后备力量组织建设存在的问题与对策

陈增运

后备力量组织建设存在的问题与对策

陈增运

组织建设是后备力量建设的基础工程。新形势下党的强军目标和军事战略方针对后备力量组织建设提出了更高要求。必须坚持问题导向，加强和改进组织建设，为后备力量转型发展打下坚实基础。重点是着眼形势任务，合理确定后备力量数量规模；适应职能转变，系统整合后备力量组织结构；立足国情军情，统筹规划后备力量建设布局；融合社会资源，创新发展后备力量编组模式；转变工作方式，建立健全后备力量管理机制。

后备力量 民兵 预备役 组织建设

作者：陈增运，石家庄陆军指挥学院战略与国防动员系教授，大校

组织建设是后备力量建设的基础工程。新形势下经济社会快速发展和战争形态深刻演变，对后备力量组织建设提出了严峻挑战；贯彻党在新形势下的强军目标和军事战略方针，对后备力量组织建设提出了更高要求。正确认识后备力量组织建设存在的现实问题，有针对性地采取积极对策加强和改进后备力量组织建设，是有效解决“后备力量建设模式与经济社会发展不相适应、遂行任务能力与职能任务需求不相适应”等矛盾问题的重要抓手，对于推进后备力量转型建设具有重要意义。

一、当前后备力量组织建设存在的主要问题

习主席指出：“问题是工作的导向。”正确认识后备力量组织建设现存问题，是有效加强和改进后备力量组织建设的必要前提。总体来看，经过近些年的调整改革，基干民兵的组织规模大幅度压缩，预备役部队的体系结构不断优化，现役部队预编预备役人员的整体素质逐年提高，非编组预备役人员的登记制度得到落实，较好地适应了经济社会发展和后备力量完成多样化军事任务需要。但是，受思想认识、体制机制、工作惯性等影响，后备力量组织建设的一些矛盾和问题依然存在，且随着国情军情变化不断滋生新的矛盾和问题，有的甚至成为困扰后备力量转型发展的顽疾。

（一）数量规模与形势任务不相适应

后备力量保持多大的数量规模，是事关国家经济发展和长治久安的战略性问题。毫无疑问，庞大的后备力量对于遏制战争和支援保障打赢战争都具有重要作用，但数量规模过于庞大以致超出客观实际需要，必然影响建设质量，制约社会发展。长期以来，我国后备力量一直是数量规模型的，虽然随着“冷战”结束和军事战略方针调整，后备力量的数量规模逐年压缩，但现存数量规模仍然超出形势任务实际需要。目前，后备力量体系中既有列入一类预备役的基干民兵、预备役部队和现役部队预编人员，又有列入二类预备役的普通民兵和单个登记预备役人员，还有纳入民兵组织体系而实行对口建设、对口使用、对口管理、对口保障的人民防空和国防交通专业队伍，以及经过军事训练的大中专院校学生，“预”“现”比例偏高，数量规模很大。从战时需要看，未来战争是信息化局部战争，战争目的、规模有限，敌人动用大批军队与我大面积地面作战、持久作战的可能性大大降低，支援保障现役部队作战对后备力量的技术要求更为迫切，加之后备力量的职能任务已经由过去的“打保并重”变为“以保为主”，从而为进一步压减后备力量数量规模留出了较大空间。

（二）各支队伍的组织结构不尽合理

系统学原理告诉我们，事物的结构决定其功能。目前，后备力量各支队伍组织结构不尽合理，主要表现在军兵种比例失调、人员和专业结构失衡等方面。从军兵种比例上看，由于传统后备力量建设的立足点是“地面防卫作战”，导致了队伍结构上的“大陆军”型，虽在历次调整改革中对专业结构进行了优化，较之“冷战”时期有了较大好转，但整体比例失衡问题仍然比较突出，具体表现为陆军类队伍多、作战类队伍多、传统兵种专业多，与信息化局部战争的任务需求存在较大反差。从专业和人员结构看，由于统筹规划和检查纠正不够，专业重复、队伍交叉、一兵多职等问题比较突出。例如，民兵和预备役部队都仿照现役部队组建了大量的高炮分队，民兵、预备役部队、人民防空专业队伍都组建有伪装防护、工程抢修、通信保障、防化救援、医疗救护、装备抢修等专业分队，且各支队伍的任务界限不清楚，导致“现役有啥我有啥、现役干啥我干啥、别人建啥我建啥”的重复建设现象，既影响整体建设质量，又造成巨大资源浪费。

