海南省海洋倾倒区管理问题探究

刘天琦

（海南大学法学院，海口570228）

海南省海洋倾倒区管理问题探究

刘天琦

（海南大学法学院，海口570228）

海南省管辖包括西沙、南沙、中沙岛礁在内的约200万平方公里的海域，其中渔业和石油天然气资源丰富，海上交通及沿海港口运输业发达。随着海南省现代工业的进一步发展及快速的城市化进程，南海的生态资源被过度开发和利用，多种多样的废弃物不断向海上倾倒，海洋污染状况加重。设定特定海域用于废弃物倾倒已经成为管理倾废的普遍做法。仔细分析海南省海洋倾倒区的管理及使用的现状，其在管理中存在着倾倒区选划不科学合理、违规倾废以及倾倒区监管力度不够等问题。针对这些问题，海南省相关部门应在科学选划倾倒区的基础上，进一步加强对倾倒区及倾废活动的管理。

海南省；海洋倾倒区；海洋倾废管理

一、海南省海洋倾倒区管理现状

（一）海南省海洋倾倒区使用状况

海南省依据国务院批准设有海口、马村、八所、洋浦、三亚以及清澜共六个正式倾倒区及八所疏浚物临时性海洋倾倒区。除2009年和2014年六个正式海洋倾倒区全部被使用外，大多数年份则为四个。其中2014年较2012年增加使用了三个，其中一个为八所疏浚物临时海洋倾倒区，可见随着城市经济的快速发展，倾废活动明显增加。此外，三亚、洋浦、海口倾倒区使用最为经常，可推定这些地区港口经济发展较为迅速。

海南省海洋倾废物主要为清洁疏浚物。

疏浚物海洋倾倒量个别年份之间相差较为悬殊。其中，2007年和2012年倾倒量较低，近两年又有所回升。疏浚物向海洋的倾倒量与全省签发的倾倒许可证的数量是密切相关的。此外，疏浚物倾倒量明显减少也与填海造陆政策相关，大量的疏浚物可以作为就近资源以用于填海。总体上，随着海南省城市化进程的不断加快，近岸地区各种工程所产生的疏浚物也不断增多，有关部门签发的废弃物海洋倾倒许可证的数量有所回升。

（二）海南省海洋倾倒区环境监测

国家海洋局以及它的派出机构作为倾倒区监测主管部门对倾倒区进行常规监查，了解废弃物在倾废区的移动、扩散的方向和范围。跟踪监测倾倒区内的部分重点倾倒活动，了解其对倾倒区周边生态环境的影响所达到的范围和程度。根据2005年至2014年的海南省以及各地城市海洋环境质量公报数据显示，近九年来，海南省对本省区内的多个倾倒区内的海水水质、海水的深度、水中沉积物的质量、及海底栖息生物结构进行严密观测。这些监测数据显示，倾倒区内及其邻近海域的水质等各项指标达到了作为海洋功能区环境保护应达到的标准；倾倒区内海底栖息生物群落状态属基本正常；监测的海域水深测量结果显示，区域内的水深变化不明显，能满足倾倒使用的需求。

二、海南省海洋倾倒区管理中存在的问题

（一）倾倒区选划不科学

海南全省陆地总面积为3.5万平方公里，海岸线总长达1618km，拥有广阔的海洋空间。省内近海渔业发达，分布着众多渔场，众多渔民以捕捞、水产养殖等海洋活动为生。海南省海洋倾倒区均设立在近海且靠近港口，大量的疏浚物被倾倒入海。若疏浚物在受到污染后被倾倒，其会在海水的分解之下产生有毒污染物。这些污染物随着海水扩散，可能对近海水产养殖业产生危害，造成短期内渔业经济损失。即使倾倒的废弃物是清洁的，仍不可避免地对鱼类产卵、洄游通道等造成破坏。而且在三亚、清澜等地的沿海地区分布着多个海洋生态保护区，废弃物的倾倒对保护区内海洋生物资源的多样性和南海生态环境均会造成影响。此外，海南省是岛屿型省份，海岸线绵长，大小港湾多达68个，其98%的进出岛货物需要通过海运完成。近年来远洋贸易增多，航运及港口运输更加繁忙。海口港、三亚港、洋浦港、八所港等均为海南省货运繁忙的港口，这些港口航道附近的倾倒区即使长期倾倒清洁疏浚物，仍会引起海洋海底地形及海洋底部沉积物特性等方面的变化。这些变化使得港口、航道内产生大量泥沙沉积的现象，泥沙淤积减小了港口的水深度，也妨碍了航道顺畅。除上述情形外，自2014年2月以来，我国在南薰礁、赤瓜礁、华阳礁、东门礁、永暑礁等地进行大规模填海造陆以及相关工程建设，而且这些海域内的石油天然气等资源非常丰富，海上多石油钻井平台。岛礁在工程建设过程中，钻井平台在工作过程中均会产生大量的废弃物，这些废弃物最终都会倾倒入海，但这些地区并没有为此设立专门的倾倒区，废弃物的随意倾倒不利于海洋环境的保护。

