在深化改革中开创预备役部队建设新局面

岳胜军 于 超

在深化改革中开创预备役部队建设新局面

岳胜军 于 超

面对国家安全形势的深刻变化、面对改革强军步伐的不断深入，预备役部队建设必须找准职能定位、加快转型步伐、完善运行机制、健全法规制度、破解现实难题，不断提高履行“平时服务、急时应急、战时应战”使命的能力，为维护国家安全发展利益做出新的更大贡献。

后备力量 预备役部队 应战应急

作者：岳胜军，北部战区联合参谋部动员局副局长，上校；于超，驻沈阳铁路局军事代表办事处会计师

习主席站在统筹国家安全与发展、实现富国与强军相统一的全局高度，提出了推进军民融合深度发展的重大战略思想，为抓好国防后备力量建设发展指明了前进方向，提供了根本遵循。站在国家和军队深化改革的历史性关口，预备役部队作为寓军于民、兵民一体的武装力量，必须深入贯彻习主席军民融合深度发展重大战略思想，按照改革强军战略部署，主动适应战争形态加速演变新趋势、军队使命任务新拓展和市场经济新形势，统筹规划，加速转型，完善机制，破解难题，努力开创建设新局面，进一步提升平时服务、急时应急、战时应战能力。

一、在找准职能定位中明确方向

定位决定站位，方向引领发展。建好建强预备役部队，首要是搞好战略设计和规划，搞清组建部队为什么、让这支部队干什么，就是说要找准预备役部队的职能定位。

第一，预备役部队是准备打仗的战略力量。应对战争威胁，服务军事斗争需要，是预备役部队建设的基本着眼点和落脚点。组建预备役部队的优点在于，有利于完善我国“三结合”的武装力量体系，有利于节省资源、增强国防实力，有利于成建制快速动员起来遂行作战及保障任务。20世纪80年代，为保证大规模战争迅速扩编需要，我国按照就地出兵员、干部和装备的原则，开始探索预备役部队组建路子。不管形势如何发展变化，预备役部队都是为打仗而存在的，能打仗、打胜仗永远是这支部队改革发展不能偏离的“中轴线”。

第二，预备役部队是保障打赢的重要支柱。过去，受大打思想的主导，预备役部队实行现役部队有什么就建什么、淘汰什么就接什么的对应型、增强型建设模式，主要任务是为现役部队扩编、战损成建制补充兵员。现在，战争形态和作战样式发生了重大变化，大打的可能性减小，动员使用预备役部队直接参加作战行动的概率降低，预备役部队主要职能由兵员补充转向科技支前、由直接参战转向支援保障。今后一个时期，预备役部队建设必须更加注重科技支撑、信息主导，按照总体力量要求，走出与现役部队结构互补、功能聚合的建设路子。

第三，预备役部队是应急处突的先锋骨干。预备役部队是战时应战的重要保障力量，也是急时应急、维护国家安全的常态运用力量。为确保现役部队保持较高战备训练水平、能够随时应对战争威胁，应首先动用预备役部队应急处突。预备役部队具有信息灵通、就近就地、反应迅速、组织健全、突击力强等优势，是执行救灾救援、维稳维权等非战争军事任务的骨干力量。应以国防法、国家安全法为基本依据，着眼维护国家和地区安全稳定，在突出应战能力建设的基础上，强化应急功能的设计、嵌入和转化，采取“一种力量、多种运用”的方式，赋予预备役部队应急任务，统筹推进应急准备及各项建设。

二、在发掘优势资源中推进转型

当前，预备役部队摊子大、种类全、规模不小，但打仗能用、打赢管用的力量不多。新形势下，要聚焦能打仗、打胜仗，充分发挥军地双重领导的制度优势和军地共同保障的资源优势，大力优化结构编成，强化质量建设，做到组建一支就像样、拉出一支就能用。

