对加强低强度海上维权国防动员的战略思考

杨胜利 耿跃亭

对加强低强度海上维权国防动员的战略思考

杨胜利 耿跃亭

海上维权国防动员作为维护国家海上安全和利益发展的重要战略手段，其地位作用日益突显。着眼新形势下海上维权斗争需要，充分认识低强度海上维权国防动员的特点规律，并在系统分析低强度海上维权国防动员矛盾问题的基础上，统筹谋划加强低强度海上维权国防动员的对策措施，对于更好地维护国家海洋权益，具有十分重要的现实意义和指导价值。

国防动员 海上维权 低强度 战略思考

作者：杨胜利，国防大学战略教研部国防动员教研室主任，副教授，专业技术6级，大校；耿跃亭，山西省军区学生军训工作办公室主任，专业技术6级，大校

当前，随着海洋战略地位的日益提升，世界各国围绕海洋权益的争夺日趋激烈。党的十八大报告强调指出，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。近些年来，我周边沿海国家不断加大对我海洋权益的侵占和袭扰，海上危机事件时有发生，维护海洋权益面临的挑战愈发严峻。海上国防动员作为维护国家海上安全和利益发展的重要战略手段，其地位作用日益突显。着眼新形势下海上维权斗争需求，从理论与实践的结合上，研究现代条件下海上维权行动国防动员特点规律，系统梳理维权行动中动员暴露出的矛盾问题，并探寻破解之策，对加强海上维权国防动员建设，更好地维护国家海洋权益，具有重要的现实意义。

一、充分认识低强度海上维权国防动员的特点规律

低强度海上维权斗争是“国家为了维护海洋权益，以海上民事或执法力量为主组织进行的政治军事维权对抗行动”。国家为了应对低强度海上维权斗争，在局部地区组织实施的有限的国防动员活动，称之为“低强度海上维权斗争国防动员”。从任务需求上看，主要是动员组织海上民兵队伍遂行联合维权执法任务，动员组织海上专业保障队伍遂行后装保障任务，以及动员组织新质动员力量遂行信息支援任务。与传统的海上方向国防动员相比，此类动员活动程度更低、范围更小，但时限性更强。

动员内容众多但规模有限。从动员行业来看，涉及舰船制造、物流运输、医疗服务、网络信息、舆论宣传等众多领域；从动员对象看，涉及国有企业、民营企业、私营企业、事业单位、社会团体、个体成员等；从动员要素来看，包括人力动员、技术动员、物资动员等。但由于低强度海上维权斗争本身的行为控制和兵力运用的有限性，决定了海上动员程度的有限性，往往不需要进行全方位、大面积的动员就能满足任务需求。

动员目的明确但隐蔽性强。低强度海上维权斗争动员的目的是为了应对海上冲突对抗的需要，增强我海上维权实力；把控的标准是不惹事、不吃亏，先机布势、后发制人，牢牢控制局势并使其朝有利于我的方向发展，从而促成政治目标的实现，而不是为了打赢海上局部战争或消灭对方有生力量。同时，为了减少国际影响，较好地配合政治外交活动，不进行公开动员，以免造成危机升级，在此前提下，动员具有一定的隐蔽性。

动员任务多样且专业性强。低强度海上维权斗争是高层次的战略性战术行动，虽然不同于海上局部战争，但也是海上力量的联合对抗，力量组成多元、使用要求高、保障任务重。为了满足斗争需求，必须动员社会力量组成各种专业分队，完成海上对抗防护、支援保障、情报侦察等多种任务。同时，由于低强度海上维权斗争力量使用要求高，为取得斗争的高效益，必须突出质量要素，这就要求海上动员力量必须具备较高的专业素养和能力素质，以争取用较少的兵力发挥最大的效能。

动员活动经常且应急性强。当前，海上权益纠纷复杂多变，各国为了在权益争端最终解决前获得最大利益，必定会选择己方认为的最佳时机和最有利的方式进行扩张和试探，而低强度海上维权行动是周边沿海国家实现目的的最佳选择，这就决定了低强度海上维权斗争动员必定频繁实施，且必须具备快速高效的应急能力。

二、系统梳理低强度海上维权国防动员的矛盾问题

近年来，我国海上执法力量和军事力量建设步伐明显加快，海上维权实力稳步提升，较好地维护了国家海洋权益和安全稳定。在海上维权动员行动中，军地各级立足实际、因地制宜，从人员、物资、装备到资金、政策等全面统筹、有效应对，较好保障了海上维权斗争任务的圆满完成。但在实践过程中，也暴露出一些矛盾问题，主要表现为：临时性、应急性、随意性情况较多，法规性、制度性、标准性还有较大差距，特别是法规制度还不健全，从而制约了低强度海上维权动员效率的充分发挥。

