的强威无法获得理想的效果，还必须依靠广大网民、网络社会组织等社会力量的鼎力相助，构建起政府主导、社会力量积极参与的多元主体合作共治的机制。为保障这一机制的有效运转，亟须注重解决三个方面的问题。一是政府把握好自身在网络社会治理中的地位。政府必须认识到，网络社会治理由政府大包大揽是行不通的，政府主要发挥的是引领作用，体现为主持制定维护网络社会秩序的法律法规，运用法律法规对违法犯罪者追究法律责任，大力宣扬社会主义核心价值观，鼓励网民和网络社会组织自律。二是政府应保障网络治理的互动透明度。多元主体合作共治的前提是要实现网络治理主体间的信息互动交流。政府拥有专门的网络管理机构和专业的网络管理人员，凭借行政权的优势，掌握着大量的信息资源，只有依法实现信息公开，才能取得社会信任与支持，实现社会力量有效参与和共同治理。三是政府激发社会力量参与网络社会治理的热情。政府既要重视网民和社会组织的诉求，及时解决他们提出的问题，让他们真正体会自身在网络社会治理中的主体作用，增强他们对自身网络社会治理主体的认同感；也要通过教育、宣传等多种方式，提升网民的网络自律意识和网络治理能力。

第三，强化网络治理的科学技术水平。网络依靠科学技术的发展而形成，网络治理也必须依赖科技力量，这样才能保障网络社会治理的针对性、科学性和有效性。以“大数据技术”为例，要能够“在碎片化信息中建构主动搜索引擎，实现网络用户个人信息、痕迹数据的全景式汇聚，从而可以准确地刻画出每个网民的网络肖像，实现对网络的精准化管理”[40]。因此，政府应当始终秉持创新观念，培育网络技术的专业人才队伍，引导网络治理关键技术的开发利用。一是政府依靠自身力量提升网络治理技术水平。无论是网络谣言、网络色情、网络病毒、网络黑客等破坏网络环境的信息，还是网络洗钱、网络赌博、网络诈骗等网络违法犯罪行为的信息，抑或是引发网络突发事件、西方敌对势力实施网络渠道的思想渗透与颠覆活动的信息，如果负责网络治理的相关部门能尽早且全面掌握，就能拥有主动权加以调控，否则将导致公民、组织合法权益遭受严重损害，社会秩序稳定受到严重破坏。要保障上述相关网络信息的有效获取，政府组织技术人员研发完善的网络治理监测信息系统（包括互联网信息采集系统、互联网信息分析系统、互联网数据管理系统等子系统）显得尤为重要。同时，政府应适应网络社会发展需要，加快网络技术研发人员和网络信息采集与分析等技术人员的培育。二是政府依靠社会力量提升网络治理技术水平。政府力量毕竟是有限的，存在互联网信息的监测方面的技术设备不健全、技术人才匮乏等不利因素，需要发挥社会组织的补充功能。当前，在我国一些专门从事网络资源搜集和互联网信息技术的研发、利用、生产、贮存、传递和营销信息商品的企业拥有先进的网络监测技术和网络专业人才，政府可采取政策优待、资金扶持等方式，充分发挥这些企业和人才在网络治理中的优势作用。

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责任编辑：何敬文