生态文明建设与财政政策选择

戴天天

[提要] 在我国经济快速发展的同时，推动生态文明发展是我国经济持续发展的必要条件，推进生态文明建设的发展，光靠市场是不行的，还需要财政政策的支持。本文从推进生态文明建设的背景与必要性出发，通过对与生态文明建设的相关理论进行阐述，找出利用财政政策推进生态文明建设的必要性，进而对未来财政政策的选择进行展望，通过合理的财政政策选择，生态文明的建设，促进经济与生态的和谐发展。

关键词：生态文明建设；预算制度；市场机制；理念；生态环境

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2016年11月13日

一、运用财政政策推进生态文明建设的背景

运用财政政策推进生态文明建设有其可行性与必要性，生态文明遭到严重的破坏，并且仅仅依靠市场调节，生态文明建设又面临着市场失灵的危机，这些都需要政策性的支持与改善。

第一，当前的生态环境处于恶劣的状态。传统的经济增长方式在使得经济快速增长的同时，也造成了生态环境的巨大破坏，在以“资源→产品→废物”的经济增长模式中，生态环境破坏、生态系统失衡、气候变暖以及资源短缺等问题频现，在危害环境的同时，也成为制约我国经济发展的一大突出问题。

第二，外部性。我国的生态文明建设还存在着外部性的问题，外部性体现在：（1）公共的外部性。生态环境具有外部性，生态环境是一个全球性的问题，保护生态环境，关系到国民经济的发展质量，但是却因为生态环境的外部性，无人管辖，不利于生态文明建设；（2）生产和消费的外部性。生态环境建设面临着生产与消费两个部分的外部性，20世纪70年代，生态环境的外部性由生产扩张到消费方面，拉夫尔在《我们的家园—地球》一书中指出“消费问题是环境危机问题的核心，人类对生物圈的破坏，减弱了地球支持生命的能力”。为了实现人与自然的和谐相处，生态文明的建设要求从消费和生产两个方面解决外部性问题；（3）代际外部性。资源的耗竭及气候的恶化留给后代的只能是灾难，如果生态环境的外部性不能得到解决，环境不堪重负，就会使经济发展丧失基础与后劲，生产力遭到破坏，经济发展难以维系，人们将会处于水深火热。因此，解决好生态环境的外部性问题，生态文明建设得到长效发展。

二、财政政策推进生态文明建设的必要性

运用财政政策推进生态文明建设的必要性可分为以下两个部分：

首先，生态环境承受巨大压力。从表1中可以看出，目前面临着较大的资源压力，随着人口的不断增长，能源消费已经高于能源生产，出现了供不应求的状况，根据数据表明，我国重要资源的人均占有量均低于世界水平，并且随着我国城镇化加速，能源需求将会对能源供给造成越来越大的压力，从长远来看，我国的资源供求矛盾将随着经济的不断发展而加大：环境压力，我国的空气污染、水污染非常严重，远高于欧盟、日本等国家；生态压力，我国森林数量虽然出现上升的状态，但是总体质量仍然不高，并且出现了下降的态势，究其原因，是人工造林的面积不断加大，但是天然森林面积却在不断的缩小之中，生态环境的单一，会导致生态系统单一性的出现，因此，需要财政政策的支持。（表1）

其次，我国生态文明建设体制存在漏洞。（1）生态文明建设机制过于单一。中国的生态文明建设的主要机制依然依赖于计划行政干预机制，行政干预体制虽然作用巨大，但是由于其本身存在的缺陷，导致横向与纵向之间缺乏有效的沟通，在市场机制与行政机制中存在着不协同的现象，导致供给的整体效率偏低，建设机制中存在着市场机制和行政机制缺乏有效的协同，供给效率整体偏低，生态文明建设机制中问题严重；（2）质量不高。结果不合理等现象也制约着生态文明建设的推进。中国生态文明建设中，环境基本公共服务的最终落脚点是基本环境质量，但是当前环境质量较差、空气质量差、地表水轻度污染等问题普遍存在。下面对工业污染治理的相关因素进行相关分析。从表2中可以看出，工业污染治理完成投资额受治理废水完成投资额与治理废气完成投资额的影响。因此，空气污染、水污染的治理是工业污染治理的主要治理方向，但是质量不高、结构不合理等却影响着中国环境质量，使之不能有效的提高。（表2）

三、生态文明建设相关理论

（一）生态文明与循环发展理论。循环发展理论指的是生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。目前，循环发展越来越受到各国的重视，现代社会随着经济的快速发展，生产效率已经得到大大的提高，但是大量生产、大量消费已经使环境得到了巨大的污染，经济增长面临着资源供给不足与环境污染等生态环境压力，经济的可持续增长性不断下降，于是，很多国家开始在生产和消费的末端对污染物进行处理，但是这种处理方式不仅可能对环境产生二次污染的同时，还需政府投入大量的资金，给政府带来巨大的财政压力，很多发达国家开始从生产与消费的源头处理经济增长与环境污染之间的矛盾。他们在生产过程中实施清洁生产工艺，对生产和消费产生的废弃物进行再使用和再利用，提出了资源消耗和废弃物产生“减量化”、废旧产品经过处理后“再使用”等综合解决方案。对原本无经济盈利性的废弃物进行循环利用，从而达到减少环境污染、减少经济的负外部性的问题。