第一，统筹构建信息系统。信息化是新军事变革的主要标志。预备役部队要转型发展，必须插上信息化的翅膀。从预备役部队实际看，信息化建设起步较晚、相对滞后，既没有融入全军信息系统建设规划，也没有很好利用地方信息资源优势，与保障打赢信息化战争的要求不相适应。应加强顶层设计，将预备役部队纳入全军信息化建设整体规划。充分利用国家和地方信息基础设施体系，探索建立预备役人员登记信息中心、军民通用装备物资预征预储数据中心、动员管理信息系统和军地联合动员指挥网，为平时管理和战时征召搭建平台、创造条件。

第二，着力优化组织结构。结构决定功能。目前，我军预备役部队整体结构还不够合理，主要是陆军力量偏多、其他军种力量较少，作战力量较多、保障力量不足，组织形态和能力水平与履行使命任务的要求都不相适应。应着眼联合作战需要，推进军兵种预备役部队协调发展。切实改变过去把预备役部队当做现役部队“二梯队”的建设模式，多组建一些现役部队平时缺、战时又急需的支援保障力量。

第三，调整组建新质力量。着眼将新型社会生产力、科技创新力转化为快速动员力和部队战斗力，充分利用地方与军事专业对口的行业系统和大型企业的科技资源优势，成建制成系统组建应急机动通信、电磁频谱管控、网络信息保障、海上侦察救援、高新装备维修等新质力量，弥补我军基于信息系统体系作战能力的弱项和短板。着眼国土防空体系建设需要，以城市防空作战任务为牵引，优化预备役防空力量结构和布势，吸纳地方专业抢修抢救力量，构建打、防、消一体的整体防空力量体系。

第四，充分吸纳地方英才。人才是强军兴军之本，也是预备役部队持续发展的力量源泉。预备役部队现役人员编配较少，无论是平时教学组训还是战时遂行任务，骨干力量都明显不足。预备役部队是以现役军人为骨干建立起来的架子型部队，骨架一旦不坚实，就很难支撑起部队建设。应大力吸纳和编组储备地方科技人才，聘用部分专业对口的退伍军人承担专业修救、技术保障等工作，由政府财政保障，军地共同管理。这既有利于发掘优秀军事人才、弥补现役力量的不足，又有利于保留部队专业骨干、促进部队战斗力建设，还有利于节约国防开支、减轻地方安置复转军人的负担。

三、在理顺运行机制中融入体系

游离于全军部队建设和作战体系之外自我循环、自我发展，是制约预备役部队建设深入的瓶颈，是部队发展陷入两难境地的根源所在。要从理顺和健全机制入手，把预备役部队融入全军部队整体建设之中，使其与现役部队同步建设、同频共振。

一是优化组织管理机制。这是深化预备役部队调整改革的关键问题，牵住这个“牛鼻子”，其他问题便能迎刃而解。应主要跟上国家和军队改革步伐，抓住军民融合发展组织管理体系调整完善的有利契机，统筹考虑预备役部队的编组、训练、管理、使用以及担负的使命任务，进一步完善领导管理机制、组织指挥机制和军地联合保障机制，解决好建用脱节、建管脱节问题。

二是优化军事训练机制。将预备役部队平时训练纳入全军部队军事训练体系，建立现役部队与预备役部队一体化训练机制，按照战时对口补充、支援保障关系，采取要素嵌入、混编合训等形式，组织预备役与现役部队同步作业、同步演练。将预备役部队纳入战区联训体系，每年组织作战和支援保障型力量参加诸军兵种联合训练，定期开展军地联合演练，检验锤炼预备役部队快速动员和遂行任务能力，促进基于信息系统的体系作战能力的提升。

三是优化装备保障机制。目前，预备役部队装备保障渠道不够顺畅，现有训练装备大多为现役部队淘汰的老旧装备，技术状况差，维修保障难，成为制约战斗力生成的一大障碍。因此，应尽快把预备役部队作战装备纳入全军装备保障体系统筹制定保障计划，预备役部队武器装备、观通指挥器材应与现役部队统筹配备，对重点使用的预备役部队还应优先配发新式装备，逐步缩小与现役部队在武器装备上的时间差和质量差。