海上民兵武力维权行为缺少法律依据。虽然民兵参与海上维权，维护国家安全与发展利益，是义不容辞的责任义务，但如果在维权行动中使用武力属于执法行为还是军事行为，抑或是非战争行为，目前还没有明确的法律依据，武器携带权限、使用权限、开火权限等也没有明确规定。如果贸然使用，容易造成法理被动，影响动员力量的实际运用。

民船动员相关法规还不够健全和完善。目前，大部分渔船建造没有考虑国防需求，加改装难度大；维权行动中，渔民参与动员行动更多考虑的是经济效益而非责任义务；渔政部门对船网数量和渔船功率管控严格，客观上限制了海上民兵力量建设；渔船参与维权行动时的补贴内容、补贴标准、补贴方式等没有法规可依，均属于临时规定，随意性较大。

物资装备筹措的组织计划性不强。平时建设的动员中心没有纳入动员保障任务范围；军事机关不能充分依托国民经济动员主责部门开展物资征集筹措活动，出现了“有办法的没保障任务，有任务的满街采购”的低效现象；军事需求的汇总提报机制不顺，物资装备动员的组织机制还不够完善，特别是一线供需对接相对比较混乱。

三、加强低强度海上维权国防动员的对策措施

加强低强度海上维权国防动员建设是一项复杂的系统工程，涉及动员指挥体制机制、动员力量能力、动员行动综合保障、动员法规制度建设等方方面面。在目前新的国防动员体制框架下，应重点加强以下几方面的工作。

加强动员力量能力建设，提升海上维权斗争实力。科学规划海上维权动员力量布局。重点围绕武装对抗、通信保障、网络攻防、医疗救护、海上搜救、物资运输、“三战”等维权斗争需求，依托区域内重点行业企业、渔业集团、航运公司、渔民组织等，按照常态化、正规化、制度化要求，根据各省（区、市）属地动员资源和潜力统筹状况，重点整组筹建直接对抗、运输保障、情报侦察、海上救援、信息支援等专业维权力量，这些力量由属地省军区（警备区）直接掌控，从而形成快速动员、坚实可靠的维权拳头力量。合理编组海上动员力量。方式上，按照定人定船、人装结合的模式实行人船结合、依船编组，将船老大、船舶操作人员、维权所需专业人员与作业船只按照岗位需求固定编组，同时结合编组任务拟定装备配备需求，强化人船装固定搭配。对象上，按照模块化编组与成建制编组相结合模式，由传统渔民单独编向依托行业系统整体编转变。针对海上维权形势任务需求，将情侦、医疗、通信、网络、媒体等维权所需行业人员混合编组，功能性组合，形成模块化单独执行任务能力。地域上，坚持属地编组为主，加大在农渔业区、港口航运区、工业与城镇用海区、海洋保护区等海区编组力度，对具有相近海上作业区域和海上航行特点的海上民兵统一编组。抓好海上动员力量动态管理。低强度海上维权专业动员力量由所属动员办事机构按照职责分工，会同有关行业系统共同管理；海上动员力量参加低强度海上维权斗争动员行动，配属海警或军队执行任务时，由海警或军队负责战场管理。同时，应搞好海上动员信息化建设。依托军地现有网络资源，有步骤地推进建立战区及区域内各级国防动员指挥自动化系统，努力形成一体化指挥控制与数据共享能力；引入交通部、国家海洋局、地方涉海部门的海上目标处理系统、AIS船舶管理系统等信息数据，实现船舶情况动态掌控和动员力量的网络化信息管理。强化动员力量海上斗争能力训练和战备水平。采取岗位自训、挂钩代训、军地联训等方式，加强与海警、军队诸力量的联演联训，有计划组织动员力量参加重大演训活动。充分利用配合海警、海军战备执勤、演习演练等时机，加强海上舰船群体阵形与战术合练，加强指挥协同、通信联络、行动编组、物资补给、情报共享等方面军地协同。结合海警、海军值班制度，建立维权动员力量战备值班制度，定期安排动员力量赴协管海域或敏感海区战备执勤。定期组织应急动员力量快速集结、物资请领、后装保障、船舶改装等环节战备拉动，强化各级战备意识。

