金融机构处置基金制度研究

沈梦雅

（武汉大学，湖北武汉430072）

金融机构处置基金制度研究

沈梦雅

（武汉大学，湖北武汉430072）

金融机构处置基金是为处置问题金融机构提供融资支持的公共实体。基金的设立是实现政府与金融机构之间法律责任平衡、金融机构权利与义务统一的必要选择，是完善金融安全网、弥补现行处置融资机制不足的要求。基金以安全、快速、公平、透明为基本原则，以向金融机构征收金融稳定贡献税为主要的融资方式。作为非救助基金，基金的管理和使用由处置当局负责。目前我国已建立了存款保险基金、投资者保护基金等制度，但其侧重点和功能与金融机构处置基金仍有所不同。构建金融机构处置基金是我国建立有效的金融机构处置机制、完善金融安全网的必要选择。

金融机构处置基金；处置成本；金融稳定贡献税；金融安全网

金融机构的风险处置是后金融危机时代金融改革的重点，是破解大而不倒难题的路径，是传统金融安全网的补充。为了实现金融机构的有效处置，国际金融标准制定组织和各国监管当局都认识到需要建立一项融资机制来满足维持金融机构关键功能、弥补公共财政在国有化措施中遭受的损失以及赔偿债权人额外损害所产生的资金需求。早在2009年，G20匹斯堡峰会上，就明确提出要建立相应机制确保不再让纳税人因金融机构的失败而遭受损失。FSB在2011年发布的《金融机构有效处置制度的关键属性》报告中也要求各辖区建立相应的处置融资制度，为处置中的机构提供资金支持。2014年7月15日，欧盟通过了一项单一处置机制法案（SRM Regulation），该法案决议在欧盟层面设立一项由银行和投资公司出资构成的总规模为550亿欧元的单一处置基金（Single Resolution Fund），以期为有效处置金融机构提供资金支持。在此之前，瑞典、德国、美国也相继在其国内金融改革法案中分别设立了“金融稳定基金”（Stability Fund）、“银行重整基金”（Restructuring Fund）和“有序清算基金”（Orderly Liquidation Funds）。设立金融机构处置基金是后金融危机时代金融改革的一项重要举措，通过金融业的出资来满足处置的资金需求不仅有助于实现系统重要性金融机构的有效处置，而且可以防止在处置问题金融机构时损耗公共资金，保护纳税人免遭损失，从而抑制系统重要性金融机构的道德风险，维护金融安全。本文拟从构建金融机构处置基金的角度，对基金设立的必要性、目标、基本原则以及基金的运行机制进行法律层面的探讨，并结合我国的实践对构建金融机构处置基金的路径提出了初步的政策建议。

一、金融机构处置基金的概念、特点和必要性

（一）金融机构处置基金的概念和特点

金融机构处置基金是为实现有效处置问题金融机构，促使处置当局有效行使处置权力、运用处置工具，由金融机构出资组成，为机构处置提供融资支持的公共实体。金融机构处置基金与有效的处置机制紧密相连，是金融稳定机制的组成部分，是传统金融安全网的有效补充。作为后金融危机时代金融改革的一项举措，金融机构处置基金具有以下特点：

1.公共性。基金虽然主要由金融业的出资构成，但是作为处置制度的配套机制，与行业自治处置基金不同的是，基金的管理和使用权都归属于一个公共行政机构。基金的使用目的在于减少国家公共资源的损耗，通过实现单一金融机构的有序处置来维护整个金融体系的稳定。

2.专项性。金融机构处置基金作为有效处置机制的组成部分，一方面只能用于处置中的问题金融机构，仅缺乏流动性但尚未进入处置程序的金融机构无权获得该项基金的融资支持。另一方面，基金不得服务于弥补国家财政赤字、偿还国家公共债务等一般财政目标，也不能用于诸如为金融机构提供流动性支持以救助缺乏清偿能力的金融机构等非处置用途。

3.风险预防性。基金通过事前的成本分担安排引导金融机构进行正确的行为，矫正金融机构的过度冒险行为，降低危机发生的可能性，以此解决将来危机救助对公共财政的过度依赖问题。

