科研事业单位全面预算管理实施建议

贵州省疾病预防控制中心　周桂芳



科研事业单位全面预算管理实施建议

贵州省疾病预防控制中心周桂芳

进入21世纪以来，全面预算管理的价值与实效日渐得到国内学者及企事业单位的认可，并逐步应用到实际的财务资源与非财务资源管理中。目前，大多数科研事业单位都在实施全面预算管理，并视为一种有效的预算管理方式。科研事业单位主要采用“二上二下”的预算模式进行经费调拨，“二上”主要是指单位总预算按要求报给上级部门，及针对第一次预算费用的使用状况及控制数进行二次预算上报；“二下”主要是指针对第一次单位总预算进行预算控制数的下达，以及针对第二次预算数额进行全年预算批复，从而完成一年的预算管理。在科研事业单位内部管理上，主要是由财务部门负责单位预算的规划、编制、量化、分配、协调等，而其他部门主要负责经费的申报、使用，极少参与预算管理。全面预算管理在科研事业单位的实施日趋表现出合理性与规范性，但由于内涵理解偏差、态度随意等问题，使其在实施过程中也呈现出随意性、盲目性等特征，导致全面预算管理实施流于形式。

一是全面预算管理内涵的理解性偏离。长期以来，科研事业单位将主要精力放在科研工作、课题申报、科研经费申请等问题上，但随着科研事业单位的发展，单位内部的科研成本、经费规划、预算管理等工作则陷入相对无序的状态。尽管全面预算管理已经在科研事业单位推行，但预算管理决策者对全面预算管理内涵的理解仍然存在偏离，缺乏对预算执行的监督与协调、预算执行结果的综合考评与反馈。另外，在科研事业单位中，科研工作人员通常认为预算是财务部门的工作，仅仅将预算视为一种经费的开销计划，对自己项目内的经费使用缺乏规划。事实上，这是一种将全面预算管理简化为预算的理解性偏离，这种偏离导致科研工作者缺乏预算执行的责任意识。

二是全面预算管理实施态度的随意性。当前，在科研事业单位中，单位成员将工作重心放在科研工作上，而轻视单位内的预算与管理问题，使得全面预算管理成为一种随便的、可有可无的管理方式。这种状况产生的根源在于科研事业单位成员对全面预算管理缺乏认同感，在全面预算管理实施过程中表现出态度上的随意性、责任推脱等。另外，全面预算管理实施的随意性还表现在预算编制的简单性、随意性。在进行编制之前，出于应付、时间仓促等原因，全面预算管理委员会通常没有对单位内经费、物资、设备使用状况等进行调查，使得方案的规划与编制缺乏可靠性与科学性。

三是全面预算管理过程的理性化缺失。全面预算管理过程的理性化缺失一方面表现在执行与预算方案相脱节。在科研事业单位中，由于其工作目标具有可变性与协调性，因此会出现预算方案与预算执行不一致的情况。在这种情况下，全面预算执行者依据自己的判断或需要对预算方案进行修改，很容易使整个预算方案陷入混乱。另一方面表现在全面预算执行过程中人员的非理性化。由于科研事业单位的经费主要来自国家拨款，尤其是重点科研项目，其经费是相当充足的。因此，单位工作人员长期以来形成一种对公用经费“不在乎”的心态，对公用经费的使用上缺乏计划性。科研事业单位通常缺乏严格的监督制度，其科研经费使用的随意性较大，且缺乏一定的控制力。全面预算管理在具体的操作中，存在着随意追加预算、调整预算目标，超预算或者无预算滥用，部分单位还存在着在项目终结时对没花完的预算突击完成等现象，使得预算的执行缺乏严谨性和规范性，前期的预算编制工作大打折扣。

