财政分权对我国农村剩余劳动力转移效应研究——基于2000-2013年的282个地级及以上城市面板数据

朱晓龙

财政分权对我国农村剩余劳动力转移效应研究——基于2000-2013年的282个地级及以上城市面板数据

朱晓龙

内容提要：城市财政的分权状况与农村剩余劳动力转移之间有着深刻的内在联系。本文采用广义矩估计法实证检验了城市财政分权对农村剩余劳动力转移的影响效应。实证结果表明，无论是收入分权还是支出分权对农村剩余劳动力的影响均呈显著的“倒U型”曲线特征，最优分权度分别为2.13和3.35。此外，财权与事权和支出责任的严重不匹配在很大程度上限制了城市财政向转移人口提供基本公共服务的能力。财政分权体制改革要提高城市财政的统筹保障能力，适当提高城市财政收入分权而相对降低财政支出分权，从而回应于城市吸纳大量农村剩余人口的客观现实。

新型城镇化城市财政农村剩余劳动力财政分权倒U型

一、引　言

新型城镇化是农村剩余劳动力逐步向城镇转移的过程，其重要任务就是促进农村剩余劳动力向城镇转移，并逐步实现其在享受公共服务、行为方式、价值观念等方面向真正市民转变的过程。而实现上述目标显然离不开财政分权框架下的财政支出体系的支持。大中城市是农村剩余劳动力主要转移方向。据2014年全国农民工监测调查报告数据显示，农村剩余劳动力转移量中，转移到地级及以上城市的人数为10885万人，占64.7%，比2013年提高0.8个百分点。其中，8.1%转移到直辖市，比2013年下降0.4个百分点；22.4%转移到省会城市，比2013年提高0.4个百分点；34.2%流入地级市，比2013年提高0.8个百分点。跨省农村剩余劳动力77%流入地级及以上大中城市，比2013年提高0.4个百分点；省内农村剩余劳动力53.9%转移到地级及以上大中城市，比2013年提高1个百分点。从相关数据可看出，地级及以上城市是农村剩余劳动力主要流动目的地，并且这种趋势将会进一步加强。以地级及以上大中城市为代表的城市将是我国未来新型城镇化的主战场。这主要是因为城市特别是大中城市更能够实现交易成本最小化和集聚效应。具体而言，我国地级及以上的大中城市较之中小城镇而言，具有相对发达的产业基础，能够提供较多的就业岗位，同时拥有相对完善的公共服务设施，能够提升转移人口生活质量。城市的财政分权状况对于促进新型城镇化建设至关重要，从改革开放的历史经验来看，城市财政分权体制通过财力及事权和支出责任的划分直接影响到城市政府基本公共服务供给的数量和质量，成为城市政府基本公共服务供给能力至关重要的因素，因而，对农村剩余劳动力转移过程产生重要影响。城市能否促进农村剩余劳动力转移直接影响着城市化的质量与水平。因此，本文利用地级及以上城市面板数据实证检验城市财政分权对农村剩余劳动力转移的影响效应来考察城市化发展更具现实意义。

新型城镇化进程中，我国当前的农村剩余劳动力转移工作实际上是一项公共事务，其核心内容就是要满足农民工在城市定居能享受到市民待遇的基本公共服务。从历史经验来看，财政分权通过改变地方政府的公共服务供给能力，对地方政府促进农村剩余劳动力转移进程产生重要影响（高培勇，2010），从而成为影响农村剩余劳动力转移众多因素中的最重要的维度（Zhuravskaya，2000）。财政分权之所以如此重要，一个突出的原因是地方政府可以通过竞争来提高公共产品的供给效率（王永钦等，2007）。然而也有一些学者得出了迥然不同的结论，代表性的文献如Barro（1990）认为在理论上存在一个政府的最优支出规模，过度财政分权将不可避免地产生一些负面作用（Davoodi et al，1998），例如，财政分权将可能导致城乡地区两种维度的分割，且分割的程度会随着财政分权度的提高而逐步强化（范子英等，2009）。而且，财政分权导致的地方保护主义以及地方政府官员的晋升锦标赛（周黎安，2007）和地方“诸侯经济”（严冀等，2003）等现象都说明中国式的财政分权并未很好地实现地方政府提供群众满意的公共服务的初衷，反而出现了过多的财政资金投入到生产性投资领域，同时忽视了地方公共物品的建设（Dumurger，2001）。因此，财政分权对农村剩余劳动力转移的影响存在正负两个方面的效应。

