破解城市管理体制困境的路径选择

韦如梅　董幼鸿

摘要：随着市场经济的高速发展，大量人口涌向城市，城市社会管理日益复杂，任务越发艰巨，传统的城市管理体制难以适应当前城市管理新的需要。为了解决当前城市管理中出现的日益复杂的问题，破解城市管理中的体制性困境，上海部分地区开始探索城市综合管理“大联动”机制建设。该机制试图在不改变现有行政管理组织体制和部门行政管理职责的前提下，“通过队伍整合、管理联动、信息互通、资源共享等举措，实现信息准确采集、指挥调度统一、力量动员高效和处置快速及时”的现代化城市管理目标，有效解决当前城市管理中普遍存在的疑难杂症。

党的十八大报告提出要“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”，[1]提高社会管理的科学化水平。上海市部分地区为了解决日益复杂的社会管理问题，在不改变现有城市管理体制基本框架的前提下，探索社会管理机制创新，探索建设城市综合管理“大联动”机制，打破条块分割，整合各种主体，形成整体合力，切实推进“源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”建设，以逐步提高上海社会综合管理的能力和水平。

一、城市管理复杂化对现有城市管理体制提出新挑战

近年来，随着我国市场经济的高速发展，人口流动也在加快，其中重要的表现之一就是大量人口开始涌向城市，特别是大、中城市；同时，由于城市的容纳能力有限，公共服务水平不高，一系列社会管理问题凸现出来，社会冲突和社会矛盾呈高发态势，传统的“条块分割”式的二元管理体制越来越不能适应城市新的发展需要，城市管理迎来前所未有的挑战。

（一）城市管理复杂化

随着大量人口涌入城市，有些城市或某些城市的部分地区外来人口已超过本地户籍人口。据2013年6月统计，上海闵行区流动人口已超过120万，与98万的户籍人口形成人口倒挂，人口数量的增加和人口结构的变化，使闵行区部分区域的“城中村”、违法搭建和群租现象突出，小发廊、小饭店、小网吧、小浴室、小棋牌室、小游戏机房等无证“六小”场所蔓延，乱设摊、无证照经营现象难以遏制。原有按照户籍人口进行配置的公共产品无法满足区域内民众的需求，社会治安问题越来越严峻，对公共安全和社会稳定形成巨大威胁，也给城市管理带来巨大挑战。具体如下：

一是公共安全问题突出。据统计，“从2002年到2008年，闵行区‘11O接处警总量年平均以30%以上幅度增长”。[2]全区“八类”恶性案件和“两抢”等严重影响群众生命财产安全的案件高发；“黄赌毒”等治安问题屡禁不止；非法行医致死事件时有发生；部分地区重大安全隐患普遍存在，安全设施不到位。尤其是郊区一些企业将厂房、工业用房改建为出租房，存在很大安全隐患。

二是市容环境问题严重。1.无证经营、占道经营、跨门经营严重，甚至将书报亭改为餐点，造成交通堵塞，人行不便，影响市容；2.环境卫生存在顽疾，乱拉横幅、乱放垃圾现象普遍，且都在夜间活动，很难控制，整治成本也大；3.违法搭建时有发生，如因外来人口多，住房需求强烈，而违法搭建因收费低易出租，因此违法搭建难以禁止，严重影响了市容环境。

三是社会管理秩序混乱。1.非法营运猖獗。黑出租、黑三轮、黑二轮、黑货车非法营运普遍且乱停车现象严重，影响了正常交通秩序。2.非法诊所、非法学校普遍存在。由于外来人口众多，正规的医疗、教育机构难以满足需求，给非法行医、非法办学等的生存提供了土壤。

