定制式购买社会服务 多元化化解信访矛盾

张佰瑞

摘要：信访制度是人民群众参与政治生活和社会管理的重要制度。随着我国社会结构与利益格局不断调整，信访工作面临的形势日趋复杂。传统的信访工作机制已经难以适应当前形势发展的需要。近年来，北京市民政局牢固树立“首都意识”，研究分析民政领域信访特点，探讨了“三师一员”助访模式的探索过程、理论基础、工作机制和社会价值。多元参与信访调解的新模式，大大提高了信访效率，走出了一条“人文信访、法治信访、和谐信访”的创新之路。成为了解民情，化解矛盾，做好群众工作的重要窗口和阵地，也是政府部门发现线索，改进工作的重要途径。

信访制度作为广大人民群众参与政治生活和社会管理的制度化途径之一，是党和政府密切联系群众的特殊桥梁和纽带，是了解民情、化解矛盾、做好群众工作的重要窗口和阵地，也是政府部门发现线索、改进工作的重要途径。随着改革的不断深入，我国社会结构与利益格局不断调整，社会变革产生的摩擦力使我国处于社会矛盾的多发期。面对日趋复杂的信访形势，我国原有的信访工作机制面临重重困境，越来越不适应信访工作的需要，要求各级党和政府认真总结吸纳历史的、国内外的先进思想，建立适合当代中国社会特点的信访工作机制，不断提升化解矛盾、维护稳定的能力。近年来，北京市民政局牢固树立“首都意识”，研究分析民政领域信访特点，探索“三师一员”助访，多元参与信访调解的新模式，大大提高了信访效率，走出了一条“人文信访、法治信访、和谐信访”的创新之路。

一、“三师一员”助访模式的探索历程

（一）创立背景

1.中央对信访工作提出新指引

实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，集中体现我党的性质和宗旨。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会先后指出，要正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。对于新时期的信访工作，习近平总书记要求：要改革信访工作制度，按照诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理（三到位一处理）的要求，及时就地解决群众合法合理诉求，维持正常信访秩序。2015年10月13日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上强调，要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法，坚持问题导向，着力解决好改革方案同实际相结合的问题、利益调整中的阻力问题、推动改革落实的责任担当问题，把改革落准落细落实，使改革更加精准地对接发展所需、基层所盼、民心所向，更好造福群众。会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，要求坚持党委领导、政府主导、综治协调，充分发挥各部门职能作用，引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。中央的决策要求为信访工作制度改革发展指明了方向、确立了标准。

2.信访工作面临的新形势

当前，我国社会加速转型，各类社会矛盾和冲突日渐凸现，信访活动也呈现出新的特点： 信访主体多元，反映问题领域广泛，信访总量不断攀升；信访方式多样，信访活动的组织性增强，期望诉求不断提高；部分信访矛盾难以从政策法规层面进行化解，历史遗留问题复杂。信访群众的思想观念和思维方式由静态、狭隘、封闭向动态、系统、开放转变，思维方式更加活跃，更加复杂。另一方面，从处理方式上看，凭借 “一张微笑脸加一副热心肠”经验模式，对于复杂专业的信访问题（如法律问题、涉及面广泛的历史遗留问题）、行为偏激需要心理和行为矫正的信访对象难以奏效。信访群众对信访部门的期待越来越高，希望信访部门提供及时、准确、周到的信访帮助和服务。传统的基层调解机制如邻里调解、大院调解等逐渐弱化。社会舆论环境日趋复杂，信访问题处理不当容易引发公共安全事件，引爆社会舆论热点。面对新形势，新问题，新局面，原有的信访机制逐渐陷入了困境，信访部门和信访工作人员越来越难于应对。在此背景下，必须推进信访工作机制创新，探索信访工作新模式。

