PPP模式促进公用事业项目发展机制研究

◎文/辛晓天



PPP模式促进公用事业项目发展机制研究

◎文/辛晓天

摘要：公用事业项目是关系社会公共利益、公众安全的项目，服务于城市生产、流通和居民生活，是确保经济增长与社会长期稳定发展的必要保障。传统的对于公用事业项目的投入一般以政府投资建设为主，这种操作模式使政府公共部门面临着巨大的财政压力及债务风险。本文探讨了PPP模式在公用事业项目发展的应用。

关键词：PPP模式；公用事业；机制

一、PPP模式的概念及特征

（一）PPP的概念

PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母缩写，直译为“公共私营合作制”。根据国家发改委的《指导意见》，定义为“政府和社会资本合作模式”，指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。通常来讲，PPP包含：①项目合作，例如，建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、委托运营（O&M）、管理合同（MC）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等；②合作管理，例如，政府采取财政激励措施或财政担保的方式吸引社会资本投资，并采用技术等方式进行合作等；③政策层面合作，指政府和社会资本合作，共同规范教育、交通和城市改造等活动。

PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，鼓励和吸引社会资本进入基础设施和公共服务建设领域，不仅可以激发各种经济体的活力，而且可以大大减少了政府财政支出的压力，降低政府债务负担。

（二）PPP的特征

PPP模式起源于英国，目前在全球范围内被广泛应用于市政环境、公共交通、卫生医疗、文化教育等领域。PPP模式具有以下特征：

1.诚信守约，平等合作。平等是市场化的最基本要求。政府和社会资本应当在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同。政府和社会资本一样，都要受到法律、法规的制约。合同双方都要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识。一旦合同执行，无故违约都要承担相应的责任。此外，政府不得超出法律授权范围对项目提供承诺；社会资本也不得违反项目合同约定威胁公共产品和服务持续稳定安全供给。对于危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，单方终止合作。

2.充分发挥市场功能，提高运营管理效率。通过市场竞争，将社会需求市场化，把部分基础设施及公共服务类项目置于市场竞争中，优化资源配置，以较低的成本获得更好的服务。通过充分发挥政府和社会资本的各自优势来提升公共产品服务的效率和水平，为普通民众提供优质高效的公共物品或服务。

3.利益共享，风险分担。社会资本作为PPP项目的合作者，参与项目的建设、运营，参与利润分配。社会资本可以在约定的条件下实现自身利益最大化，而政府则是在约定条件下实现公共福利和利益的最大化。同样，PPP模式的设计也是为了构建更加有效的风险分担机制。政府和社会资本按照各自优势，承担自己最善于应对的风险，减少合作方风险，从而降低整个项目的成本。原则上，项目的建设、运营等商业风险由社会资本承担，法律、政策调整和最低需求风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

4.采用全生命周期管理。政府和社会资本合作属长期合作关系，包含了项目从设计、融资、建设、运营、维护至移交等整个周期。合作各方在各个环节进行密切合作，将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，提高经济资源特别是公共资源的使用效益和综合效率，最大限度地满足社会公众的需要。

二、PPP模式的分类及优势：

（一）PPP模式的分类

按照PPP模式的支付方式，即社会资本取得投资回报的资金来源，PPP项目可分为以下三种：使用者付费、可行性缺口补助和政府付费。

1.使用者付费。是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，这种模式保证了公用事业项目的消费最大限度地发挥其作用，提高了公共资产、公共服务的提供效率，适用于收费定价机制透明、能带来长期稳定现金流的项目。

2.可行性缺口补助。是指最终消费用户付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府给予社会资本或项目公司经济补助的方式。这种模式保证了社会资本能够获得合理的投资运营回报，给那些对公用事业项目进行长期投资的社会资本吃了一颗定心丸，提高了社会资本参与的积极性。该模式适用于价格调整机制较不灵活、市场化程度相对不高的项目，比如说文化教育及社会公益事业项目等。可行性缺口补助方式通常采用财政补贴、股本投入、优惠贷款及其他优惠政策等形式。

3.政府付费。是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。通常用于不直接向最终消费用户提供服务或不具备收益性的终端型基础设施项目，如污水和垃圾处理、公共交通、国防科技等项目。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。

（二）PPP模式的优势

1.缓解财政压力，分担政府风险。从政府的角度看，传统的公用事业项目完全依靠财政资金。在PPP模式下，社会资本从项目开始规划就被引入，有效地缓解了政府的项目建设、运营、维护成本，减轻了财政预算资金的压力。同时，公用事业项目初始投资高、建设周期长，面临着多种风险，而PPP模式则明确了项目各参与方的风险，由政府承担法律、政策风险，由社会资本承担建设、运营等商业风险，不可抗力风险则由双方共同承担，实现了最佳的风险分配组合，一定程度上帮助政府分担了部分债务风险。

