我国城市养老服务问题初探——以天津市北辰区养老服务为例

◎文/王　琳



我国城市养老服务问题初探
——以天津市北辰区养老服务为例

◎文/王琳

摘要：随着社会与经济的快速发展，城市人口老龄化形势的日益严峻，城市养老需求日益上升，同时也备受社会关注。城市养老模式，即在社会城市养老实践中探索、总结出来的，为解决城市年老型人口养老问题、缓解人口老龄化趋势带来的社会问题而形成的系统的、典型的方式方法。由于我国迎接人口老龄化挑战的各项准备还不充分，且社会养老受到资金、文化、观念等多重因素影响，传统的城市养老模式面临许多挑战，难以满足老年人的现实需求。城市养老问题是关系到每个人根本利益的重要问题，城市合理、有效的养老模式会直接影响到整个城市的改革与发展。因此，在这种情况下，养老社会化就成为大势所趋，养老功能在家庭和社会之间的转移、替代和扩展是一个历史的必然，选择相应合理的城市养老模式就具有一定的现实意义。天津市北辰区十分关注养老模式问题，旨在原有养老方式的基础上，通过以点带面，积极探索新型养老模式，推动养老服务的发展。

关键词：养老模式；居家养老；养老服务

家庭养老、社会机构养老和社区居家养老是我国城市目前存在的三种基本养老模式。家庭养老是传统的养老模式，社会机构养老是包括养老院等社会化的养老模式，社区居家养老是一种新兴的、家庭养老与社会养老有机结合的社会化养老模式。目前，家庭养老仍然是我国城市的主要养老模式；社会养老成为我国城市养老模式的必要补充；社区居家养老成为我国城市新兴的养老重要模式。我国城市养老模式发展相对滞后，家庭养老加民政福利院养老的传统养老模式，已经无法适应现代工业化及城镇化的时代发展要求。

一、我国现有养老模式类型

（一）养儿防老

这属于传统的养老模式，即子女来照顾老人的晚年生活。

（二）“以房养老”，也被称为“住房反向抵押贷款”或者“倒按揭”

它是指老人将自己的产权房抵押或者出租出去，以定期取得一定数额养老金或者接受老年公寓服务的一种养老方式。

（三）养老院

它包括两类：其一是大型养老机构，即老人入住养老服务机构，如老年公寓、敬老院、托老院、颐养院、养老院等。它主要提供生活、医疗、健身、心理等方面的服务，一般还具有精神卫生式、休闲康复式、临终关怀式、医疗救助式、才艺特长式、完全自理式、介助介护式、综合式等特色服务。其二是家庭式小型养老院，即开办者利用自有住房，在照料自家老人的同时，招收社区老人养老。小型家庭养老院床位设置一般为6～15张，由开办者家庭成员为老人服务，具有易于开办、资金投入少、家庭气氛浓、服务细致周全等特点，深受社区老人的欢迎。

（四）居家养老模式，也被称作虚拟养老院

它是由政府建立一个信息服务平台，当老年人有服务需要时，拨一个电话给信息服务平台，信息服务平台就会按照老年人的要求，派服务企业员工上门为老年人提供服务，同时对服务质量进行监督。居家养老服务在实验和推广过程中已初见成效，居家养老并不等同于传统意义的家庭养老，它是家庭养老与社会养老的结合，是一种社会化的养老方式，它以老年人的居“家”需求为前提，以养老保险为基础，以社区服务为依托，以老年人的家庭为核心，使老年人生活不离开家庭，不离开社区。无论从我国国情出发，还是从老年人的养老观念考虑，居家养老模式都将是众多老年人在未来的主要养老模式。

（五）异地养老模式

即老人在当地养老机构或中介机构登记，由养老机构或中介机构联系到外地养老机构养老。它主要是指身体健康状况欠佳但可以远行的老年人，到环境优美、气候适宜地区的养老院或疗养院进行疗养的一种异地养老方式。这样不仅可以领略到大自然美丽的风光，还能了解各地的风土人情。

（六）日托养老模式

即“朝至夕归”式养老，功能设施与托儿所相近，多数由街道或社区兴办，内设活动室、休息室、餐厅及老年课堂等设施，老人白天集中活动，中午供应饭食，晚上各自回家，这样老人既得到很好的照料，又满足了老人们的居家需求。

二、我国养老模式发展存在的问题

（一）家庭养老的社会功能逐渐被削弱

改革开放以来，随着我国社会发展，我国城市社会与家庭结构以及社会观念发生了重大变化，传统家庭养老的社会功能正逐渐被削弱。一是随着社会主义市场经济和社会化生产及服务的理念机制的建立，生活方式和价值观念已发生变化，维系家庭关系的以孝为核心的传统伦理道德观念逐渐淡化，重经济利益，轻血缘关系，代际距离拉大，这些无疑从根本上动摇了城市家庭养老原有的社会经济与伦理基础。二是计划生育国策的长期实行，引起我国特别是城市家庭结构与模式的深刻变，大家庭向核心小家庭转化；一代人家庭和分居家庭增多，“四二一结构”（即双方都是独生子女的夫妇，将赡养四位老人和一个子女）家庭逐步成为城市社会的主流。城市家庭规模的缩小将进一步弱化家庭养老功能，而“四二一”型家庭结构将使家庭赡养系数大大上升，子女对父辈老人家庭养老的经济负担和照料难以为继。