3.首都地位对信访工作的新要求

北京是首都，是党中央的所在地，是中西方意识形态观念的交锋地，境内外敌对势力实施捣乱破坏的首选地，全国疑难问题尖锐矛盾汇聚地，维护社会稳定的敏感地。首都社会发展建设也在飞速，一些群众的利益发生变化，仍处于信访矛盾的高发期。“首都稳、全国稳”。北京的特殊地位决定了维护首都社会稳定的意义非同寻常。首都的信访工作必须牢固树立“首都无小事”观念，始终把维护首都稳定作为压倒一切的政治任务，开拓创新，敢于担当，主动作为，充分发挥职能作用，不断提升维护社会稳定能力，维护首都社会稳定。同时，首都信访工作还必须发挥好在全国的引领示范作用，始终要坚持正确政治方向、稳妥的工作方式、高效的工作水平，当好全国信访工作的排头兵。

4.首都民政事业改革创新发展对民政信访工作提出了新要求

党的十八大确立了全面建成小康社会的总目标，北京市提出了建设中国特色世界城市的战略任务，民生和社会建设被摆到了更加突出的位置，成为国家和首都改革发展的主阵地。在新的形势下，首都民政作为保障改善民生、创新社会管理、完善社会服务的重要职能部门，被赋予了更多更艰巨的职责任务，正逐步走向首都建设与发展的中心舞台。面对民政工作的新使命和首都民政信访工作的新局面，北京市民政局明确要求：首都民政信访工作要深入贯彻落实习近平总书记“民政工作是菩萨事业”的重要指示精神，怀着菩萨心肠，像对待自己的家人一样，急百姓之所急，忧百姓之所忧，真心实意地帮助他们解决实际困难和问题，不断提升群众的幸福感，增强群众对党和政府的信任，维护社会和谐稳定。要积极转变工作理念，树立“以人为本”思想，坚持“服务中心、服务基层、服务信访群众”，通过信访工作机制创新，打造“人文信访、法治信访、和谐信访”，为推进首都民政事业改革创新发展和首都的和谐稳定创造条件。

5.社会组织发展的新愿望

“十八大”报告指出，要加强社会建设，加快推进社会体制改革。推进社会体制改革，一个重要的方向就是大力培育社会组织，努力构建党政主导、多种主体共同参与的社会建设和社会管理新格局。社会组织具有社会性、公共性、独立性、组织性和非营利性等特征。发展社会组织具有重要的现实意义。社会组织是创新社会管理的主体，是承接政府转型的载体，是提升公共服务的平台，是衡量社会形态的标杆，[1]是建设“小政府，大社会”和提升公共服务水平的重要抓手。加大发展社会组织，重点在“培育”。一是要转变政府职能，改变过去“大包大揽”的服务方式，向社会组织开放更多的服务领域，为社会组织发展壮大提供空间。二是通过具体的业务参与，使社会组织不断发展壮大，提高自己的组织能力、竞争能力、服务水平。参与信访工作，为相关社会组织拓展服务领域、完善功能提供了实现途径。

（二）发展过程

“三师一员”助访始于2013年初。鉴于几年来民政信访总量高居不下，北京市民政局在认真研究当前民政信访问题特点的基础上，根据国务院《信访条例》和《北京市信访条例》有关规定，提出了引进社会组织参与民政信访工作的建设。同年5月，北京市民政局局长办公会审议通过了包括“三师”参与信访工作的全市民政信访工作“1+2+3”政策体系①，为律师、心理咨询师、社会工作师参与信访工作提供了制度保障。7月，通过筛选确定与北京市律师协会、北京市心理卫生协会、悦群社工事务所签订合作协议，引入“三师”参与民政信访工作。2014年7月根据工作实际，又引入人民调解员参与信访工作，从而形成“三师一员”助访新格局。

为推进“三师一员”助访工作，2014年，北京市民政局局长办公会又审议通过了《北京市民政局关于进一步畅通民政信访渠道的意见》，明确提出了在全市民政系统实施社会组织参与信访工作“全覆盖”工程，根据区县民政局和市局属基层单位需求，采取“定制”方式购买社会服务，全面提升全市民政系统矛盾化解的专业性、针对性和有效性，使社会专业力量介入民政基层信访工作，强化源头治理、源头化解、源头预防。