（二）金融机构处置基金设立的必要性

金融危机中国家对问题金融机构实施救助产生了严重的弊端，国家救助制度暴露了其法律实施效果上的缺陷，也产生了对其合理性的质疑。首先，传统的危机救助机制加剧了政府与金融机构之间法律责任的失衡，助长了金融体系的不稳定因素。金融机构所有人、经营管理人以及债权人坐享经营成功时的收益，却让政府替他们承担经营失败的成本，改变这一不公平的格局已经成为抑制金融机构道德风险的当务之急。其次，传统的危机救助机制导致单一金融机构权利义务失衡，破坏了公平的竞争环境。大型金融机构在危机中更易于获得公共资源的救助，相比中小金融机构形成了额外的竞争优势，破坏了金融市场的公平竞争秩序。

从现实层面来看，一方面，传统的金融安全网在危机处置面前显得“力不从心”。无论是央行的最后贷款人职能还是存款保险制度都因功能定位的差异无法实现问题金融机构的有效处置，不仅在面对庞大的处置成本时“捉襟见肘”，而且因其救助属性极易诱发金融机构的道德风险。另一方面，全面的处置融资机制的缺位与处置机制的有效实施要求不相适应。目前主要国家的银行业已经具备了相应的处置融资安排，其中绝大多数都是由存款保险基金发挥着处置基金的功能；相比而言，保险业和证券业的处置融资安排则要少得多，虽然一些国家已经设立了保单持有人保护基金和投资保护基金，但是这些基金在为处置保险、证券或者投资公司提供融资支持方面的作用非常有限；金融市场基础设施的相应机制基本缺位。

因此要从根源上解决国家利用公共资金救助金融机构的问题，同时考虑到传统金融安全网和现行处置融资机制的不足，建立一项能够平衡金融机构与政府之间法律责任、实现金融机构权利义务统一的全新的处置融资机制是必要的选择。

（三）金融机构处置基金与存款保险基金、投资者保护基金的关系

存款保险基金是信贷机构经营失败时对小额存款人的偿付机制和责任分担安排。在存在持续的退出机制的情形下，存款保险基金还可以支持政策当局自主决定问题银行的破产清算①。尽管一些国家已经在特定的场合将存款保险基金用于对问题金融机构的处置，但是现存的存款保险基金和处置基金在政策目标和适用阶段以及覆盖的金融机构范围上仍然存在着制度上的差异。存款保险基金的目的是为了保护小额存款人的利益，在银行破产清算时，用来偿付存款人符合条件的存款，以及在正常的破产程序中机构破产清算所造成的损失。处置基金则是在金融机构进入破产清算程序之前就被启动，用于维持金融机构的关键功能，确保问题金融机构有序退出。即使是在将存款保险基金与处置基金合并的瑞典，两大基金的政策目标依然保持各自的独立性，处置基金要先于存款保险基金被使用，存款保险基金只能在最后的清算阶段被激活。BCBS和IADI在联合发布的《有效存款保险计划的核心原则》中阐述道：“存款保险计划并不意在独自解决系统重要性银行的破产清算或者系统性危机的问题。在发生危机的时候，金融安全网的所有组成部分需要进行有效合作。另外，解决系统性危机的成本不应该由存款保险基金独自承担，而应该通过其他方式来分担。”在过去的危机中，一些政府临时改变存款保险计划的覆盖范围应对危机，然而面对巨额的成本支出，存款保险基金也显得力不从心。因此，无论是从制度本身出发还是在实践中，两大基金都是不可混同的，存款保险基金都不能取代金融机构处置基金。

目前包括我国在内的大部分国家都在证券业、保险业等领域建立了投资者和保单持有人保护基金。以中国和美国的证券投资者保护基金为例，投资者保护基金的使用目的都在于保护投资者的利益。美国国会在1970年通过了《证券投资者保护法》（Securities Investor Protection Act，SIPA），据此建立了证券投资者保护基金公司（Securities Investor Protection Corpo-ration，SIPC），目的在于，即使当证券经纪商面临破产或倒闭的困境时，也能够使其客户的利益得到有效保障。在证券经纪公司的财产不能满足客户的状况下，SIPC基金被用来给予客户必要的补偿。2005年6月，证监会联合财政部和中国人民银行发布了《证券投资者保护基金管理办法》，设立了中国证券投资者保护基金有限责任公司，由其负责证券投资者基金的筹集、管理和使用。在《管理办法》中，基金的主要用途被定义为：证券公司被撤销、关闭和破产或被证监会实施行政接管、托管经营等强制性监管措施时，按照国家有关政策规定，对债权人予以偿付。在对证券、保险等经营机构的处置中，不仅仅需要关注投资者或保单持有人的偿付，更重要的是维持经营机构关键功能的存续，防止风险的外溢，而实现这些目标需要处置当局运用一系列处置工具实现关键功能和核心业务的剥离。由于投资者保护基金关注于投资者债权和利益的保护，并不能吸收运用处置工具所产生的成本，决定了其不能为机构处置提供足够的融资支持。