四是全面预算管理结果科学性不足。主要表现在两个方面：一是科研事业单位经费使用的无序性。由于科研事业单位缺乏有效的监控机制和使用经费的公用性，其经费使用处于一种无序的、混乱的、模糊的状态。二是科研事业单位中预算管理的低效性。人浮于事、办事拖沓、权责不分等现象在科研事业单位中经常出现，于一项预算方案编制长时间无人处理或直接将过去的预算方案稍作修改的现象长期存在。对于预算方案执行中所产生的预算与实际执行之间的偏差问题采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，对经费使用的混乱状态采取置之不理的态度，这些都导致了全面预算管理的实际效率低下。

五是全面预算管理考评的标准性困乏。全面预算管理考评机制是全面预算管理的重要程序，具有诊断、管理、反馈、建议等功能，然而这一程序却常常被忽略。一些科研事业单位没有设立专门的考评机构或人员，而是由财务人员负责。然而，更多时候全面预算管理考评处于一种无人负责、无人执行的状态，使得这一重要的考评机制流于形式、无人问津。在其他设有全面预算管理考评机构或人员的科研事业组织中，也存在着考评的标准化困乏问题。全面预算管理的考评或者只是查阅一下年度科研工作项目及相关经费开支状况，或者是对各部门的预算使用进行简单的统计，而没有通过制定标准化的考评指标对单位内的科研项目及经费使用条目进行量化的、有效的统计分析。

全面预算管理是现代企业与公共组织的重要管理方式，其有效推行有利于实现单位内部资源的整合以及管理层及时掌握情况作出理性决策。在科研事业单位中推行全面预算管理对辅助科研工作的顺利开展，减少科研经费的浪费与流失，建设和谐、有序、稳定的科研事业单位具有重要意义。

第一，建立系统性与针对性相结合的全面预算管理系统。全面预算管理系统的建立首先基于单位全体成员的共同认同感，而不是基于上级部门的要求。培养单位成员对全面预算管理认同感的途径主要包括：（1）开展讲座，向组织成员介绍全面预算管理的内涵、意义及实施合理性等，提高组织成员对全面预算管理的认识程度。（2）培养单位成员的忠诚心，使科研事业单位的全体成员具有凝聚力和向心力。（3）发挥单位权威的作用。权威通常具有一定的强制力与人格影响力，这对于全面预算管理系统的建立具有重要意义。其次，全面预算管理系统的建立要求制定系统的预算管理制度，使预算的编制、执行与考评有章可循、有章可依，对单位全体成员具有较大的控制力。最后，全面预算管理系统的建立应考虑开放性与人性化原则，让科研事业单位成为一个灵活的组织结构，避免完全制度化的死板性，促进科研人员更好地为组织服务。

第二，完善科学性与全面性相结合的全面预算编制。全面预算管理预算编制的内在诉求在于其科学性与全面性。在预算编制之前，全面预算管理负责部门应当首先对单位内近两年的预算执行状况与考核状况进行调查，并了解科研工作者的实际需求，从而对本年度预算做出科学的判断与指导。在预算编制中应全面考虑各个科研项目的实际状态与部门所需，科学合理地核定科研中财务性与非财务性资源的消耗指标、科研经费使用及其他相关指标，将单位任务中的各项指标进行细化和分解，并进行落实。

第三，加强理性化与制度化相结合的全面预算执行。全面预算管理系统的建立与预算的编制都是为了全面预算的执行，执行的程度关系到整个全面预算管理实施的成败。在全面预算的执行过程中，需要全员的共同参与、制度化的规约、理性化的行为与判断、严格的监控机制等。

第四，构建标准化与人性化相结合的全面预算管理考评体系。考评既是一个总结的过程，又是一个预测的过程。一方面，全面预算管理考评对本年度的经费使用、科研任务完成状况等进行综合的、标准化的考评；另一方面，考评的结果可以及时对预算执行过程中的问题做出调整或作为未来预算编制的判断依据，从而有利于全面预算管理的完善与科研事业单位的更好发展。全面预算管理的考评应当遵循标准化与人性化原则，标准化主要是指考评指标的可量化、考评过程的严格性、考评的科学性等，人性化是指考评的过程具有开放性、对单位成员的尊重及指标的灵活性等。

（编辑陈玲）