（三）取得的成效

1.信访成效

（1）信访案件大幅度下降

“三师一员”助访模式实施以来，初访化解率显著提高，重复信访大幅度减少。据统计，北京市民政局信访总量从2012年前的每年10 000多件，下降到2015年底的5 000件左右，下降幅度达50%以上。其中，集体访由940多人次下降到340多人次，下降幅度达60%以上。

（2）信访秩序明显好转

“三师一员”助访模式实施以来，信访现场秩序得到很好控制，缠访、闹访、滞留访的案件明显减少，缠访闹访滞留由2012年240人次，下降到2015年的28人次，信访群众吵闹、谩骂、对抗等现象明显减少，极大地减轻了信访部门的压力，信访秩序也发生明显好转。

（3）疑难信访问题得到有效解决

通过专业、细致、深入的工作，一些历史积案逐步得以解决。30多名坚持上访了十几年、二十几年的老上访户的信访问题，也逐一得到解决，收到了很好的效果。

2.组织影响

（1）信访工作人员接访能力得到大幅度提升

通过“三师一员”开展的专业化培训，信访工作人员学习掌握了一定的法律知识、心理学知识、沟通技能，在信访接待工作中，能够运用相关理论，把握信访群众的个性心理特征、行为特征，了解来访者真实的意图，对症下药，提高接访效果。

（2）服务基层信访工作的水平得到提升

“三师一员”助访开展以来，北京市民政局积极组织“三师一员”服务基层，不断拓展服务领域。连续两年采取“定制”方式，为区民政局和市局局属福利院、殡葬机构、军休所等基层单位购买了心理咨询服务，由心理卫生协会为每个单位配备一个由资深心理咨询师负责的项目小组，依据相关单位信访工作需求提供心理咨询服务支持。组织“‘三师一员疑难会诊”，由基层单位提出当前疑难信访问题，“三师一员”从各自专业角度进行分析并提出化解方案，帮助基层单位拓宽解决思路。针对基层的复杂信访个案，采取“六位一体”（信访部门、业务部门、律师、心理咨询师、社会工作师、人民调解员）约谈或到信访群众单位、家中访谈的方式，帮助基层单位化解信访难题，减轻基层单位信访压力。

（3）减轻了信访工作人员的心理压力

心理咨询师一方面对信访群众开展专业化的心理辅导服务，另一方面也针对信访工作人员开展减压活动，疏解心理压力。通过定期组织开展心理减压、危机干预和个别辅导，帮助信访工作人员清除“情绪垃圾”，释放不良情绪，缓解心理压力，提高抗压能力，改善精神状态，保持健康心态。

总之，通过“三师一员”助访，北京市民政局探索和实践了新的信访工作机制，做到了“人民群众得实惠，政府工作见实效，社会组织受锻炼”，实现了三方受益。

3.舆论影响

“三师一员”助访模式的成功得到了国家有关部门和北京市市委市政府的肯定，也引起了社会舆论的广泛关注。2015年5月29日，国家信访局在北京市民政局组织了现场观摩会，民政部在全国民政系统推广了北京市民政局的经验做法。2015年11月30日，中央政治局委员、北京市市委书记郭金龙、市长王安顺等6位市领导专题调研北京民政信访工作。《中国社会报》以“首都民政打造人文信访、法制信访、和谐信访”为题进行了报道，中国社会科学院政策研究中心唐钧教授专门就此撰写了题为《疏与堵的差别就在这里》的评论文章，把“三师一员”助访化解信访问题喻为信访中的“大禹治水”，给予了高度评价。国家信访局网站、民政部网站、重庆人大、长沙民政等政府官网相继转载报道，引起了社会的广泛关注。专家学者也纷纷从不同角度对“三师一员”助访模式进行分析解读。中国人民大学危机管理研究中心唐钧研究员从社会稳定风险评估与管理的角度进行了研究，将“三师一员”助访模式作为社会稳定管理的典范。