二、金融机构处置基金的目标和基本原则

（一）金融机构处置基金的目标

金融机构处置基金作为解决金融机构失败导致的庞大经济和社会成本问题的一项制度，必须致力于实现以下目标：（1）确保金融业的出资能够充分吸收处置产生的成本。基金的融资水平设定应该要保证基本实现金融业损失内化，不对公共财政施加压力。（2）降低危机发生的可能性以及减少危机造成的损失。基金应当起到矫正金融机构不当行为的作用，以关注于危机的预防和损失的降低。（3）维护金融稳定。基金并不是一项孤立的机制，而是金融稳定机制的一部分，因此基金的筹集、使用等都应有助于维护金融稳定。在确保上述目标实现的过程中，基金的主管当局还应确保对处置基金的运用不能增加实体经济信贷成本，不能抑制实体经济的发展，还要保证这种对金融机构强制施加的成本不会以提高收费的方式转嫁到消费者身上。

（二）金融机构处置基金的基本原则

处置权的实施需要遵循四项原则，即安全原则、快速原则、公平原则、透明原则。作为处置权行使的保障，金融机构处置基金也必须遵守这四项原则。

1.安全原则。安全原则是指处置基金的设立、资金筹集和使用应该是有序的，应避免造成金融系统的紊乱。它包含三层含义：（1）处置基金的设立应该与现有的金融法律体系相容，保持金融法律体系的稳定性和统一性，避免发生冲突。（2）处置基金的筹集和使用本身不能构成危及问题金融机构和整个金融体系稳定的新风险。（3）处置基金的使用目的应该是在确保问题金融机构关键功能存续的前提下实现有效处置，避免问题金融机构失败产生系统性风险，保证金融系统的整体稳定。

2.快速原则。快速原则是指处置当局和问题金融机构在必要时可以及时获取和使用处置基金，防止处置迟延造成的风险扩散。处置问题金融机构的时间越短，处置所需的成本就越小，对市场的不良影响也会降低到最低程度，因此处置当局决策的程序应该尽量缩短时间，同时以制度保障确保处置基金的调拨和使用简便快捷。

3.公平原则。公平原则包含多重含义。首先，处置基金应不论机构的规模及系统重要性大小覆盖所有的金融机构。其次，在处置跨境金融集团的时候，东道国不得对境内其他国家的金融机构给予相比国内金融机构明显不公平的待遇，也不得对母国不同的金融机构区别对待，不得对处于同等地位的债权人厚此薄彼。再次，公平原则要求处置基金的使用不得构成对问题金融机构的变相担保或隐性福利，不应该形成对该机构的过度保护以至使其获得不公平的竞争优势。

4.透明原则。透明原则是指处置基金的资金筹集、使用和管理应该有可遵循的公开的实体及程序的要求。融资标准应该公开，使用和管理中的规则应该透明，权力当局的相关决策过程也应该披露给有关各方。获得基金融资支持的被处置金融机构会同处置当局应该定期及时公开资金使用情况。透明度原则可以保障市场参与者对处置基金的合理预期，有助于实现对基金的有效监督。

三、金融机构处置基金的融资安排

目前关于金融机构处置基金的融资安排尚没有统一的标准，个别国家的专项处置基金安排也存在差异。结合IMF在《金融业公平充足的贡献》报告中的建议，本文从以下几个方面出发，对处置基金的融资安排进行制度上的考量。

（一）金融机构处置基金的融资渠道

对基金融资渠道的安排应该达到两个目标：第一，要确保能筹集到可以反映出基金用途和性质的相应金额；第二，要能够引导金融机构行为正确，矫正金融机构的不适当行为，降低处置风险。国外类似的专项基金的融资渠道并不是单一的，德国、日本、美国和欧盟的专项处置基金完全由私营部门出资；西班牙的处置基金全部由公共资金构成；瑞典的稳定基金，则是由中央政府的财政拨款和私营部门出资混合构成。为了最大程度抑制道德风险，同时确保基金的资本充足性，本文认为基金的融资渠道应该以向金融机构征收金融稳定贡献税为主②，以其他替代性的融资方式作为辅助。具体来说，在基金不足以支付所有处置成本和费用时，基金应该有权获得政府的应急信贷额度或者与金融机构以及其他第三方达成借款或获取其他形式支持的合同安排，这样可以及时填补资金缺口，确保资金的资本充足性，保证处置的顺利实施。