抓好动员行动综合保障，提升海上斗争整体效能。加强物资装备保障。根据海上维权斗争需求，在易发生低强度维权冲突的重点海区和前沿岛礁，依托沿海有关行业企业、政府、军队、海警等资源平台，预先储备专用和不易筹措的物资，明确品种、数量等，作为物资快速补给站提供保障。特别是对于预编维权专业动员船舶，预先做好船舶加改装设计规划，制定加改装方案、预留加改装接口平台，在修（造）船厂提前储备加改装设施设备，提高急时加改装效率。采取普遍配备与重点配备、军队配备与政府配备相结合方式，根据维权任务由政府和军队协商配备装备器材，特别应高度重视指挥通信器材的配备，下大力加强海上维权通信联络保障。合理配备医疗饮食物资。尽量选择成品、半成品或经过清洗加工及高能量、高热量食品，为任务船只配备净水设备，保证饮食安全。随船配备全科医生，携带常用药品，定期组织医疗巡诊、心理疏导、病情监测等。加大资金经费保障。海上民兵平时建设管理所需经费，由民兵建设经费予以保障，中央财政给予一定补助。低强度海上维权动员行动所需专项经费，由中央财政予以专项保障。国家可对遂行任务的海上民兵、现役官兵、专武干部及地方渔船建立维权专项任务补助最低标准，各省市、各团体根据自身情况予以适当额外补助。同时，各地应加大在民船加改装及出海作业的柴油补贴、特种民船建造、装备物资采购配备、动员演习演练保障、人员行动补贴及伤亡补助、征用补偿等方面资金投入。创新动员保障办法。遴选试点地区，探索建立民船合同制动员方法，为推动民船合同制动员立法和实施积累经验；在已有动员法规或新增动员法规中，增加关于民船合同制动员方法条款，明确合同制动员基本原则、要求、条件、标准、内容等，军地双方应履行的责任义务，监督执行办法、程序，奖惩措施，补偿保障办法等。参考我国“军人保险”模式，探索建立动员力量人身保险制度，对动员力量平时、战时或其他国家需要时因公进行的维护国家安全行为或动员行为造成人员伤亡、被抓扣等情况实施保险。此外，还可考虑建立维权活动专项保障基金，即由中央、地方政府、企业和军队按照一定比例共同出资，同时接收社会捐赠，用于支持海上维权动员活动准备、实施及复员产生的费用。

健全动员法规制度，提升依法动员能力。健全民船动员相关法规体系。借鉴国外民船动员先进经验，做好民船动员的立法保障，特别是制定民船动员专项法规。同时，进一步规范民船动员操作办法。军队和政府相关部门依据法规，出台民船动员实施细则，对民船动员的启动条件、动员程序、机构设置标准、指挥关系确立、需求提报制度、潜力调查制度、平时战备管理、训练演练制度、监督检查办法，征用补偿程序、办法、标准等内容进行明确和规范；制定相关操作办法和实施规程，保证民船动员组织实施和力量使用管理的正规性、统一性和可操作性。健全动员力量海上维权相关法规。以现有《突发事件应对法》和维护我国海洋权益的相关法律为基础，制定或修改动员力量参与维权斗争相关法规，明确动员力量经动员后参与海上维权斗争的法律地位以及权利、义务、责任、基本原则与总体目标等，明确动用动员力量参与维权斗争的基本条件和程序，配备和使用武器权限及合法性，特别是当国家安全或个人安危遇到重大安全威胁时，依法使用武器予以保护和制止侵犯行为的权利。完善地方性动员法规制度。各地应在《国防动员法》《国防交通法》的基础上，结合当地情况，从法规层面对国防动员重点环节和重要领域予以具体规定，制定相关动员、征用、补偿等地方性配套法规制度，增强国防动员相关法律法规的适应性和可操作性。特别是应从法规制度上，进一步明确相关机构、企事业单位和个人在动员准备和实施过程中的职责要求、内容、标准、范围，对民船的登记、管理办法，征用义务、补偿办法、加改装办法等予以明确。此外，还应明确各级人民政府相关单位的动员保障职责权利，保障储备启用条件、标准、范围、内容和具体要求，动员保障经费的划拨、使用和结算，人员因参加动员相关活动而造成的误工损失、经费补贴、伤残补助等补偿标准、程序和办法，物资消耗和装备损耗计算方式、计价标准等，以保证海上国防动员依法合规落到实处。

（责任编辑：孙永钰）

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