二、“三师一员”助访模式的理论基础和工作机制

作为一种成功实践，“三师一员”助访模式有其成功的理论逻辑和独特的运行模式。

（一）理论基础

1.民本思想

儒家思想占据中国传统政治文化的核心位置。民本思想是儒家政治哲学的核心价值。孔子提出德治思想，充分发挥了以“仁”为核心的民本学说，孟子、荀子又对这一学说进行了发展，秦汉以后，直至明清，民本思想一直得到继承和发扬。民本思想从维护封建统治和社会稳定出发，强调了如何以民为本，关注社会底层百姓的忧乐和期盼，在中国两千多年的历史上曾为调和社会阶级矛盾、维护社会稳定发挥过重大作用，历代统治者都将其作为治国之要。虽然儒家民本思想有其内在的缺陷，但是通过剔除其阶级成份、愚民政策等腐败思想，重新挖掘其合理内核，对于构建社会主义和谐社会，推动中国特色的民主政治建设向前发展仍有重大意义。[2]同样，民本思想对于理解现代社会信访工作的性质和作用依然具有理论指导意义。

2.“以人为本”的执政理念

“以人为本”是新时期我党的重要执政理念。以人为本强调：“促进人的全面发展，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。”党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，勇于实践，善于创新，不断深化对共产党执政规律认识，形成一系列治国理政新理念新思想新战略，强调坚持人民主体地位，继承和坚持“以人为本”的执政理念，实现共享发展。习近平总书记多次强调，权为民所用、情为民所系、利为民所谋，党和政府的思想和行动都要一切为了群众，急群众之所急、想群众之所想、办群众之所需，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。

3.党的群众路线

以毛泽东同志为代表的中国共产党人，在长期斗争中形成了一切为了群众，一切依靠群众和从群众中来，到群众中去的群众路线，它是毛泽东思想三个活的灵魂之一，是党的根本工作路线，是党在长期革命和建设中探索的制胜法宝。群众路线的实质就是代表人民群众，为人民谋利益，就是要执政为民。历史实践告诉我们，只有坚持群众路线，才能保证党与群众的血肉联系，党才能不断焕发生机与活力。党的各项工作和事业才能不断取得胜利。信访工作是群众工作的重要内容，是我党坚持群众路线的具体体现，其改革发展必须把群众路线作为前提要求。

4.法治与德治

法治和德治是治理国家的两种根本手段，如同车之两轮、鸟之两翼，对调整社会关系、维护社会秩序发挥着重要作用。法治重强制，德治重教育。通过道德教育启迪人们的道德觉悟，激励人们的道德情感，强化人们的道德意志，增强人们的荣辱观念，从内心驱使人们自觉遵守社会行为规范。德治为儒家所倡导，被中国古代统治阶级长期奉为正统思想。孔子曾就此提出“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”、“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”、“安上治民，莫善于礼”等多种论述。几千年来，在长期的历史发展中，德治对调解社会矛盾、融合人际关系、滋养民族精神起了重要作用。“三师一员”助访模式坚持道德激励和礼教的作用，“以礼为先”、“以礼待人”、“道之以德，齐之以礼”，从“法、理、情、心”多个方面，告诉信访群众“法是什么，理在何处，情在哪里”，通过心灵沟通化解信访人的对立和偏激，从根本上解决人的问题，有效促进了信访矛盾的化解。

5.有限政府理论

有限政府论源于西方，其区别于全能政府的大包大揽，强调政府行为的局限性和作用的有限性，主张缩小政府职能，扩大社会自治功能，把原由政府管理的一部分社会、经济事务由个人、企业和社会中介组织去处理。有限政府理论对信访工作的指导意义在于，承认政府单一行政管理体制的有限性，引入社会团体、社会机构、个人等社会力量参与信访工作，实行多元主体分工协作、责任共担、多元共治的体制，发挥其多样性和灵活性的特点和优势，综合运用各种手段和方法，处理信访矛盾。