二、城市财政分权对农村剩余劳动力转移影响的内在机理分析

城市的形成和发展源自各类要素聚集产生的规模效应，所以城镇化在很大程度上表现为农村转移劳动力以及城市居民共享城市公共服务和设施形成的“空间俱乐部”。新型城镇化进程中的各类公共服务指令由中央政府发出，但主要支出责任在城市政府。2013年地方财政支出139744亿元，占全国财政支出的85%，城市财政支出为94535亿元，占全国财政支出的68%，占地方财政支出的79%。可见，城市财政体制已经成为推动新型城镇化建设的关键环节，通过财政体制框架下形成的财权与事权合理划分可提高公共服务供给水平，直接对农村剩余劳动力向城市转移并实现“市民化”产生重要影响，其对农村剩余劳动力的转移存在两种力量。一方面，财政分权体制下形成的城市政府税收竞争以及提高生产要素配置效率的需要，城市政府可能会出台各种优惠政策，降低流动人口进入城市的成本及“门槛”，这有利于促进农村剩余劳动向城市转移。但另一方面，基于有限的财力制约以及地区之间差异化政策的需要，城市政府也会提高流动人口向城市转移的成本和“门槛”，这不利于促进农村剩余劳动力向城市转移。

1994年实行的分税制改革有效调动了地方城市政府发展经济和促进财政增收的积极性，推动了工业化和城市化进程的加速，有效促进了农村剩余劳动力向城市转移。2011年，我国城镇人口首次超过农村人口，城镇化率达51.27%，2015年城镇化率达56.1%。而高城镇化率背后的“半城市化”现象十分突出，即大量农村进城人口并未享受到真正的市民化待遇，这也是新型城镇化战略提出的重要背景。财政分权体制在调动城市政府发展经济积极性的同时，其产生的城市政府利益分割也可能产生某种程度的地方保护主义。同时，财政分权体制下形成的“财权上收、事权和支出责任下移”的财政格局，城市政府可能由于缺少足够的财力，而缺乏推进农民工市民化的激励。从图1和图2可看出，2013年城市财政收入分权与财政支出分权对农村剩余劳动力向城市转移的影响呈现明显的“倒U”曲线特征。可见，城市财政分权体制通过提供公共产品和服务对农村转移人口产生重要影响，但这种影响效应究竟几何则取决于两种力量的对比。

图1　2013年收入分权与农村剩余劳动力转移量的散点图

图2　2013年支出分权与农村剩余劳动力转移量的散点图

三、计量模型的设定

本文将农村剩余劳动力转移作为被解释变量，将影响其转移的重要因素作为解释变量。同时在计量模型对城市财政分权变量引入二次项，考察并验证城市财政分权对农村剩余劳动力转移的影响效应存在的“倒U”曲线特征，同时用广义矩估计法（GMM）解决由于引入滞后解释变量导致的普通最小二乘估计法（OLS）可能出现的问题。因为滞后解释变量与随机误差项相关，因此普通最小二乘估计法或面板数据的随机效应是有偏的（Roodman，2007）。本文设定的计量模型如下：

其中，i表示城市，t表示年份。labori，t表示农村剩余劳动力转移量；fdi，t表示城市与上级政府之间的财政分权度；ki，t表示城市的固定资产投资额；industi，t表示产业发展水平；liquidtyi，t表示劳动力流动自由度；increasei，t表示产业升级速度；wi，t表示农村剩余劳动力对城市的期望工资水平，εi，t表示残差项。在对计量模型进行估计时，对选取的解释变量有效性进行sargan检验，同时对随机误差项的序列相关性进行一阶相关和二阶相关检验。

四、相关变量说明及数据来源

本文主要研究城市政府（含辖区的城市）与上级政府之间的财政分权状况，因此，研究样本主要包括地级及以上城市（因为相关年份数据缺失严重，不包含拉萨），包括北京、上海、天津、重庆四个直辖市。本文研究数据涵盖2003-2013年中国地级及以上城市面板数据，指标由《中国城市统计年鉴2004-2014》各期数据整理计算而得。

农村剩余劳动力转移量定义为labori，t=（li，t-li，t-1）-ni，t·li，t-1，其中li，t表示i城市第t年年末人口数量，ni，t表示i城市第t年人口增长率。即农村剩余劳动力转移量表示为城市在两个时间点上人口存量差再减去城市人口数的自然增长量。财政收入分权收入指标，借鉴范子英（2009）研究思路，由于经济规模越大的城市本级财政收入会越多，因此应该消除经济规模对城市财政收入分权度的影响，因此，城市财政分权度（fdr）定义为城市预算内财政收入占所在省的比重再除以城市GDP占所在省的比重，这是衡量财政分权度的相对指标（四个直辖市的财政分权度为城市预算内财政收入占全国的比重再除以城市GDP占全国GDP的比重）。城市财政支出分权度按照同样的思路，定义为城市财政预算内支出占所在省的比重再除以城市GDP占所在省的比重（四个直辖市的财政支出分权度为城市预算内财政支出占全国的比重再除以城市GDP占全国的比重）。