通过向金融机构征税来筹集资金具有制度上的优势。首先，对金融机构征税可以实现双重效果。一方面，征税收入可以满足处置的资金需求；另一方面，税收可以作为矫正工具，矫正金融机构的过度冒险行为，降低未来危机发生的可能性。其次，税收可以作为监管行为的有效补充。类似于最低资本要求的监管标准为单一金融机构建立了资本缓冲区来吸收损失，而税收收入则可以为监管机构从系统层面进行干预提供资源，事实上形成了系统缓冲区。最后，征税还可以减轻助长危机形成的税收扭曲。例如，金融机构都不征收增值税，这在一定程度上造成了近年来金融机构规模的扩张。将税收与金融机构规模挂钩，可以抑制金融机构盲目的规模扩张，降低单一金融机构的风险。长远来看，税收也是更加有效的损失分担机制，通过向现存的金融机构征税，可以使其先行对其风险行为在将来可能造成的损失进行合理偿付。

（二）金融机构处置基金的融资标准——金融稳定贡献税的制度设计

向金融机构征收金融稳定贡献税所得的税收收入是基金的主要组成部分，为了最大限度发挥基金的效能，进行制度设计时既要将监管措施的预期成本考虑在内，以避免给金融机构施加过度的负担，又要考虑税收政策的激励机制和公平性，以达到矫正金融机构不适当行为的效果。

1.征税范围。征税的范围是指应当支付税款的金融机构，征税范围限定过窄则意味着要从众多种类的金融机构中挑选出特定类别的金融机构，这样很有可能会造成系统性风险的转移。目前有观点认为下一次系统性的金融危机也许不会再发生在传统的银行业，而是聚集在影子银行或其他金融部门（席希、金，2010）。因此从风险防范的角度出发，应当将这些金融机构考虑在内。况且一旦将征税范围限定为特定的金融机构，这些金融机构会产生破产倒闭的可能性更小的心理暗示和预期，进而加剧道德风险。因此，根据所有的金融机构都从处置机制所创造的金融稳定中获益的事实，为防范系统性风险的生成和转移，本文认为征税范围应该是所有的金融机构而不限于某一类或者一定规模以上的金融机构。

2.征税基础。金融机构应支付的税额应该反映其对系统性风险的贡献率。金融机构在系统性风险的贡献率上是存在差异的，因此他们的倒闭所耗费的经济和社会成本也会存在差异。税基的选择应该反映这种差异，因此原则上税基的选择一方面要根据金融机构的类型不同有所差别（国际货币基金组织，2010）；另一方面还应体现单一金融机构的风险差异。

金融机构的资产负债表是最能反映机构风险的一大指标，在具体到究竟以资产负债表的哪一参数作为征税基础时，有资产和债务两种选择。虽然以风险加权资产作为征税基础具有国际可比性的优点，但是由于目前的监管措施也是针对风险加权资产，再对此项目征税会造成双重要求的效果。相比之下，由于处置问题金融机构的成本绝大部分来自于对机构债务的处置，以金融机构的债务为征税基础能更好地体现处置成本。此外，为更好地反映债务的风险特征，防止抑制资本累积和避免双重征税，适用这一征税基础时必须将股权、受担保的债务、次级债务、集团内债务等排除在外，而重点关注例如批发融资、短期债务或外汇融资等特定债务，以此来达到规范和限制此类高风险活动的目的。

关于表外项目，如果它们代表了系统性风险的重要来源，那么可以在此限度内将其包括在征税基础范围内。综上所述，可以以资产负债表上排除资本和特定债务以后的机构债务总额加上可能的表外项目作为征税基础。