6.第三方治理理论

20世纪70年代，美国学者T.列维特（T.Levitt）提出“第三部门理论”（the third sector），认为当今社会存在着一大批社会组织，这些社会组织处于政府与企业之间，从事着政府和企业都“不愿做、做不好”的事，它们即是第三部门组织。世界各国学者对“第三部门”展开了广泛研究，形成了“第三部门理论”。[3]

萨拉蒙在此基础上，提出了第三方治理理论（the third-party government），形成了“第三方治理”体系。在这个体系中，政府与第三方执行者在很大程度上共享对公共资金支出和公共权威运用方面的裁量权。这就是独立于政府、有能力且愿意参与公共服务的供给和监督政府运行的“第三方”力量，包括公民、私人组织（企业）和民间团体（NGO）等。“第三方”介入信访调解机制切合了萨拉蒙的第三方治理理论，即政府可以依靠社会上普遍存在的“第三方”力量，把解决信访纠纷的职能转交给第三方，通过政府部门购买第三方组织服务的方式，以协助或代替政府部门实施其化解信访纠纷的职能。[4]

（二）运作模式和工作方法

1.政府主导

北京市民政局信访工作部门是处理群众信访问题的责任主体，“三师一员”助访在北京市民政局信访处的统一组织下进行，除授权外，“三师一员”不能单独开展信访工作。北京市民政局负责建立“三师一员”助访机制，负责“三师一员”的日常管理、民政业务培训和助访效果考核。社会组织负责“三师一员”的选拔、派遣，以及根据要求对派出人员进行调换。

2.专业化分工

律师主要从法理的角度对信访问题的利害关系进行分析，帮助信访群众剖析诉求是否合法，引导信访群众通过法律渠道依法处理相关问题；心理咨询师主要针对信访群众的心理特征，开展积极的心理疏导，找到产生信访行为的心理原因，并帮助信访群众建立对事物的正确认识；社会工作师主要通过与信访群众建立良好沟通关系，通过专业个案辅导、组织其参与社区活动等多种形式，帮助信访群众调整心态，回归理性和社会；人民调解员主要运用娴熟的群众工作技巧，用情感化人，用爱温暖人，用理说服人，用法教育人。

3.助访模式

（1）坐堂接访

每周一至周五工作时间，安排律师、心理咨询师、社会工作师和人民调解员在北京市民政局人民来访接待大厅现场，按照各自的专业特长和职责分工，单独或集体接访，从“法、理、情、心”多个方面服务信访群众。

（2）疑难会诊

对于一些疑难信访问题，北京市民政局信访处组织“三师一员”、相关单位，从不同的专业角度，分析信访群众上访的心理特征、信访问题产生的原因和难以化解的症结，提出化解矛盾的办法，制定化解矛盾的方案，推动疑难信访问题案结事、信访群众息诉罢访。

（3）联合下访

组织“三师一员”深入基层单位、深入社区、深入信访群众家中做工作，送法律、送政策、送温暖，化解矛盾纠纷。

三、“三师一员”助访模式的社会价值

（一）理论价值

1.为我国的信访制度改革提供了参考

当前，我国信访工作面临诸多困境已成为社会共识。如何走出信访困境，学界主要有以下几种观点。一是取消论，主张弱化甚至取消信访制度，以确定司法救济的权威性，把信访纠纷的解决引导到司法途径上来；二是强化论，主张扩大现有信访机构的权力，通过立法赋予信访机构实在的权力，并强化信访作用，在信访制度内解决信访反映的问题，以达到削平信访洪峰的效果；三是保留论，认为在目前中国法治还不完善的情况下，信访救济是一种替代性的纠纷解决方式，应当予以保留；四是改革论，主张保留信访制度但要对其做重大改革，以构建一个公开、公正、规范、高效的多元化的信访制度新模式。