四是社会稳定问题突出。如上海市闵行区的经济社会在改革开放后的几十年里取得了很大发展，多项市级重大工程在此开工建设，城乡一体化建设也取得了显著成效。但是，由城市建设引起的拆迁、征地，民营企业发展导致的劳资纠纷，以及经济发展对市容环境的破坏等引发的新的社会矛盾，特别是群体性冲突大幅上升，集访、群访等非正常上访大量增加。同时，外来人口管理困难。外来流动人口中大部分学历不高，且有很强的同乡观念和抱团意识，容易聚众闹事。

总之，经济社会的快速发展给城市社会管理带来许多新情况、新问题，仅靠现有的城市管理模式难以解决现实复杂问题，传统应急性、被动式的社会管理方式亟需改变。

（二）当前城市“条块”二元管理体制的弊端凸显

1.“条块”权责不对等

长期以来，区级职能部门比较多地集中了城市管理人、财、物等资源配置的权力，城市管理的重心主要在区级层面。由于现有的部门受垂直管理体制的影响，区级的“条”和街镇的“块”之间，时常难以有效协调联动。一方面，区级职能部门尽管掌握了较多的管理资源和管理权力，但因管理力量有限等原因，面对各种城市管理顽疾，往往是“有权管、看不见”，沉不下去，管不到边。另一方面，处于基层直接面对群众的街镇，在城市日常管理中苦于缺乏相应的权力作保障，往往是“看得见、摸得着、无权管”。

2.“条块”联动不到位

目前，我国城市社会管理架构基本上还是继续采用旧有的管理模式，以条为主进行垂直管理，条块分割，部门之间信息缺乏有效沟通；条与块之间缺乏应有的联动，条与条之间也存在壁垒，易产生人为的信息屏障。长期以来，条块之间未形成长效、整体合力，难以适应情况复杂化、任务艰巨化的社会管理需要。

3.管理力量不足

基层人员配备问题比较突出（管理执法人员过少），户籍人口配备执法人员比例不协调，尤其是专业执法人员缺乏，影响了行政管理和行政执法；行政部门不主动，不积极参与前端管理。如在郊区，“食品监管领域，人均监管户数为44，是徐汇的4倍，静安的7倍。全市城管平均配备数为6人/万人，而松江区不到2人/万人。同样的情况，在交通执法、房管、卫监等许多部门都不同程度存在”。[3]

4.管理方式单一

城市社会管理习惯于搞专项整治。这样做，往往短期内效果较好，但重专项整治、轻常态管理容易导致职能部门对于该管的事情缺乏必要的积极性和主动性，静等专项整治来推进工作，影响城市社会管理的实效。现行城市“条块”二元管理体制弊端凸显，问题较多。在实际工作中，当问题涉及多个部门时，往往不能明确问题的首要责任人或最终承担者，存在“谁都有责任，谁都可以推卸责任”的怪现象。部门之间的隔离使得城市管理出现缝隙，部门之间缺少整合致使很多问题难以统筹解决，往往形成城市管理中的空白区域和真空地带，严重影响了城市管理的严密和高效。为了解决当前城市管理中方式单一、条块分割等普遍存在且越来越不能适应发展需要的问题，必须有所改革和创新，探索适应城市新发展的城市管理新模式、新机制，这也为基层城市综合管理“大联动”等机制创新提供了有利的政治生态。

二、破解困境——上海城市综合管理“大联动”机制建设探索

为了解决当前城市管理中出现的日益复杂的问题，破解城市管理中的体制性困境，上海部分地区开始探索城市综合管理“大联动”机制建设。该机制试图在不改变现有行政管理组织体制和部门行政管理职责的前提下，“通过队伍整合、管理联动、信息互通、资源共享等举措，实现信息准确采集、指挥调度统一、力量动员高效和处置快速及时”[3]的现代化城市管理目标，有效解决当前城市管理中普遍存在的疑难杂症。“大联动”是一种管理机制创新，是城市综合治理的新探索。该机制特色鲜明，主要体现在以下六个方面：