3.税率。税率的设定和调整要能反映金融机构的特定风险及其对系统性风险的贡献率。税率可以根据以往危机的经验以及所花费的财政成本来设定，同时还要考虑包括结构和监管框架在内的金融系统的风险属性。首先，区分系统性和非系统性的金融机构，根据金融机构的风险大小实施差别税率。其次，税率应该根据金融机构风险的变化进行调整，特别是系统性风险暴露规模的大小。金融机构的风险增加时，与之相应的税率也应该提高。在根据风险调整税率的时候，可以考虑下列因素：机构的风险敞口，包括交易活动的重要性、表外风险敞口以及杠杆率、资金来源的稳定性和多样性、财务状况、进入处置程序的可能性、先前受国家救助的程度、结构的复杂程度以及机构的可处置性、对于市场的系统重要性。最后在经济发展周期的不同阶段，对金融机构的税率也要做出适当调整以帮助减轻金融体系的顺周期性，在经济下行阶段，降低税率避免给金融机构施加过度负担，抑制金融机构资本积累。

4.征税时间。关于是在事前征税还是事后征税的问题上，本文认为处置基金的资金来源应该主要建立在事前征税所得之上。完全通过事后征税回收处置成本有很大的缺点。首先，事后征税意味着只对危机中的生存者施加了负担，而失败的金融机构却分文未付，这无异于让审慎经营的金融机构为那些置风险于不顾的金融机构的恶果买单，这种不公平会打击金融机构纳税的积极性。其次，事后筹资意味着在处置金融机构的时候，纳税人的公共资金需要被用来预付处置的成本，这样金融机构的失败会对公共财政施加压力，同时会给实体经济带来负面影响。（欧盟委员会，2010）。最后，事后筹资的方式是顺周期性的，要求金融机构在其支付能力最差的时候满足回收成本的资金要求，对于刚刚从危机中走出来的金融机构而言，不利于他们的资本重建和恢复。但是，事后征税也并不应该完全被禁止，当通过事前征税筹集来的资金不足以涵盖处置所需的所有成本和损失而不得不动用公共财政资金的时候，可以通过事后征税的方式来偿还公共资金，填补资金缺口。

5.基金规模。在此前的金融危机中，为了避免金融体系的系统性崩溃，北美和欧洲国家政府平均耗费了GDP的3%—5%用于对金融业提供直接支持。与此同时，政府还为金融业提供了承诺和担保，这些间接支持也平均达到了GDP的17%。除了政府的财政支出，危机还造成了全球经济的衰退，带来的累积产出损失高达GDP的25%（国际货币基金组织，2010）。面对巨额的财政支出，基金应该达到怎样的规模才能完全吸收损失是需要认真加以考虑的问题。考虑到此前危机救助所花费的成本、基金使用的时间及限制以及基金规模过大可能引起的服务目标转移，IMF建议金融机构处置基金的规模应该在10年或10年左右的时间达到GDP的2%—4%为限（国际货币基金组织，2010）。

四、金融机构处置基金的运行机制

（一）金融机构处置基金的管理

金融机构处置基金的管理权限应该授予负责金融机构危机处置的权力当局。在管理金融机构处置基金的时候，要尤其注意与国家财政分离，专项用于处置成本。如果处置基金不与国家财政分离，那么政府很可能会动用基金来服务于政府的其他政策目标，这样不仅无法保证处置的有效进行，同时还会产生道德风险（欧盟委员会，2010）。处置基金的主管当局除了可以筹集资金、决定基金的使用，还有权力用基金的资金进行投资，投资收益应全部归入基金。在投资的方向上，应该考虑产品的风险和流动性，以及对实体经济的支持程度，同时在地域上要做到尽量分散化。因此从规避风险的角度，基金投资的首选应该是国家或者政府间组织发行的债券。当基金的规模低于目标水平，经处置当局的决定，应当根据上述标准从金融机构处筹集，直到基金的规模恢复到目标水平，确保基金具备充足的可用资源。除了明确主管当局的权力，还应该明确其责任，对基金的损失和行政费用以及其他包括达成借款安排在内的成本应该由主管当局负责，而不能归入国家的预算。除此之外，还应该积极引导金融业针对金融机构处置基金建立问责制，定期公开基金的使用情况，接受金融机构及相关市场参与方的质询。