（二）社会养老的功能作用没有得到应有地发挥和体现

根据有关数据显示，截至2014年底，全国各类养老服务机构和设施94110个，其中，养老服务机构33043个，社区养老服务机构和设施18927个，互助型的养老设施40357个，军队离退休干部休养所1783个。各类养老床位577.8万张，其中社区留宿和日间照料床位187.5万张。按照现有145亿老年人口、5%的老人需要人住养老院来计算，将需要约700万个床位。这与现有187.5万个床位相距甚远，养老机构的发展远不能满足我国老年人社会养老的需求。其典型问题表现在：一是养老机构建设布局不尽科学。养老机构的基础设施比较差，存在着规模小、硬件差、水平低的状况；设置布局不合理，经营运作模式陈旧，农村养老服务机构发展相对滞后。二是机构养老标准化有所欠缺。一方面，在养老机构硬件建设上，没有统一的规划、建设、设计标准。另一方面，在软件管理上，制度还不是十分健全，服务水平参差不齐，养老服务内容及质量和收费标准偏离社会及市场要求，管理较乱。三是养老机构老人就医难。养老机构内的医疗资源还十分缺乏，护理措施不尽到位。由于医疗资源限制，养老机构内的医疗与医保不能直接接轨，这使得养老机构内的老人养老与就医不能兼顾，急需提供良好的医养结合服务。此外，目前我国大多数养老机构以收住、托管老年人和老年人日常生活照料、基本护理服务为主，疗养保健型、休闲娱乐型养老机构数量不多，难以满足城市部分老年人多层次养老生活的需求。

三、天津市北辰区养老机构现状及运行机制

（一）天津市北辰区养老机构现状

截止到2014年底，天津市北辰区60岁以上老年户籍人口72737人，占总户籍人口的18.8%；80岁以上老年户籍人口7684人，占总户籍人口的2%，百岁老人9名。目前，全区共有养老机构14所，床位2808张，每千名老人拥有床位39张，为全市第二个超过每千名老人拥有床位30张的区县。爱馨老年公寓建设改造投入近2000万元，成为全区养老机构的示范基地，被中国老龄事业发展基金会授予“全国爱心护理工程建设基地”称号。区光荣院投入资金近500万元进行升级改造，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄老人的养老服务需求。凯达老年公寓在全市率先开展“候鸟”异地旅游式养老，提升养老服务品质。根据天津市民政部门制定的“973”养老服务格局（97%老年人居家养老，3%老年人机构养老），大力推动居家养老服务发展。对老年日照中心给予10万元～50万元，对老年日照站给予3万元的一次性建设补贴。对老年社区食堂给予10至80万元的建设补贴，对新建养老院、托老所给以每张床位1.2万元～3万元的一次性建设补贴。“十二五”期间，共发放养老机构一次性建设补贴372.9万元、运营补贴545.2万元，老年日照中心、社区食堂建设补贴1076万元，保障居家养老服务基础设施建设。

（二）天津市北辰区养老服务运行机制

截至目前，全区共有老年日照中心（站）40个，实现了9镇7街全覆盖，为老年人提供生活照料、就餐配餐、健康医疗保健、文化娱乐休闲和精神慰藉等各种服务。建设社区食堂14个，为周边社区近1500名高龄、空巢和失能、半失能老年群体提供配送餐服务。同时，在全市率先建立了独居孤寡老人清晨问候制度，为全区2581名老人提供清晨问候、代购代缴、配送餐、家政服务、情感慰藉等服务。同时，以新村街新华里和集贤街泰来东里社区为试点，建立“智慧社区”服务平台，通过有线电视及系统集成，实现居委会与老人的互动，提供政务发布、养老签到、民生服务、社区治理、健康养老等服务。居家养老服务实现了由原来的功能单一，向服务设施完善、服务项目拓展、社会力量参与、经营方式社会化的转变。另外大力推动“医养结合”模式，加强卫生服务机构与养老机构的融合，支持老年病康复、护理、临终关怀等医疗服务进养老机构，为在院老年人提供更加专业的医疗服务。同时培育多元养老体系，广泛调动社会力量进入养老服务领域，培育养老服务市场化，促进公办民营、民办公助等多种运营方式，提高一次性建设床位补贴和运营补贴标准，使民办和公办养老机构享受平等政策，推动养老产业健康发展。

四、天津市北辰区发展完善养老服务的对策建议

（一）科学规划，促进养老产业提速发展

1．加强养老产业顶层设计。把养老事业发展纳入全区经济和社会发展的“十三五”规划，坚持养老事业与经济社会同步发展。把养老设施建设和养老用地纳入城乡规划和土地利用总体规划，明确规划选址、用地性质、建设时序等，充分预留空间，推动养老服务事业科学、合理、可持续发展。将养老服务作为为民办实事、拉动内需的重要力量，纳入服务业发展大局，形成“政府主导、民政牵头、部门协同、镇街联动、社会参与”的运行机制。