（二）违规倾废现象时有发生

根据相关海洋倾废管理法律法规的规定，我国实行倾倒许可证制度，但在本省的实践中，有些倾倒作业者并没有严格按照许可证上要求进行倾废，有些甚至没有倾废许可证。海南省设立的倾倒区数量较少，且位置较为分散，一些需要进行倾废作业的船舶为了节省运输成本，提高自身的经济效益，经常会偷排或未到指定的倾倒区就进行倾倒，有些甚至在某海域集中倾倒和就近倾倒，给附近海域内的渔业和水产养殖业等带来众多的不良影响，渔民也因此经常上访投诉。随着近年来海南省经济的快速发展，沿海各市县的房地产施工建设项目和管道铺设工程不断增多，随之而来的大量的地质材料需要向海洋中倾倒，但就海南省现有划定的海洋倾倒区而言，是不适用于这些物质倾倒的。

（三）倾倒区监管力度不够

与其它海区存在的问题相似，面对复杂、多变的海洋环境，海监部门收集违法者的违法证据异常艰难。现今针对海上倾倒作业的监视方式主要是船舶巡航，海洋监察员依据倾废作业船舶所载有的倾废仪器的倾废记录，对其进行实时监察。其监察的内容主要包括进行倾废作业的船舶是否在指定的倾倒区内按时、按规定完成倾倒。此外，监察部门也可以利用飞机对各个倾倒区内的情况进行定期或不定期巡视监察、监管。但是因为并不是所有的倾废作业船舶都配有记录仪，而且仪器的数据没有统一的权威计量认证，其本身在生产、安装等问题上也存在特殊性，所以该仪器出具的数据作为证据对当事人进行行政处罚的法律效力不足。

三、加强海南省海洋倾倒区有效管理的建议

（一）科学合理选划海洋倾倒区

现今海南省的海洋倾倒区大多分散在沿海经济较为发达的市县以及货运繁忙的的港口附近。这些海洋倾倒区的划定，为沿海各市县、港口等快速发展提供了极大的便利。沿海市县在生产工程建设过程中所产生的大量废弃物，以及港口建设工程中所产生的疏浚物，均就近向倾倒区内倾倒。这种就近倾废方式大大降低了处置成本，但是，这对周边的水产养殖、渔业捕捞及航道运输等均产生了不利影响。根据这一实际情况，在选划海洋倾倒区时不仅要考虑经济建设，也要重视生态环境的问题，要将废弃物倾倒活动对海洋生态环境的不良影响降到最低。所以，倾倒区的选划应尽量远离近海，设置在较远的海域。虽然运输和管理成本较高，但同时也减少了污染治理的成本。此外，也要避开将要进行的海底资源开发的区域，以及在可预见的将来对航道、海底管道、海堤工程等资源利用区域。针对南沙岛礁填海造陆、工程建设向海洋倾废行为以及石油钻井平台的倾废行为，应在相应海区通过详细的考察以及专家的论证来科学选划海洋倾倒区。

（二）加强倾倒区内环境监测及倾废执法监督

主管部门在对省内海洋倾倒区的监测、在专门性监测倾倒废弃物后产生的不利影响的同时，也会对周边的生态状况予以监测。还应进一步加强常规监测和专项监测。通过常规检测对倾废区的水深、水质、海底地形、地貌以及沉积物质量和海洋生物资源状况等作出评价，通过专项监测跟踪了解废弃物倾废后的初始稀释状态、沉降、飘移、扩散等。随着海洋生态环境污染的持续加重，海洋先进技术手段不断革新以及社会大众对生存环境质量的更加重视，主管部门应利用更先进的海洋遥感监测技术，收集更多更为准确的数据以加强管理，建立海洋环境监测体系。此外，针对违规、违法倾废现象，主管部门应加强对倾废作业行为的规范，要依法对违规倾倒废弃物行为予以严格处罚。还应进一步加大巡航检查的力度，扩大巡查的范围，特别是在夜间和假日；各沿海地区相关市县的海洋渔业、海事、海监、海警等部门之间应紧密联系与配合，实现综合性执法；倾废航行记录仪等技术性手段应被广泛使用，以便记录真实倾废情况。

［1］吕建华.中国海洋倾废管理的理论与实践［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］丁金钊.疏浚物倾废对区域海洋生态环境的影响与对策研究相关文献综述［J］.海洋开发与管理，2010（1）.

［3］何桂芳，等.改进海洋倾废监控仪器设备的初步设想［J］.海洋开发与管理，2011（1）.

［4］姜越，朱发新，耿世昌.舟山市近海海洋倾废问题探析［J］.中国外资，2011（8）.

［5］《中华人民共和国海洋倾废管理条例》.

［6］《中华人民共和国海洋倾倒区管理暂行规定》.

［7］海南省海洋与渔业厅.2005—2014年海南省海洋环境质量公报.

［责任编辑：王鑫］

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1005-913X（2016）10-0058-02

2016-07-02

2015海南大学法学研究生创新中心研究生课题（15FXYJ04）

刘天琦（1990-），女（满族），辽宁葫芦岛人，硕士研究生，研究方向：国际法。