（二）金融机构处置基金的使用

在基金的使用方面，首先，处置当局在决定基金的使用时应该充分考虑与其他监管措施之间的协调，注意与其他监管措施同时实施时可能产生的累积效果，以防造成不必要的风险和扭曲。其次，该基金不应被视为一项救助基金。如果将基金用于为金融机构提供流动性支持、资本重组等救助目的，基金将成为一项为金融业提供担保的机制，那么其设立对解决金融机构的道德风险问题将毫无裨益。因此应该严格限定基金的用途，只能用于满足机构处置中的机构融资需求。具体可用于如下情形：为处置中的金融机构、其子公司过桥机构或者资产管理工具的资产和负债提供担保；为处置中的金融机构、其子公司、过桥机构或者资产管理工具发放贷款；购买处置中的金融机构的资产；为过桥机构出资；为股东和债权人在处置程序中所遭受的额外损失支付赔偿；支付处置中产生的各项行政费用支出。再次，只有在金融机构的股东和债权人首先承担机构处置的成本和损失且市场融资不可获取的时候，才可以动用处置基金。最后，基金的使用应该符合系统性风险例外原则。虽然基金原则上不能用于对金融机构的救助，但是如果不及时对一金融机构实施救助将会产生系统性风险，那么这时基金可以用来对机构实施救助，应当明确的是，救助的成本必须由被救助机构全部偿还，被救助机构不应该从救助中获得额外的利益。基金的使用必须遵守严格的程序，一般来说，应该由处置当局的绝对多数通过才能将基金用于对某一金融机构的处置，基金使用过程中也要遵循公开、透明的程序要求。

五、我国构建金融机构处置基金的路径

我国已于2015年2月17日发布《存款保险条例》，该条例自2015年5月1日开始施行。条例第七条和第十八条规定存款保险基金管理机构可以将存款保险基金用于机构的风险处置，这在一定程度上赋予了存款保险基金以处置基金的部分功能，这是否说明我国以存款保险基金为依托的银行业处置基金已经建立还有待明确。在全球金融一体化程度加深、国际金融合作深化的背景下，我国的金融制度建设与改革应该在考虑国情的前提下努力与国际接轨。

（一）银行业处置基金的建立

根据2015年2月17日发布的《存款保险条例》，其第七条第六款赋予了存款基金管理机构采取早期纠正措施和风险处置措施的权力，为银行等存款机构的处置提供了一定的制度基础。第十八条第三款规定存款保险基金管理机构可以选择下列方式使用存款保险基金，保护存款人利益：为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。该款规定存款保险管理机构可以将存款保险基金用于为处置融资。结合我国的实际情况，虽然可以节约机构的设置和运营成本，还可以形成一个有效的激励机制，增强处置执行者的动力，但是基于存款保险基金和处置基金的不同政策目标和功能定位，将存款保险基金用作处置基金不仅无法保证两大基金各自的资源充足性，还会导致功能的混乱，不利于有效处置的开展和实施，因此两大基金应严格加以区分并保持独立。《存款保险条例》只用寥寥数语对存款保险基金用于处置融资的情形进行了规定，对于可以用于为处置提供融资的其他情形（例如为过桥机构出资、为股东和债权人在处置程序中所遭受的额外损失支付赔偿；支付处置中产生的各项行政费用支出等）、使用的条件（包括由股东和债权人首先承担损失、优先偿付被保险存款等）等都没有进行规定。本文认为在构建具体的银行业处置基金的时候，应该从基金的融资、基金的使用和管理以及处置跨国金融机构时与外国处置基金的合作与协调方面做出具体的规定。

（二）证券业、保险业和金融市场基础设施处置基金的建立

我国证券业、保险业、金融市场基础设施的处置基金目前处于缺位的状态。虽然我国已经根据《证券投资者保护基金管理办法》、《期货投资者保障基金管理暂行办法》、《保险保障基金管理办法》建立了证券投资者保护基金、期货投资者保障基金和保险保障基金，但是这些基金在为处置保险、证券公司提供融资支持方面的作用很有限，一般只将此类保护基金用于清算时赔偿保单持有人或者投资者的损失，而不能用于为处置进行融资。与此同时，相较《存款保险条例》，上述法规的法律层级较低，因此我国应该通过国务院出台证券业和保险业处置基金的专项法规，建立完备的证券业、保险业处置基金。目前在国际上对金融市场基础设施的处置及其处置基金研究甚少，我国应该密切关注世界各国以及国际金融标准制定组织在该领域的发展动态，同时应积极利用国际金融标准制定组织的平台参与到相关政策的研究与标准的制定中，为我国建立相应机制积累经验。