资本投入水平（k）定义为城市全社会固定资产投资总额。产业化发展水平（indust）定义为第二、三产业产值占GDP的比重。劳动力流动自由度（liquidty）定义为农村转移到城镇就业的劳动力与城镇新增劳动力的比重。产业结构升级速度（increase）定义为第二、三产业就业人数占三产就业人数比重之和的变化率，如果变化率数值为正表示产业结构正在逐步升级。期望工资水平（w）定义为城市职工平均工资×（1-失业率），由于城市失业率构成了农村剩余劳动力到城市就业的机会成本，所以消除机会成本的影响。

五、实证检验结果及分析

（一）变量统计性描述和Spearman相关性检验

表1和表2分别列出了变量的统计性描述和Spearman相关性检验的结果，相关分析结果均由stata12.0完成。城市财政收入分权和城市财政支出分权的平均值分别为0.9352和1.12485，这表明城市政府用较低的财政收入份额承担了较重的支出责任，财力与事权和支出责任不相匹配。此外，各城市政府的财政收入分权与支出分权也存在明显差异。从其他解释变量来看，资本投入水平（K）、各城市产业发展水平（indust）、期望工资水平（lnw）均已达到较高水平；产业结构升级速度（increase）呈上升态势，但幅度很小；因为劳动力流动自由度指标（liquidty）在计算过程中需要取绝对值（数值越大表示流动性越大），因此，其统计描述难以直观地看出与劳动力转移指标的关系，本文将在模型构建中解释其意义。各解释变量与农村剩余劳动力转移量之间的关系与理论预期基本吻合，但严谨的结论有待下文计量模型的实证和检验。

（二）城市财政收入分权对农村剩余劳动力转移影响的实证检验

实证检验结果证实（表3），城市财政收入分权对农村剩余劳动力的转移的确存在明显的“倒U”曲线特征。其倒U型曲线的内在逻辑是城市政府对财政收入分配在公共服务方面的预算变化。以倒U型曲线顶点为分界点，当财政收入分权情况未达到分界点时，此时分权水平的上升意味着城市政府可供应用的自有资金量上升，对于公共服务设施的建设具有极大的促进作用，有利于农村劳动力在城市的发展，从而使农村劳动力向城市转移的速度加快。同时，财政收入分权水平的提高意味着城市政府有更多余力进行基础设施建设，降低了农村劳动力向城市转移的生活成本、交通成本等各项成本。然而当财政收入分权超过分界点时，诸多不利影响便逐渐显现出来，在收入激励型的分税制体制和以GDP为核心的政绩考核体系的双重推动下，对于财政收入分权带来的额外资金，城市官员更倾向于进行生产型投资和能给官员带来福利的行政费用支出，而非提高公共服务支出和社会保障支出等社会性支出，这使得城市对农村剩余劳动力的吸引能力下降，进而对农村剩余劳动力转移造成不利影响。

表1　变量的统计性描述

表2　变量spearman相关系数

在其他解释变量方面，全社会固定资产投资（k）的系数为正，对农村剩余劳动力的转移具有显著促进作用，这是因为我国的固定资产投资目前主要集中于基础建设投资，直接增加了农村劳动力的需求，从而促进了农村劳动力的转移。工业化水平（indust）的提高对农村剩余劳动力转移具有显著的正向影响，第二三产业的发展对于促进就业具有重要作用，这也被改革开放以来的实践经验所证实。产业结构升级速度（increase）目前为正，意味着我国仍处于产业结构调整的初级阶段，非农产业比重上升带来的就业吸纳作用要大于就业挤出效应。期望工资水平（w）从目前来看，其农村劳动力转移的影响也呈“倒U型”曲线特征，这主要是因为，对于大部分从农村转移至城市的劳动力而言，较高的工资水平是其第一推动力，因而，在经济发展时期随着工资水平的提高农村劳动力会逐渐转移至城市。然而，当工资水平提高到一定程度，则同时也意味着生活成本的上升，生活成本上升的幅度会逐渐超过工资水平提高的幅度，特别是当下“城市病”泛滥，影响了城市生活质量，工资水平提高到一定程度，人民更加注重生活品质，会出现“逆城市化”的现象。这使得工资水平提高对农村劳动力的吸引力下降，从而导致“倒U型”曲线特征显现。劳动力流动性指标（liquidity）表示劳动力的自由流动程度，显然劳动力越能够自由流动，农村劳动力便越容易流向城市，这与实际经验相符合，因而其系数为正。