纵观以上观点，主要从宏观的、官方的、理论研究的角度提出改革方向，都有其合理性，但这些研究属于理论层面的研究，偏重于理论框架及模型，侧重于信访机构和信访制度本身的设置，对于如何进一步健全信访纠纷调解机制缺乏具体的设计。“三师一员”助访模式探索了一种新的信访调解机制，对于我国今后的信访制度改革提供了参考。

2.“三师一员”助访模式检验了“有限政府”理论和“第三方治理理论”在我国的适应性

“有限政府”理论和“第三方治理理论”源于西方，社会各界从开始批评，再到谨慎探讨，最后逐渐接受，成为共识。“三师一员”助访模式，从基本国情和基本市情出发，结合民政信访的特点，积极探索，通过整合第三方力量和社会资源，破解信访难题，取得了良好的效果。“三师一员”助访的实践表明，“有限政府”理论和“第三方治理理论”具有深刻的社会逻辑，在一定范围内能够适应我国的基本国情。

（二）实践价值

1.“三师一员”助访模式贯彻了党的群众工作路线和工作方法

“三师一员”助访模式坚持民本思想和以人为本，贯彻党的群众工作路线和工作方法。动员社会组织参与社会治理，创新了社会组织参与化解社会矛盾，发挥其专业优势，整合了社会资源、社会力量，实现广泛的社会共治，贯彻了以人为本的理念。把以往信访工作注重解决具体的事，转变为即要解决具体的事，又要解决信访群众的“人”的问题，激发信访群众自身主观能动性，从思想根源上化解矛盾、解决问题。

2.“三师一员”助访模式有助于打破信访和“维稳怪圈”

所谓信访和“维稳怪圈”，是指信访工作越做信访量越大，“越维稳越不稳”，导致政府部门陷入了信访和维稳“成本递增收益递减”的怪圈之中，即信访和维稳总成本递增，信访和维稳成本效益、总收益递减。有效应对信访和“维稳怪圈”，可以从两方面入手。第一，加强群众工作，引进和投入专业力量深入群众，接近群众，倾听群众的诉求，化解群众的误解；第二，补充政府能力短板，通过社会力量介入，弥补政府能力的不足，提高政府应对上访和维稳的能力，从“小马拉大车”变为“群马拉大车”。

3.“三师一员”助访模式有助于推进信访工作法治化建设

引入律师参与信访工作，是推进信访工作公平、公开、公正与法治化建设的重要举措。信访工作的根本出路在于法治建设和制度建设。律师参与信访矛盾处理，更具有客观性和中立性，通过其介入和全程参与，可有效见证和监督政府在公共决策、社会管理、促进社会公平正义、维护群众合法权益等方面的软肋和不足，及时提出批评和建议，帮助政府改进和提高社会管理水平，促进信访工作法治化进程。

4.“三师一员”助访模式促进了社会组织发育

“三师一员”助访模式通过购买服务等方式，和社会组织建立工作联系，为社会组织搭建了参与社会实践和服务的平台，提供了经费保障和工作场所，为社会组织发育创造提供了机遇。

注释：

①“1+2+3”政策体系是指：1个意见（关于进一步加强新时期信访工作的意见），2个规范（信访工作和矛盾纠纷排查调处工作），3个工作细则（领导干部接访，集体访、异常访处置管理，“三师”——律师、心理咨询师、社会工作师进信访）。

参考文献：

大力培育社会组织 积极创新社会体制[DB/OL].（2013-01-18）[2016-09-20].http：//www.scopsr.gov.cn/jgbzlltj/201301/t20130128_205552.html.

王晓琳.浅析儒家民本思想及其对当今的影响[J].改革与开放，2010（9）.

[4]吴伟强，彭江.新形势下深入完善信访调解机制的思路与对策[J].广州大学学报（社会科学版），2014（8）.

责任编辑：许 丹