六、结论

建立金融机构处置基金是完善金融安全网的要求，2014年11月12日，FSB发布了其向G20提交的《充分执行FSB关于金融机构有效处置制度的关键属性》进度报告，报告中提出FSB要在2015年底根据《关键属性》第6点完成为处置中的机构提供融资的一些指导性原则。可见，国际社会就建立金融机构处置基金已经达成了共识。国际金融标准制定组织对金融机构处置基金基本原则的统一，一方面有利于促进各国尽快建立处置基金，另一方面可以缓解因各国处置基金制度的差异造成的竞争扭曲和监管套利。但是在金融机构跨国经营和各国金融系统千差万别的背景下，各国国内处置基金之间如何进行有效的合作与协调从而为基金的有效运行扫除潜在的障碍，实现跨国金融机构的有效处置是我们要面临的又一难题。

注：

①在目前处置问题金融机构的实践中，处置基金和存款保险基金之间的关系存在三种模式。第一种情形以阿根廷、加拿大、法国等国为代表，这些国家还没有建立专项的金融机构处置基金，处置问题金融机构的成本就从存款保险基金中支出，被处置的金融机构一般也只限于参与存款保险计划的银行，存款保险基金在特定的处置中行使着处置基金的职能。第二种情形以美国为例，存款保险基金与处置基金（有序清算基金）并存，二者分别适用于不同类型的金融机构，适用于对金融机构救助的不同阶段。第三种情形以瑞典为例，两大基金并存，随着实践发展又逐渐合并。瑞典建立了稳定基金和存款保险基金，在2009年稳定基金设立之初，两大基金各自发挥作用，在体制上处于独立的状态。随后，稳定基金与存款保险基金在2011年合并。

②金融稳定贡献税是IMF报告中的提法，原文为Financial Stability Contribution，笔者在此予以援用。

[1]EU Commission：Regulation（EU）No 806/2014 of the European Parliament and of the Council of 15 July 2014 establishing uniform rules and a uniform procedure for the resolution of credit institutions and certain investment firms in the framework of a Single Resolution Mechanism and a Single Resolution Fund and amending Regulation（EU）No 1093/2010[EB/OL].

[2]EU Commission：Communication from the Commission to the European Parliament，the Council，the European Economic and Social Committee and the European Central Bank：Bank Resolution Funds[EB/OL].

[3]EU Commission：Directive 2014/59/EU of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms and amending Council Directive 82/891/EEC，and Directives 2001/24/EC，2002/47/ EC，2004/25/EC，2005/56/EC，2007/36/EC，2011/35/EU，2012/30/EU and 2013/36/EU，and Regulations（EU）No 1093/2010 and（EU）No 648/2012，of the European Parliament and of the Council[EB/OL].

[4]FSB：Thematic Review on Resolution Regimes，Peer Review Report[EB/OL].

[5]FSB：Towards full implementation of the FSB Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions，Report to the G20 on progress in reform of resolution regimes and resolution planning for global systemically important financial institutions（G-SIFIS）[EB/OL].

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[7]IMF：A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector，Final Report for the G20[EB/OL].

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[9]黄韬，陈儒丹.金融市场风险补偿和保障机制建设的法律思考[J].当代法学，2014，（4）.

[10]巫文勇.中国问题金融机构国家救助制度检思与改革研究[J].经济法论丛，2012，23（2）.

[11]尹亭.问题银行特殊处置的法律安排[J].金融监管研究，2013，（10）.

Institutional Research on the Resolution Fund of Financial Institutions

Shen Mengya
（Wuhan University，Hubei Wuhan 430072）

tract：Resolution fund of financial institutions is a public entity that provides financial support for the resolution of the defective financial institutions.The resolution fund is a necessary choice for the legal liability balance between the government and financial institutions，unification of the rights and obligations for financial institutions as well as the improvement of the financial safety net and current resolution financing mechanism.The resolution fund is based on the principles of safety，efficiency，fairness and transparency，and the main financing arrangement for the fund is by taxing the financial institutions with the financial stability contribution.As a non-bail-out fund，it is managed by the specific resolution authority and confined to resolution purposes.Resolution funds of bank，security and insurance industries as well as the financial market infrastructures in China are still absent.The establishment of such funds is necessary for the establishment of effective resolution regimes and the improvement of financial safety net of China.

ords：financial institutions resolution fund，resolution cost，financial stability contribution tax，financial safety net

F830

B

1674-2265（2016）01-0047-07

（责任编辑 耿欣；校对CX，WX）

2015-11-15

本文系2011年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“国际金融法律秩序变革研究”（项目批准号：11JJD820009）的阶段性研究成果。

沈梦雅，女，安徽安庆人，武汉大学国际法研究所，研究方向为国际金融法。