（三）力量布局与实际需要不够吻合

“编为用、建为战”是后备力量建设的基本指导思想。而为了使用方便，则需要把后备力量各支队伍有针对性编配在应战应急需要的重要方向和重点地区。当前，后备力量布局与实际需要不够吻合。从地域属性看，主要问题是陆地力量偏多、海上力量偏少。当前，我国面临的战争威胁主要来自海上，军事斗争准备的重点也在海上，而基干民兵队伍中的海上勤务分队严重不足，普通民兵全部针对陆上防卫作战而设计组建，海军预备役部队更少，与现实战争威胁和军事斗争准备重点明显不符。从战略方向看，主要问题是“北重南轻”，东南沿海方向的预备役部队数量与国家总体战略布局和军事斗争准备重点不相吻合；西藏和新疆的民兵和预备役部队的数量不及内陆省份，与当地担负的控边稳边任务和安全稳定形势不相适应。

（四）编组模式与经济体制融合度低

后备力量的编组模式，是后备力量组织建设的基础环节，也是确保后备力量各支队伍组织健全、管理落实和使用方便的重要因素。从建设需要看，随着武器装备现代化和兵员素质的不断提高，要求后备力量编组向小型化、精干化发展。从实际情况看，目前我国快速发展的国民经济和科学技术，又恰恰为后备力量建设适应形势任务需要提供了支撑。比如，经济产值的快速增长，有助于加大后备力量建设投入，提升建设质量；科学技术的不断进步，有助于吸纳高科技兵员、扩大专业兵比例；社会组织的优化组合，有助于优选编兵单位，规范兵员管理。但是，受传统思维定势和工作习惯的影响，后备力量编组模式与经济社会的融合度不高。近年来，虽然随着改革开放不断深入，一大批民营高新技术产业蓬勃兴起，交通运输、邮电通信、医疗卫生、工程建筑、检验检疫等行业系统都有了长足发展，为提高后备力量专业技术分队的科技含量奠定了基础，但大多数兵役机关和预备役部队还是习惯于在传统行业编组专业力量，对新兴产业编兵的实践探索不够；或习惯于在某一个单位集中编组，对专业技术兵员的潜力和分布情况调查了解不够，不善于采取行业抽组、分片抽组、分类抽组等新的编组方法，导致兵员技术含量不高。一些地方甚至把民兵和预备役部队官兵大量编组在政府机关，不考虑使用时“拉不出”的问题；或只顾选择“有权力、能办事”的人担任民兵干部和预任军官，拉不出、用不上、不对口、“官员化”等问题明显存在。

（五）管理机制与社会发展严重脱节

后备力量管理机制，是保持后备力量建设生机活力的源泉，管理机制与经济社会发展相适应，才能充分调动民兵预备役人员的积极性，保持后备力量组织的健全和完善。目前，后备力量管理机制与社会发展严重脱节。在管理理念上，仍然沿用计划经济时期的思维模式，只讲牺牲奉献，不注重物质利益原则；只强调履行国防义务，不善于与劳动致富有机结合，导致思想教育和组织管理的效力不足。在管理职能上，民兵、预备役部队、人民防空专业队伍、国防交通专业队伍，对上分别隶属于不同的职能部门、领导职能分散，导致了相互争地盘、争兵员、重复编组、一兵多职等问题。同时，市场经济条件下，人们的思维观念、价值取向和就业方式都发生了很大变化，没有相应的利益导向政策保障，必然导致“编不实、召不来、用不上”，而目前民兵预备役人员的权益保障，几乎是沿用计划经济时期的传统模式，在优抚优待、伤亡抚恤、人身保险等方面，与我国城乡社会管理机制和福利保障政策严重脱节。

二、加强和改进后备力量组织建设的对策思考

坚持以习主席关于国防和军队建设的一系列重要论述为指导，以新形势下军事战略方针和党在新形势下的强军目标为统领，围绕提高支援保障打赢信息化战争为核心的多样化军事任务能力，贯彻需求牵引、体系设计、问题导向、创新驱动、融合发展等基本原则，压缩数量规模，整合组织结构，优化力量布局，创新编组模式，健全管理机制，并妥善处理各支队伍之间的关系，努力构建规模适度、结构优化、布局合理、编组科学、管理规范的后备力量组织体系。