四是优化应急管理机制。以公共突发事件应对法、军队参加抢险救灾条件等法规为依据，将预备役部队纳入国家和各级政府应急力量体系，实现预案对接、任务对接，使部队动员指挥机制与地方应急响应、领导决策机制衔接起来。应依托预备役部队，组建国家、省、市三级抢险救灾专业力量体系，采取政府采购、部队使用、共同管理的办法，配备专业救灾装备器材，为遂行抢险救灾任务奠定物质基础。

四、在配套法规制度中规范秩序

随着市场经济的不断发展，预备役部队建设面临的法规制度滞后问题日益凸显。要按照依法治国、依法治军的总要求，全面推进预备役部队法规制度建设，建立系统配套、整体衔接的法规体系，使各项建设有法可依、有章可循。

一是健全战备工作制度。预备役部队是寓军于民的武装力量，这种特性决定了其战备工作有自身的特点规律，不能完全套用现役部队的模式。应研究制定符合预备役部队建设实际的战备工作规定，明确各等级战备条件下部队所处状态、等级转进时限和需要做的主要工作，规范应战应急条件下快速动员时限、兵员补充数量和装备物资保障标准。分门别类制定军民通用装备编配标准，明确各类部队预征预储装备的品种、型号和数量，组织与地方有关部门和单位签订征用协议，切实把征什么、在哪儿征、征多少、怎么征等问题搞清楚。

二是健全基本待遇制度。目前，预备役人员训练期间只享受数量较少的误工补贴和职务补助，远低于外出务工收入，训练伤亡补偿没有具体措施，基本生活待遇保障体系尚未建立起来，一定程度上影响了预备役人员参加训练和遂行战备执勤任务的积极性。应设立预备役人员基本工资、生活补贴、奖金激励等系统配套的政策制度，完善伤亡抚恤配套制度，对预备役人员实行就业保障，建立起预备役人员基本生活待遇保障体系，激发预备役人员服役和参战参训的源动力和积极性。

三是健全征用补偿制度。战时，预备役部队需要征用补充大量运输、医疗、修理、生活保障等军民通用装备物资，才能遂行作战及支援保障任务。应遵循预备役部队战斗力建设规范和市场经济运行规律，建立军民通用装备物资征用补偿法规体系，统一预征预储的范围、对象、条件和补偿的方式方法，并在公司、企业、劳动、保险等地方法规中增加支持单位履行国防义务、保障预备役人员参加训练等相关内容，使各项法规衔接配套，便于地方政府和企事业单位依法落实。

四是健全动员征召制度。新中国成立后尚未进行过真正意义上的战争动员。预备役部队组建以来，也没有组织过一次预备役人员的动员征召。应细化预备役人员的征召配套规定，明确应战应急状态下征召预备役人员的时机、条件、标准、程序，动员指挥机构建立的方式方法和运行模式，以及军地各部门各单位的动员责任，把什么人员转服现役、什么人员不转服，标准和条件是什么，不按照规定执行会受到何种惩罚，任务完成后如何退出现役、怎样进行安置等一系列问题规范好，确保动员征召活动顺畅、高效、有序进行。积极探索在战备执勤和大型演训期间预备役人员短期转服、退出现役的方法路子，为战时动员积累经验。

五是健全政治教育制度。预备役人员聚之为兵、散之为民，如何抓好思想政治教育，确保绝对忠诚可靠，是需要军地共同研究的一个重要问题。应规范预备役官兵的思想政治教育工作，制定基层预建党组织建设标准，合理确定年度教育内容，适当增加集中教育时间，不断创新教育形式、提高教育实效。应细化和规范预备役官兵授衔、授装、宣誓等仪式的组织程序和方法，明确预备役人员着军装出席纪念、礼仪活动的时机场合，让荣誉激励成为政治教育的有效载体。