表3　实证检验结果（核心解释变量为fdr）

（三）城市财政支出分权对农村剩余劳动力转移影响的实证检验

实证检验结果证实（见表4）城市财政支出分权对农村剩余劳动力转移的影响也存在明显的“倒U”曲线特征。其倒U型曲线的内在逻辑是城市政府财权与事权和支出责任不相匹配的矛盾。同样以曲线顶点为分界点，在财政支出分权未达到分界点时，财权与事权和支出责任的矛盾不突出，城市政府可通过上级的转移支付、自有财政收入、债务融资、土地出让收入等手段满足财政支出需要。并且，上级政府在向城市提供转移支付资金时，往往要求城市政府将资金用在能够显著提升当地居民公共福利的支出项目上（如社会保障等），因此，财政支出分权的上升实际上提高了农村剩余劳动力的转移程度。但随着财政支出分权程度的逐步提高，当财政支出分权超过分界点时，城市政府的财政自给能力出现了一定程度的下降（见图3）。最优收入分权度2.13与最优支出分权度3.35之间的缺口，也表明有限的上级转移支付已不能填补城市财政收支的巨大缺口。财权与事权和支出责任的矛盾日益加剧，城市财政的支出压力越来越大，在城市财力的严重制约下，城市政府只能通过提高“门槛”限制农村劳动力的转移，例如，只向户籍居民提供公共服务，同时千方百计扩大政府财政收入的冲动给辖区企业带来沉重负担，也限制了企业对外来劳动力的需求。另外值得注意的是，由于财力的缺乏，城市政府过度依赖“土地财政”，导致土地价格飙升，城市房价高企，使得农村进城人口生活成本高企，也限制了劳动力的转移。其他解释变量对农村剩余劳动力转移影响的效应没有发生显著变化，在此不再赘述。

表4　实证检验结果（核心解释变量为fde）

图3　中央、地方、城市财政自给系数折线图（2003-2013）

六、结　论

本文采用2003-2013年地级及以上城市面板数据，对分税制框架下的城市财政分权与农村剩余劳动力转移之间的关系进行实证检验。结果显示，城市财政收入分权指标与财政支出分权指标对农村剩余劳动力转移的影响均呈明显的“倒U”曲线特征，即城市财政收入分权与财政支出分权在未达到曲线顶点时，都促进了农村剩余劳动力向城市转移，但当达到曲线顶点以后则阻碍了农村剩余劳动力向城市转移。城市最优收入分权度与支出分权度分别为2.13和3.35。这表明有限的上级转移支付已不能填补城市收支之间的巨大缺口。特别的，城市财政支出分权对农村剩余劳动力转移的影响呈倒U曲线特征的内在逻辑是财力与事权和支出责任不匹配矛盾。这个矛盾在很大程度上限制了城市政府为进城农村剩余劳动力提供公共服务的能力，阻碍了农村剩余劳动力进一步向城市转移。当前城市财政保障能力的不足已经成为制约新型城镇化进程和城市治理能力提升的主要瓶颈。因此，财政分权体制改革应充分考虑到城市特别是大中城市在吸纳大量农村剩余劳动力进程中占主导作用的客观现实，适度提高城市财政收入分权而相对降低支出分权，从而提升城市财政统筹保障能力，促进农村剩余劳动力的顺利转移并逐步实现市民化。

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Research on the Effect of Fiscal Decentralization on Rural Surplus Labor Transfer in China——Based on the Panel Data of 282 Prefecture City and Higher Level City

Zhu Xiaolong

The urban fiscal decentralization has a deep connection with rural surplus labor transfer.In this paper,GMM is used to empirically analyze the urban fiscal decentralization effect of rural surplus labor transfer.Both revenue decentralization and expenditure decentralization of the impact on rural surplus labor force are characteristics with the“inverted U”curve.The optimal degree of decentralization is 2.13 and 3.35 respectively.In addition,financial and expenditure responsibility don’t match seriously,which to a great extent restricts the urban fiscal ability to provide public services for transfer population.Fiscal decentralization reform need to improve the urban fiscal coordination ability and appropriately improve the urban fiscal revenue decentralization and relatively reduce the fiscal expenditure decentralization so that urban fiscal ability can respond to the reality that cities absorb a large number of rural surplus populations.

New Urbanization；Urban Public Finance；Rural Surplus Labor；Fiscal Decentralization；Inverted U Curve

作者单位：住房和城乡建设部政策研究中心

F812.2

A

2096-1391（2016）10-0066-09

（责任编辑：董丽娟）