（一）着眼形势任务，合理确定后备力量数量规模

确定后备力量的数量规模，应以国家安全形势需要为基本着眼点，充分考虑支援保障打赢信息化战争、维护社会安全稳定、完成抢险救灾任务、支撑基层政权多方面的需要，同时兼顾后备力量建设与现役部队建设、公安队伍建设和平衡社会负担等方面的关系，做到统筹兼顾、融合发展。基本构想：紧贴我国安全环境实际、参考外国基本做法，进一步压缩基干民兵和普通民兵队伍，调整预备役部队组织结构和力量编成，使一类预备役与现役部队的比例控制在2∶1左右、全部预备役与现役部队的比例控制在8∶1左右为宜。需要指出的是，确定后备力量数量规模，决不能简单地与美欧等西方国家画等号，因为双方的安全威胁程度和战略需求不同，我国的安全环境更为复杂，且发生大规模地面作战的可能性依然存在，必须保持适度的后备力量数量规模。

民兵。基干民兵支援保障力量应以每个乡镇（街道）组建一个连为基本着眼点，全国组建规模约为XXX万人；基干民兵应急维稳救灾力量应以每个乡镇（街道）组建一个排为基本着眼点，全国组建规模约为XXX万人，再加上每个县（市、区）和地级市分别组建一个应急连和应急营，全国合计组建民兵应急力量约为XXX万人。普通民兵应以每个乡镇(街道)组建一个营为基本着眼点，全国组建规模约为XXXX万人。

预备役部队。现有预备役部队的数量规模基本合理，主要应解决军兵种预备役部队数量比例失衡问题，就是要大幅度压缩陆军预备役部队数量，同时大幅度提高海军、空军预备役部队数量，适当增加火箭军和战略支援预备役部队数量，使陆军、海军、空军、火箭军和战略支援预备役部队总量。

现役部队预编预备役人员。主要是增加海军、空军、火箭军现役部队预编预备役人员，同时填补战略支援部队和陆军高技术兵种没有预编对象的空缺，预编对象主要是近5年内相同相近岗位退伍（转业）军人。此外，随着部队武器装备的不断更新换代，对装备维修人才的需求量越来越大，还应把预编对象由单一的退伍（转业）人员逐渐向高技术武器装备生产厂家的职工拓展，以适应战时武器装备快速抢修之需。

人民防空和国防交通专业队伍。人民防空专业队伍按照国家重点人防城市和重要目标所在地人口比例的3‰、其他省会城市和国家单列城市人口比例的2‰、市县级城市人口比例的1‰的要求组建；国防交通专业队伍以国家重要交通沿线地区为重点，由省市县交通主管部门在本行业系统组建。

（二）适应职能转变，系统整合后备力量组织结构

“编为用、建为战”，必须以应战应急使用为基本着眼点确定后备力量组织结构。新形势下，民兵、预备役部队的根本职能已经由传统的参战支前转变为支援保障打赢信息化战争，人民防空、国防交通专业队伍的职能任务也由单一的应战功能向“战时应战、平时服务、应急支援”转变，这就要求我们根据其职能任务的发展变化优化组织结构。

在组织类型上，主要是针对当前基干民兵组织分类不严谨、随意性大等问题，改变基干民兵组织分类方法，按照任务指向区分基干民兵类别，把基干民兵分为常态备勤队伍、通用支援队伍和对口保障队伍三种类型。其中，常态备勤队伍主要针对平时应对自然灾害、事故灾难和社会安全事件组建，按照市建营、县（市区）建连、乡镇（街道）建排的原则要求，组建反恐维稳、抗洪抢险、抗震救灾、森林灭火等专业分队。考虑到民兵的常态化执勤职能，可将情报信息、民兵哨所和铁（公）路护路分队纳入其中。通用支援队伍主要围绕支援多军兵种作战和跨区机动组建，着眼不同战略方向、不同地理环境的不同要求，组建情报信息、边境支援、保交护路、通信保障、核化救援、网络防护、交通运输、卫生勤务等专业分队，同时将民兵防空作战、海上作战力量逐步纳入预备役部队。对口保障队伍主要着眼不同军兵种的任务特点和特殊要求，对口组建各军种需要的情报侦察、测绘支援、气象水文、伪装防护、工程抢修、装备抢修、物资油料、安全警戒等专业分队。

在专业结构上，主要针对预备役部队当前存在的军兵种比例失调等问题，按照“两增两减”的思路优化整体结构，即增加海军、空军、火箭军和战略支援预备役部队，减少陆军预备役部队；增加作战保障、后勤保障、装备技术保障类预备役部队，减少步兵、炮兵、高炮等作战类预备役部队，促进诸军兵种预备役部队协调发展，力争在未来10年内，将海军、空军、火箭军和战略支援预备役部队调整为占总规模30%以上，陆军预备役部队调整为占总规模70%以下；保障类预备役部队调整为占总规模的60%以上，作战类预备役部队调整为占总规模40%以下，以实现与现役部队协调发展。