2.提高社会资金使用效率，激发经济活力。从社会资本的角度看，PPP模式为原有的社会闲散资金提供了出口，特别是对于那些资金实力雄厚，有丰富市场运作经验的社会资本。一方面，他们能够和政府合作，参与到以前无法进入的基础设施、公用事业领域中来，拓展了社会资本的发展空间；另一方面，他们能够获得稳定合理的投资收益，同时政府也为其分担了部分风险，这是社会资本愿意参与PPP项目的主要原因。

3.提高公共事业项目运作效率，双方互利共赢。PPP模式将社会资本引入传统的垄断行业，使信息更加公开、透明，有效避免了行政管理低效以及由此引发的腐败问题。同时，由于社会资本采取的是市场化的运营方式，专业的人做专业的事，在项目运作过程中也会采用国际通行做法，有利于项目管理效率和项目运营的成功率。总之，PPP模式激发了各经济体的活力，充分调动了他们参与积极性，政府、社会资本形成了互利共赢的局面。

三、PPP模式的一般操作流程

（一）项目遴选

政府和社会资本合作项目通常由政府部门发起，从交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等领域选择潜在项目。潜在项目按照要求提供可行性研究报告、产出说明及初步实施方案等资料。政府应根据实际情况对项目进行评价和论证。同时，确定项目实施机构，编制实施方案（包括项目的风险分配、运作方式、交易结构、监管架构等）。

（二）选择社会资本，签订项目合同

政府将以公开招标的形式选择社会资本，通常那些资金实力雄厚、专业运作经验丰富并且具有投资意愿的社会资本会被选中。之后，政府将与社会资本签订项目合同，确定合作关系，明确合作各方的权利义务、风险分配及监管事宜。

（三）成立项目公司，开始项目运营

社会资本会按照合同成立项目公司专门负责项目的建设与运营。项目的各参与方按照约定投入资金，项目公司开始工程的设计、施工，确保工程完工的时间与质量。项目完工后，由相关机构负责验收，符合要求后投入运营。通常，参与PPP项目的社会资本方拥有经验丰富的专业运作团队，能够按照市场化的路径去运作项目，提高了项目运营的效率，为政府分担了运营风险，和政府形成优势互补。

（四）项目移交

项目到期后，项目公司应按照合同将项目资产移交给项目实施机构或政府制定的其他代表机构。政府会委托资产评估机构对移交资产进行资产评估，以确定给付社会资本的补偿。同时，为社会资本提供市场化的退出渠道。移交完毕后，政府还应对整个项目进行绩效评价，并向社会公众公布评价结果。

四、公用事业项目采用PPP模式的操作案例分析

（一）广州体育馆建设项目

广州体育馆为国内首例成功引用PPP模式的大型体育馆建设案例。其PPP模式的尝试从建造阶段开始，建设与经营管理采取的是以政府投资为主、企业参与投资，并由企业负责全面建设经营管理的公私合作伙伴关系，经过公开招标和竞标，广州珠江实业集团有限公司被广州市政府定为建设经营管理单位。

广州体育馆的建设总投资约13亿元，其中广州市政府主投资约7亿元，珠江实业集团参与投资约6亿元，且珠江实业集团负责全面建设与经营管理。体育馆建成后形成的资产，属于体育竞赛场所的产权归属市政府，属于商业服务场所的产权归属经营投资单位，经营单位同时享有体育馆及其附属设施的经营权，经营收益归经营单位所有，并要按合同规定的数额回报政府的投资；运动员村在“九运会”无偿使用后，作为商品房出售，所得收益归经营单位所有。项目建成后，珠江实业集团成为大众体育活动中心的业主，除此以外的其他建筑物的业主仍然是市政府的代表机构—广州市体育局。珠江实业集团在项目竣工时成立了广州珠江体育文化发展有限公司，全面负责广州体育馆的经营管理工作。

多年来，广州珠江体育文化发展有限公司发挥广州体育馆环境与人文的优势，整合白云新城日益成熟的商业、旅游、文化资源，形成了以广州体育馆为主要运营平台，以体育场馆管理、赛事推广、文化康体项目开发为发展平台的独具特色的经营格局，包括了演唱会、文化交流、体育竞赛、庆典会展、团体文体活动、青少年运动培训、餐饮、娱乐、休闲、羽毛球、游泳、乒乓球、篮球等，探索出了中国体育场馆企业运营管理的一条新路。