（一）组织架构设计：由条线管理为主向街镇管理为主转变

“大联动”以“条块结合，以块为主，统一协调，分级包块，责任明晰”[4]为基本原则，在区级层面设立联动中心、街镇层面设立联动分中心、社区层面建立联动工作站，大力加强和充分发挥街镇在城市综合管理中的主体作用。通过建立区、街镇和居（村）委三级“大联动”管理网络，最终形成“党政领导、统一指挥、诸力联动、各司其职、分级负责、属地管理为主”[3]的工作体系。在该工作体系中，各级党政主要领导为第一负责人，各相关委办局领导参与联动中心工作，各相关部门都成为中心的联动单位，确保“大联动”工作权威性和常态化。

（二）管理力量整合：由力量分散向协同作战转变

管理力量整合包括社会协管力量的整合和职能部门执法力量的协调联动。社会协管力量的整合，由区级负责统筹，街镇统一管理，居（村）委集中使用。职能部门执法力量的协调联动，是在区职能部门指导下，探索和建立以街镇为主的行政执法联动模式，解决力量分散、信息屏蔽、各自为战的管理弊端，形成“一张管理网络、一套运行机制、一个指挥系统、一个服务平台、一支综合力量”[4]的城市管理工作新格局。同时，要加强体制内管理力量与体制外社会力量的联动，既要用好政府以市场化手段购买的社会服务资源，更要进行广泛的社会动员，调动广大市民的积极性，建立并壮大“大联动”社会志愿者队伍，进一步全面提升城市管理水平。

（三）管理内涵拓展：由市容环境管理向城市综合管理延伸

目前，全国不少地方都在试行“大城管”改革，但其重点主要还是集中在市容市貌的整治方面。而上海部分地区正在推动的城市综合管理“大联动”机制建设，则是以“整合资源抓源头、综合治理保稳定、化解隐患促和谐”为目标，以“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”[2]为思路，整合现有管理资源，以网络化管理为基本形式，其中以全区作为大网、街镇为中网、街面和小区巡管为网格，并且相互叠加，多网合一，建立起一张竖到底、横到边的无缝衔接的城市社会管理网络。

（四）管理流程设计：从事后执法处置向事前发现预防延伸

上海“大联动”机制建设在城市管理工作流程的设计上，坚持“先服务、再管理、后执法”的理念，改变管理方式，从处置问题向发现问题延伸。加强依法行政，明确界定服务、管理和执法三者之间的关系，尤其强调服务类力量不能代替管理类力量，管理类力量不能代替执法类力量。在“大联动”机制推行过程中，注重预防工作，始终把握“三个尽可能”，即：能在初始阶段解决的，尽可能不拖延至后续环节解决；能通过服务手段解决的，尽可能不动用管理手段解决；能通过管理手段解决的，尽可能不进入执法程序解决。

（五）管理模式运行：实现常态管理与应急管理相结合

“大联动”机制主要立足于城市综合管理的常态化。如闵行区“大联动”中心与区应急联动中心合二为一，实行“两块牌子，一套班子”。街镇“大联动”分中心也逐步接入区应急联动中心主要信息平台，成为街镇应急联动事务指挥平台，平战结合，实现常态管理和应急管理有机统一。

（六）管理技术应用：由信息孤立的封闭式管理向集约高效的数字化管理方向转变

目前，部分地区覆盖全区各街镇的综合管理基础信息采集系统已经建成并投入使用。该平台一方面为及时向各级主要领导及相关管理部门科学决策提供必要的基础性信息依据。另一方面，为基层管理主体，如区、街镇和居（村）委之间，有效实现信息资源共享、对接有序规范和管理联合行动，成功将“大联动”的信息分流、交办督办、通报反馈、考核监督等机制融入到信息系统中，将运行机制规则固化为网上实际操作流程，基本实现“信息流、工作流和责任流”三流合一，有效杜绝推诿扯皮、不按时限办理等问题，切实提高“大联动”管理的工作效能和执行效力。