在编组重点上，主要是根据各支队伍的核心职能，突出各自的编组重点，解决专业分队重复交叉问题。其中民兵常态备勤队伍，要根据各地安全形势和灾害灾难风险情况，主要编组反恐维稳和各种类型的抢险救灾分队，并根据需要组建情报信息网、民兵哨所和铁（公）路护路分队；民兵通用支援队伍和对口保障队伍，要突出支援保障现役部队作战的根本职能，以编组对口专业分队为重点，少编或不编配装专业分队，逐步将现有作战类专业分队改为预备役部队编组，同时撤销与人民防空专业队伍重复编组的消除空袭后果专业分队。预备役部队，要突出支援现役部队作战的根本职能，以编组配装专业分队为重点，少编或不编对口专业分队，逐步将对口专业分队改为民兵编组，逐步实现与民兵职能相对剥离、任务相互衔接。人民防空专业队伍，要突出消除空袭后果的根本职能，以编组抢险抢修、消防灭火等专业分队为重点，适当编组警报通信、疏散引导、引偏诱爆等专业分队，撤销对空打击、支援作战、维护治安等专业分队，逐步实现与民兵、预备役部队、公安队伍职能相对剥离、任务相互衔接。国防交通专业队伍，要突出抢修重要交通设施的根本职能，主要在本行业系统编组技术性强的道桥抢修分队，撤销一般性道路维护分队，逐步实现与民兵职能相对剥离、任务相互衔接。

（三）立足国情军情，统筹规划后备力量建设布局

近年来，着眼新形势下国家安全需要，我军对主要战略方向进行了优化调整，后备力量应根据不同方向安全需求和支援保障任务，以“四海”“三地”“两线”为编组重点，统筹规划，合理布局。

重要方向。南海、东海、台海和黄渤海方向，应重点发展海上民兵和支援保障海军作战的海军陆勤民兵分队，增加海军预备役部队规模，同时将华北、东北地区的陆军预备役部队向“四海”方向调整。主要包括：依托沿海大型制造、运输企业编组机动运输预备役部队，依托沿海舰船维修机构组建维修保障预备役部队，依托沿海大型货运码头和大型轮船货运公司组建后勤保障预备役部队等。同时，加强“四海”方向的人民防空、国防交通专业队伍建设，沿海特大城市、省会城市和国家单列市，按总人口3‰组建人民防空专业队伍，按总人口的2‰组建国防交通专业队伍；沿海地级市、县城按总人口2‰组建人民防空专业队伍，按总人口1‰组建国防交通专业队伍。

重点地区。大型重要目标所在地、社会事件多发地和省会以上大城市，是后备力量应战应急的重点地区。其中，大城市和重要目标所在地，是战争中敌人空袭的重点，应重点加强预备役防空部队、人民防空专业队伍和民兵空情报知、伪装防护等专业分队建设。新疆、西藏和青海等地区是社会事件多发地，应针对其地广人稀、居住分散、经济欠发达、交通不便等实际，增加反恐维稳和应急机动民兵预备役力量，适应配合公安维护社会稳定的需要。

重要沿线。边海防一线和重要交通沿线，是平时和战时后备力量动员使用的重要领域。边海防一线是祖国的门户，是保卫国家主权、领土完整和安全，维护海洋权益，抵御外敌入侵的重点地区，应结合其任务特点搞好民兵、预备役部队编组，强化情报搜集和支援保障现役部队作战能力。重要交通沿线既是平时社会交通运输的基础，又是战时部队机动的重要依托，应充分依托地方相关行业系统，加强民兵保交护路分队和国防交通专业队伍建设，并根据其各自职责合理区分专业类型，避免因重复建设造成资源浪费。

（四）融合社会资源，创新发展后备力量编组模式

针对后备力量编组上存在的融合度低、方法死板、编难致用等突出问题，着眼经济结构调整和人员流动、社会管理新特点，创新后备力量各支队伍编组模式。

拓展编兵领域。基于支援保障打赢信息化局部战争需要，由以往主要以“块”状编组为主向“条”“块”结合发展；由主要依托政府机关、国有企事业单位编组向大专院校、科研机构、高新技术产业等新领域拓展，成系统、成建制发展信息支援、网络防御、测绘导航、空中管制、战略投送、高新装备技术保障等新型后备力量队伍，有重点地发展救助打捞、海上运输、航空运输、空防工程、伪装防护、安全警戒、装备抢修等军兵种后备力量，提高后备力量建设质量和效益。