六是健全军地联管制度。预备役军官来源于地方，成员复杂，绝大多数人员的任免权在地方组织人事部门，预备役部队对预备役军官的管理难度大。做好预备役军官管理，应该从国家层面搞好设计，出台相应法规条例，明确军地共管责任、规范军地共管内容，把预备役军官的日常管理纳入军地组织人事系统、调配使用纳入军地干部选配机制，依靠军地组织人事部门联抓联管，打破军地兼用、管理脱节的“隔离带”，形成抓管理的合力。

五、在破解现实难题中夯实基础

末端不落实，基础不扎实，是当前制约预备役部队战斗力建设的突出问题，必须下大力研究解决。

一是解决思想观念跟不上问题。目前，无论是现役官兵还是预备役人员，均存在“后备后用”“后备无用”“后备难用”，轮不上、上不去、打不赢等模糊认识，运筹打仗的使命意识、准备打仗的紧迫意识、当兵打仗的责任意识相对弱化，攻坚克难、勇猛顽强、不怕牺牲的战斗精神相对较差。为此，必须把解决思想观念问题作为加强预备役部队建设的首要任务，以思想解放、观念更新引领带动各项改革发展深化。树立“后备必用”“后备管用”“后备厚备”“后备常备”等观念，突出抓好形势职能教育，大力培养官兵的战斗精神，强化当兵打仗、练兵打仗、带兵打仗的意识，为预备役部队建设注入强大精神动力，推动战斗力标准立起来落下去。

二是解决作战研究不深入问题。目前，对预备役部队担负的具体任务，临战训练的组织实施，以及基本战法保障法等缺乏系统研究，同时作战能力检验评估的标准体系也没有建立起来。应大力强化使命课题研究，细化预备役部队担负的作战和支援保障任务，在此基础上完善预案体系，确保能够依案动员、依案行动。广泛开展预备役部队基本战法研究，探索战时动员、作战运用、组织指挥和军地联合保障的方法路子。系统构建临战训练内容体系，明确训练与考核标准，切实把临战训练与任务需求对接起来，与平时按纲施训衔接起来。研究制定作战能力检验评估标准，采取静态评与动态拉相结合的办法，定期组织考评，既检验能力现状，也发现突出问题，牵引促进预备役部队战斗力建设健康发展。

三是解决编组工作有空当问题。编组出战斗力，编不好就不出战斗力。市场经济条件下，预备役部队编组工作出现一些新情况新问题，特别是“有编无兵”“墙上兵”“柜里兵”等现象比较普遍。解决这些问题，首先要扭转复转军人流失、编兵底数不足的被动局面，按照军地结合、双向互控、动态监管的原则，尽快完善预备役登记制度，实行省军区系统和地方民政、人事等部门合署办公，做到不服预备役，就不办理安置手续，相关单位也不能接收。适应国家户籍制度的改革，由主要依托户籍地编兵向户籍地和居住地编兵相结合，做到编组跟着兵员流向走，哪里有优质兵员、就到哪里编兵。全面开展预备役军官编配工作清理整治，压减超编人员和协调型干部，尽可能编配复转军人和专业对口人员。

四是解决军事训练落实难问题。这是个老大难问题，主要原因在于，预备役训练高投入、低回报，谁训练多、谁负担重，致使一些编兵单位不愿出兵、预备役官兵不想参训。应从政策制度入手，完善企事业单位和预备役人员履行国防义务的强制性措施，同时为编兵单位提供政府补贴、税费减免、信贷支持等优惠政策，调动企事业单位履行国防义的积极性主动性。从编组源头抓起，改变计划经济时代过度集中编组的方法，加大跨区抽编和单个预备役人员选编，减轻编兵单位出兵训练对生产和工作的影响，缓解训练抽人难问题。从科学组训破局，尽量把军事训练安排在企业生产淡季、调整转换期和农闲季节，化解生产与训练的矛盾。

（责任编辑：徐永汉）

E281

：A

：1002-4484（2017）01-0042-04