（二）天津自来水集团水务项目

2007年，天津率先在供水项目建设上实行改革，按照“政府引导、市场为主、社会参与”原则，试行政府、企业、社会多元化投入机制。天津市自来水集团与法国水务巨头威立雅集团以51%∶49%的股份比例共同设立津滨威立雅水业有限公司（合营公司），实现了政府和社会资本合作。天津市政府与合营公司签署特许经营协议，授予合营公司在营业区域内经营自来水业务的特许经营权，期限30年。

在与威立雅签订合作协议成立合营公司之后，多项利益得到满足。社会资金的注入，盘活了原有企业的资金存量，打通了社会融资渠道，为公司在水务管理硬件设施上的更新和建设提供了保障，促进了天津市水务事业多年来的平稳发展。同时，威立雅先进的水务技术和管理经验得以被引入，企业在一定程度上提升了自己在水务软硬件方面的水平和业务能力，推动了企业在提高供水水质、保证供水压力、改造老旧管网、减少水量漏失等方面实现新的突破和跨越。PPP模式的引入加强了企业独立自主应对风险和问题的能力，解除了政府对企业的过多干预，让企业能在自主发展的摸索中不断积累运营经验，实现了企业良性发展。

五、公用事业项目采用PPP模式的政策建议

（一）建立激励与风险分配机制

公共事业项目通常投资大、回收期长、公益性强、盈利性差。要想有私人资本的热情参与，采用PPP模式操作，政府应给予项目相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予私人企业沿线土地优先开发权等。通过构造运营过程中的盈利模式，从而使得公用事业项目PPP融资成为可能。

此外，PPP模式能否成功，合理的风险分配机制是关键。各方必须认识到PPP不是一个买卖合同而是一种合作关系，各方要共同分担风险和责任。一般来说，政策、法律变化、价格调整等风险主要由政府承担；对项目主体可以通过主观选择影响的风险，如设计建造风险、运营管理风险等，主要由项目主体承担；一些不可抗拒的风险，如自然灾害、突发社会事件等，可以采取保险的方式。

（二）设立PPP管理机构

在PPP模式中，政府通常既是参与者又是监管者，政府既要和私营部门签订合约，又要对项目建设阶段的工程质量、安全标准，项目完成后运营阶段的服务质量、价格标准进行监管；如何使一个实体能够发挥出两种截然不同的作用，如何恰当地处理好两者的关系是顺利推进PPP模式项目的关键所在。在PPP模式项目运行中，一个独立的PPP管理机构不仅能够支持PPP项目的质量控制、技术援助、标准化、促进工作和政策指引，帮助公共部门设计和实施PPP项目，为推广PPP提供国家层面的组织保障，还能在合约中的权力主体发生产权或利益纠纷时，处理纠纷，确保各方的利益。

（三）扶持私人专业机构

调动社会资本的积极性，使其参与到公用事业项目中来是PPP模式发展的根本所在。目前来看，民营企业要想大规模参与公用事业项目建设，在资金实力、管理方式等方面都有待进一步发展完善。政府应出台相关支持政策，制定规范化、标准化的PPP交易流程，对私人部门参与项目的运作提供技术指导。随着PPP模式越来越多地推广，民营企业参与公共事业项目的机会增多，逐渐会形成规模效应与经验累积，提升自身实力。

此外，应大力支持发展精通PPP模式运作流程的中介机构。他们的存在对PPP模式的推广与采用具有促进作用。政府可以从市场准入、项目参与等方面支持中介机构的发展。降低市场门槛，让更多企业进入这一领域。

（四）构建PPP模式监管体系

公用事业项目采用PPP模式离不开政府监管和社会监督，构建相适应的监督体系十分必要。政府的监管包括市场准入与退出、定价、产品与服务质量、运行安全以及竞争秩序的监管。PPP模式下，政府要转变监管方式，用经济、法律的监管代替直接的行政管理。社会监督是以公共利益为根本，防止PPP项目公司的经营损害公共利益。社会监督包括项目建设程序监督、部分运营数据的公示、对私人公司及公共部门的运营绩效进行公开听证等。该类监督机构应该在财政上完全独立，与项目公司没有利益关系，对PPP项目的收费、服务及管理政策做出评价，保证项目的顺利实施。

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责任编辑：傅延怿李向春

中图分类号：F294.1

文献标识码：A

文章编号：1006－1255－（2016）02－0057-04

作者简介：辛晓天（1975—），国家开发银行天津市分行。邮编：300061