2．科学规划养老设施建设。养老机构方面，“十三五”期间，规划建设一所区级国办养老机构（设计床位300张左右），做到服务本地、辐射周边，带动机构养老硬件设施和服务能力的整体提升，对全区养老机构起到引领示范作用。新建养老机构5家，新增养老床位880张，养老床位总数达到3600张，保持每千名老人拥有养老床位40张。适应老龄化趋势和多样化养老需求，做强社区养老服务，新增老年日间照料服务中心20个，托老所8个，社区食堂10个。构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，投资主体多元化、服务内容多样化、监督管理规范化、适宜老年人需求的养老服务体系。

3．推进多种养老模式发展。推动“医养结合”模式，加强卫生服务机构与养老机构的融合，支持老年病康复、护理、临终关怀等医疗服务进入养老机构，力争1/3以上的养老机构实现“医养结合”。发展特色养老服务，支持田园式、候鸟式等形式的养老，为老年人提供多种养老服务选择。

（二）健全机制，激发养老事业发展活力

1．健全保障机制。进一步完善财力保障，区财政设立养老服务体系建设专项资金，做到持续投入、常年积累、逐年增加。落实各种养老设施建设的配套、运营投入，探索建立社会养老服务慈善捐助机制。积极推动有关部门将税费减免及水、电、气等优惠政策落实到位，减轻养老服务发展的负担。不断提高养老补贴标准，各项惠老优待补贴政策由针对失能、高龄、困难等弱势群体向普惠型发展。

2．规范运营机制。促进养老服务业多元化发展。广泛调动社会力量进入养老服务领域，培育养老服务市场化，促进公办民营、民办公助等多种运营方式，提高一次性建设床位补贴和运营补贴标准，使民办和公办养老机构享受平等政策，推动养老产业健康发展。推动日间照料、配送餐、医养结合等多种养老服务模式社会化发展，满足老年人多层次、多方位、个性化服务需求。

3．创新社会服务机制。推动养老智能化发展。充分利用网络、电商、广电等媒介，做大做强养老服务产业。整合基础人口、养老服务机构、养老服务企事业单位资源，构建养老服务信息库，建立智能化养老服务平台，为老年人提供高效便捷的服务，满足老人“配餐送餐、家政服务、日常采购、生活照料、紧急救援”等养老需求。

（三）加强管理，提升养老服务标准化水平

1．壮大养老服务队伍。充分利用社会力量，大力发展养老服务志愿者、社工等队伍，开发养老服务公益性岗位。与大专院校合作，引入专业社工人才，形成社工专业人才和志愿者队伍联动服务工作机制，不断提升养老服务队伍素质。

2．强化管理人才素质。加强养老机构负责人职业资格和管理方面的培训，加强护理人员专业技能培训。加强对没有取得职业资格证书从业人员的培训，推行养老服务从业人员持证上岗制度，对已取得证书的人员加强管理和技能提升，不断提升养老机构从业人员服务水平。

3．完善养老服务业标准化建设。推动养老服务不断向“健全制度、量化标准、规范收费、落实责任”方面落实，做到服务有标准、收费有规范，质量有监督，诉求有人管。健全考核评比等各项制度，做到奖优罚劣，推动养老服务管理水平全面提升。

五、天津市北辰区对我国发展完善养老服务的启示

“十三五”期间，应以构建多层次基本养老服务体系为重点，在深化养老服务信息化建设、加快养老服务标准化建设、实现养老服务市场化、提升养老服务设施建设水平上下功夫，不断推动老龄事业与经济社会的协调发展。一是壮大养老服务队伍。充分利用社会力量，大力发展养老服务志愿者、社工等队伍，开发养老服务公益性岗位。与大专院校合作，引入专业社工人才，形成社工专业人才和志愿者队伍联动服务工作机制，不断提升养老服务队伍素质。二是强化管理人才素质。加强养老机构负责人职业资格和管理方面的培训，协调妇联、人力社保局，对护理人员进行专业技能培训，推行养老服务从业人员持证上岗制度。三是完善养老标准建设。推动养老服务不断向“健全制度、量化标准、规范收费、落实责任”方面落实，做到服务有标准、收费有规范，质量有监督，诉求有人管。健全考核评比等各项制度，做到奖优罚劣，推动养老服务管理水平全面提升。四是鼓励扶持社会力量参与发展养老服务。通过运用市场机制，简化手续，从而来吸引资金雄厚、热衷养老事业的社会人士投入养老服务产业。整合现有的闲置土地和资源改扩建一批有特色，有规模、医养结合的机构养老设施，从整体上提升机构养老的硬件水平。

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责任编辑：冯时

中图分类号：F840.67

文献标识码：A

文章编号：1006－1255－（2016）02－0037-04

作者简介：王琳（1990—），天津商业大学。邮编：300134