创新编组方法。基干民兵主要采取户籍地与工作地相结合的编组方法，重点在厂矿企业编兵，优先编组党(团)员、转业退伍军人和专业对口人员，除民兵干部外，不编或少编党政行政人员，其中党员、转业退伍军人、专业技术对口率应分别达到20%、30%和80%以上。预备役部队主要按行业系统组建，其中国家垂直管理的行业系统实行成建制成系统编组，国家和地方分级管理的行业系统实行条块结合编组，国有大中型企业实行人装结合的模块化编组，党员、转业退伍军人、专业技术对口率应分别达到30%、40%和80%以上。现役部队主要预编近5年从原岗位转业（退伍）的官兵，以及装备生产厂家的专业技术人员，专业技术对口率应达到100%。人民防空专业队伍、国防交通专业队伍主要依托相关行业系统编组，采取人装结合方式，党员比例不低于10%，专业技术对口率不低于60%。

纠正编难致用。针对一些地方存在的把民兵和预备役部队官兵大量编组在政府机关，以及由此导致的“拉不出、用不上、不对口、官员化”等问题，明确民兵、预任军官、预编士兵，以及人民防空专业队伍、国防交通专业队伍的人员编配标准。原则上，基干民兵、预备役部队士兵编组行政人员的比例不超过10%，民兵干部和预备役部队预任军官的转业（退伍）军人比例不低于80%。各级军事机关要加强对后备力量编组对象的监督检查，建立考评和奖惩机制，坚决纠正随意编兵、重复编兵、弄虚作假等不良现象。

（五）转变工作方式，建立健全后备力量管理机制

积极适应信息时代和市场经济条件下后备力量管理的特点规律，着眼新形势下后备力量组织建设存在的种种矛盾和难题，强化责任意识，理顺管理关系，创新管理方式，完善政策法规，提高管理工作的针对性、有效性。

强化责任意识。后备力量建设是全党的事业，是军地双方的共同责任。各级党委政府要从思想上根除“后备力量无用”“后备力量军建”等错误认识，把后备力量建设纳入推进经济社会发展、实现强国梦强军梦的重要议事日程。同时，对于在后备力量组织建设中决策失误，或违背后备力量建设法规而导致后备力量组织建设落实不到位或秩序混乱的单位和个人，坚决予以责任追究，确保把后备力量管理工作落到实处。

理顺管理关系。原则上，民兵主要由省军区系统各级军事机关领导和管理，可利用预备役部队中的现役力量和场地条件加强能力建设；预备役部队主要归口军种现役部队领导和管理，省军区系统军事机关配合其落实编组和整组。人民防空和国防交通主管部门要主动与当地军事机关搞好协调，按规定落实专业队伍编组。军委国防动员部负责后备力量各支队伍建设的总体筹划和职责区分，督促指导各级各部门履行管理职责。各级主管部门要严格执行有关文件规定，避免争抢兵员和重复建设现象。地方党委政府要充分认识后备力量建设的重大意义和地域性特点，大力支持省军区系统和相关职能部门的工作，确保把后备力量编组和管理落到实处。

创新管理方式。着眼市场经济条件下社会组织调整和人们价值取向、就业方式的发展变化，在传统管理方法的基础上，引入经济手段和目标管理方式，全方位调动编兵单位和民兵预备役人员的积极性。主要包括：加强全民国防教育和政治宣传，增强编兵单位和民兵预备役人员的政治荣誉；逐步健全和完善预备役津贴、预备役退休金、预备役伤残保险等保障制度，从经济上调动民兵预备役人员的积极性。同时，在评选先进企业、享受税收优惠等方面对编兵单位给予倾斜，为后备力量兵员编组和有效管理营造良好的社会氛围。

完善法规制度。依法管理，是新形势下后备力量管理的基本原则。针对后备力量管理中存在的法规制度不健全、有法不依，以及凭人情、靠关系抓落实的现象，军地相关职能部门都要不断强化法规制度意识，把后备力量建设作为贯彻国家发展战略的长期性、根本性、全局性工作，坚持依法规划、依法建设、依法落实。在进一步学好用好国家相关法律法规的基础上，军地各级要结合自身实际出台操作性强、切实管用的地方性法规制度和执行细则，明确后备力量建设的责任义务和奖惩条款，确保后备力量建设的各个环节都有法可依、有章可循。各级人大、政协要把后备力量建设纳入监督范围，坚决纠正有法不依现象。同时，还要进一步完善军地主要领导双向兼职制度、地方主要领导党管武装工作述职制度、兼职领导的军事日制度、军地联合办公制度、联席会议制度、武委会制度等，通过落实各项制度推进后备力量依法有序建设。

（责任编辑：徐永汉）

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