剖析外汇管理内控监督“六轻六重”现象

文/邹兆荣 编辑/李淑玲

Research 调研

剖析外汇管理内控监督“六轻六重”现象

文/邹兆荣 编辑/李淑玲

近两年来，外汇局系统各分支机构内控体系建设进一步加强，内审内控监督工作进一步落实，风险防范、履职效能和依法行政水平进一步提高。但内控监督体系建设中仍存在一些问题和矛盾，值得我们进一步关注。

一是重业务管理轻内部控制。总结历年审计工作经验,一些部门在业务管理方面表现出色、成绩突出，工作也有亮点，领导也舍得下大力气去抓。但相对来说，这些部门对于内部控制等基础性工作缺乏应有的重视，内部控制水平相对偏低，创新亮点相对偏少，不利于单位协调和持续发展。内部控制作为单位治理体系和治理能力建设的重要组成部分，对于提高业务管理水平和办事效率、促进依法行政和风险防范、提升履职效能，具有十分重要的推动作用。因此，从思想认识上要高度重视内部控制的基础性作用，通过构建组织合理、分工明确、职责清楚、管理科学的内部控制体系，进一步促进外汇管理系统治理体系的完善和外汇管理系统治理能力的提升。

二是重实体性规定轻程序性规定。一些部门在实际工作中往往存在“重实体、轻程序”的倾向。特别是在依法行政过程中，往往只注重业务办理是否存在实体性偏差，却不太注重业务办理程序是否正当、办理时效是否及时、权限授权是否科学等问题，即不太关注“如何办”、“何时办”等问题，不能充分意识到具体操作过程中出现程序性疏漏或者差错的风险和问题的严重性。这说明，单位层面内控环境比较差、内控意识比较薄弱。实体性规定和程序性规定构成了制度设计的两个内核，前者体现的是制度的目的，即“做什么”；而后者则是对具体步骤和方式的规定，即“怎么做”。程序性规定的严密和周详能最大限度地减少自由裁量权的空间，减少寻租可能，对于构建科学、有效的权力运行和监督机制，防止不作为或乱作为，保护干部和关心干部，都具有十分重要的作用。

三是重纵向信息沟通轻横向信息沟通。一些部门上下级之间即纵向间信息沟通较为及时、准确和完整，沟通方式和渠道也多种多样；但相对来说，同级之间即横向间信息沟通则存在不少问题，沟通不及时、不完整，沟通渠道和方式单一，甚至不沟通。信息孤岛、信息重复采集、信息资源浪费等现象的出现，就是横向信息沟通不畅造成的。信息沟通是单位内部控制的重要组成部分，良好的信息沟通是单位高效运行的重要保证。而横向沟通能够最大限度实现信息资源共享，提高单位内部部门间的合力和工作水平，达到事半功倍的效果。

四是重制度制定轻制度执行。一些部门很重视各项制度的制定，花大力气完善各项规章制度，制度较为齐全，内容也比较完善；但相对来说，制度执行力度却较差。往往把制度“挂在嘴上、贴在墙上、印在纸上”，就是“落实不到工作上”，严重影响了制度的效力。久而久之，制度就成为摆设、花架子、稻草人。制度建设本身内涵既包括制度制定，也包括制度执行。强化制度执行力，是内部控制的基本要求，也是检验制度建设成效的重要标准。我们既要重视制度构建上的科学性和合法性，更要重视制度执行上的严肃性和持久性。制度制定固然重要，关键还在于制度落实。制度执行如果得不到保障，制度的效用就无法发挥。只有制度制定和制度执行共同推进，“两手抓，两手都要硬”，才能发挥制度的根本性作用。

五是重业务风险防控轻内部风险防控。一些部门十分注重业务管理方面的风险防控，对于业务管理方面的风险识别、风险评估和风险应对都十分重视，认识也很到位；但相对来说，对于内部管理方面的风险防控则关注比较少，研究得也不多，认识上更是欠缺，对于道德风险、操作风险等内部风险的防控不够重视。但这些风险如果防控不当、控制失效，容易滋生内部舞弊和腐败，使单位运行偏离其正常的轨道，从而降低公共服务的效率和效果，引发声誉和法律等风险。因此，内部风险防控与业务风险防控同样重要，在单位风险管理中需要同时推进，协同防控，才能将单位整体风险降低到最低水平，最大限度地防止严重风险的发生。

六是重宏观方向把控轻微观流程探究。一些部门在制定规范性文件的过程中，管理层更多强调的是大方向上的把握，协调解决宏观层面上的问题，而往往不太注重规范性文件在微观流程、具体细节上的设计。如其设计是否科学、合理、便民，与相关制度在具体操作层面是否衔接有效，关键控制环节和权力运行制约机制以及风险防范措施是否到位等。由于这些内容太过具体，管理层经常对其关注和重视不够，对此也不能进行认真探究和把关。这导致出台的规范性文件，在宏观层面上来讲是好的，社会市场主体也是赞同的；但在具体实施和操作中，办理流程比较繁琐，得不到社会市场主体的认同。规范性文件微观流程设计好坏直接关系到一项政策、法律法规等能否有效执行、是否能真正达到治理目标。同样，一些部门在贯彻落实规范性文件的过程中，管理层多停留在了解文件宏观内容层面，对文件的具体细节研究和了解不够全面，以致研究和探讨工作无法深入，贯彻落实不彻底和不到位，导致履职效能大打折扣。如果在规范性文件出台前或者布置落实时，管理层在关注和重视宏观方向把控、掌握的同时，能关注和重视微观流程的探究和了解，制度在出台或者布置落实时，效果可能会更好。

上述“六轻六重”现象，在理论上没有“孰轻孰重”之分，是一个事物的两个方面，需要充分发挥辩证思维能力，承认矛盾、分析矛盾、解决矛盾，抓住关键、找准重点、洞察事物发展规律，统筹兼顾、协调推进，正确处理好两者关系，才能建立更加有效的内控监督体系，真正对权力形成约束机制，让权力在阳光下运行。

作者系国家外汇管理局管理检查司副司长