（二）生态文明与工业文明理论。生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物，是超越工业文明的新型文明境界。工业文明，是人类社会征服自然、改造自然的阶段。生态文明理论是指人在遵循人与自然社会和谐发展的同时客观的改造世界，建立可持续发展的生产方式和消费方式，它不同于传统意义上的工业化发展道路，而是在克服工业化进程中的文明弊端，探索资源节约型、环境友好型发展道路的过程。生态文明的理念应运而生，生态文明的理念是经济社会的发展与环境的友好发生冲突的产物，是传统工业模式导致越来越严重的生态危机而进行的深刻反思。

四、推进生态文明建设的财政政策选择

推进生态文明建设的财政政策，可以从财政政策引导与制定、财政支出、财政预算制度的健全等方面进行生态文明的建设。

（一）财政政策的引导方面。对于一些市场不愿意介入的生态文明建设项目，财政要进行负担，可以利用财政政策的手段，比如建立生态文明建设基金，将分散的资金集中起来，用于环保事业，为生态文明建设提供长期的资金支持，将每一项投资于环保事业的分散资金集中起来，为生态文明事业的发展提供长期的资金支持；政府多渠道融资，调动市场对生态文明建设的积极性，弥补财政资金的不足；采用财政贴息等间接的优惠方式，调动社会资金投入到生态文明建设中去，降低其成本，从而更好地发挥财政资金引导调控作用，生态文明建设更好地发展。

（二）财政政策的制定方面。税制具有重要的调节作用，科学合理的税制对于产业升级、结构优化及资源节约和生态环境保护具有重要调节作用。当前存在的突出问题是：环境税制缺失，缺乏税收激励与约束措施。因此，推进税收制度创新和完善是促进生态文明建设亟须解决的问题。对于财政政策的制定，可以根据当前形势并结合生态文明建设的特点，制定相关的税收政策。首先，是资源税的改革，提高资源税的税率，扩大资源税的征收范围，保护资源，提高资源的使用效率；其次，适时调整和完善相关税收优惠政策，对于环保企业的所得进行税收减免政策，对有利于环境保护的项目，给予一定的税收减免政策，对企业中符合国家产业政策的资源综合产品，给予一定的税收优惠政策。

（三）财政监督方面。加强生态资源环保资金监督与管理，提高生态资源环保资金使用效率，对提高政府支持生态资源可持续利用的环保效率，全面贯彻和落实科学发展观具有重要现实意义。加强财政监督，严格生态资源环保资金管理，对生态资源环保财政资金的预算要落实到位，严格执行预算，不能留有“缺口”或虚列开支。并且审计部门要对生态资源环保财政资金进行监控，将日常检查与重点抽查有机结合起来，加大对违规、违纪事件的查处力度，提高生态资源环保资源的使用效果，推进生态文明的建设，促进生态环境的优化。

（四）预算制度方面。为保障生态文明建设中具有充足的资金支持，促进生态文明建设的发展，需提高生态文明建设中的预算比例，创新财政投入手段，根据各类财政政策的性质和特点，结合生态环境发展不同领域，综合各种财政投入形式，如财政预算投入、设立基金等，最大限度地发挥财政投入的效益。财政投入手段的创新包括以下几个重点：首先，在补贴环节上，从以往主要补助生产环节，转向在补助生产环节的同时扩大对消费环节的补助；其次，下一步财政还要大力扶持担保行业的发展，包括财政注资成立担保公司，同时吸引社会资本进入担保市场。

（五）合理事权方面。在生态资源保护上，中央政府与地方政府间的事权与财权的界定和范围，直接关系到生态资源利用和生态环境的保护范围和效果，从实际出发，根据各地区的情况和生态环境污染的状况，合理的界定中央与地方财政分配关系。一般来说，对于跨地区的大型生态文明建设或是大型的污染治理工程，可由中央负责筹集资金并实施；而对于地区性的生态工程、地区性的环境治理、地区性的生态资源保护和利用技术研究等由地方财政负责。

（六）构建政府间生态转移支付制度。我国地区间发展不平衡，地方财力差异较大，而生态环保对宏观的影响和地方的影响具有鲜明的反差：在宏观方面，生态环保的综合经济社会效应更大；在地方层面，生态环保往往会影响某地经济，地方的经济利益会受到损失。为了解决生态文明建设中的问题，实现宏观利益和局部利益的平衡，需要将生态文明建设因素纳入到财政转移支付中来，构建政府间生态转移支付制度。一是中央政府在安排生态补偿财政转移支付资金，主要针对全局性的补偿问题。切实加大对中西部地区、生态效益地区的转移支付力度；二是要完善生态转移支付的测算方法。要用“因素法”，在财政转移支付中增加对生态文明的支持力。

（七）建立与生态文明建设经济核算机制。现行的GDP核算体系只注重经济发展的速度与经济效益，并不能真实的反映经济增长对生态环境造成的损害，生态文明因素没有纳入到核算内容中去，反映结果不全面、不合理，会对政府造成误导的结果，因此应探索建立以“生态文明建设”为主要内容的国民经济核算体系。从现行的GDP中扣除不属于真正财富积累的虚假部分，或以生态资源的拥有量和增加值作为“绿色GDP”的有机组成部分，使得生态建设的经济性得以体现，提高全民的环保意识，提高可持续生态资源建设的积极性。

主要参考文献：

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