“大联动”机制，通过各职能部门间的工作联动、信息共享和力量整合，使原有“条”上与“块”上的行政力量和社会资源能够得到有效整合利用，特别是强化了街镇、社区等基层“块”上的综合管理职能，促进形成了块上牵头、条上联动的城市管理工作新局面，解决了“条上有权看不见，块上看见无权管”、权责错配等体制性问题；“确保‘条条之间、‘条块之间实行联合执勤、协同执法的联动机制，促使‘条在‘块上刚性的、制度化的联动运行机制中，在指令性、常态化的联勤指挥调度下履行法定职能，解决了行政管理中存在的责任缺位、环节缺失和运行‘失灵的问题。”[3]

三、城市综合管理“大联动”机制给城市管理模式带来巨大变革

上海城市综合管理“大联动”机制的创新实现了从科层治理向整体性治理的转变，它以满足公民需求为目标，以信息技术为依托，以整合、协调和责任为要求，实现各种力量在城市社会综合管理中的联动，体现了整体性治理的内在要求，至少在以下几方面促进了政府城市管理模式的变革：

（一）从政府管理理念角度看，“大联动”机制创新是以问题的发现为导向，以解决民众关切的问题为路径，以满足民众的需求为目标，提高政府的回应性

“大联动”机制“突出强调主动发现问题，健全矛盾隐患排查机制，通过日常网格化联勤和小联勤巡防，及时发现、快速处置，突出源头管理、前端管理。实现被动整治转为主动治理，将矛盾控制在萌芽状态，将过去的联合整治由突击开展转变为常态集中，通过条上联动、块上巩固，有效强化了对城市管理老大难问题的长效工作机制建设，掌握社会管理的主动权，满足民众的社会需求”，[3]为民众提供有效的公共产品和服务。

（二）从政府管理流程再造角度看，“大联动”是城市管理机制的创新，其核心是实现政府组织的扁平化，减少行政管理的中间层级，提高管理的效能，达致政府与民众之间直接沟通、良性互动和有效服务的目的

“大联动”机制打破了我国政府组织“条”、“块”分割、边界分明的传统格局，强化了不同职能部门之间的配合与协作，加强了各种管理力量的整合，为广大民众提供更高质、更便捷的服务，满足民众日益增长的物质文化需求。

（三）从政府治理模式变革角度看，“大联动”机制创新是以突破原有的条块分割的科层体制局限、快速整合条块资源为目标的基层治理模式新探索

“大联动”机制实现了从传统科层制治理向整体性治理模式的变革，通过“条”上资源在“块”上的整合，如街镇联动指挥中心既有各职能部门授予的部分先期指挥权，也有对街镇各方面力量的综合协调权，有效改变了过去各自为政的局面，实现了城市管理中的“多赢”局面，为民众提供了整体性的公共服务，提高了政府为民服务的能力和水平。

（四）从政府管理方式角度看，“大联动”机制创新社会参与模式，实现协同管理

“大联动”机制吸纳各种主体参与城市治理，其运作主要以街镇分中心为管理平台，对城管协管、房屋协管、市容环境协管、治安辅助巡逻，社区保安、物业保安，社区综合协管、居委会干部、治安积极分子等各种力量进行有效整合，共同参与城市综合治理。在市民生活的最基层，如社区，则主要依靠群众性自治组织、社区现有管理机构和人员对基层社会管理的参与，实现市民的自我管理和自我服务，在实现基层民主自治的同时，在涉及安全、环境和秩序等公共问题方面做到及时发现、快速处置，实现与各相关管理部门和单位的无缝对接，实现了各种主体的协同治理，提高了城市综合治理水平。

（五）从政府管理技术角度看，普遍运用现代化信息技术，提高“大联动”机制运行效率

“大联动”机制依托于现代信息技术。现代信息管理技术的重要基础设施就是各类监控。“大联动”机制对遍布市区的各种监控设施进行有效整合、统一配置，职能部门根据各自的权限和实际需要，使用这些设施和资源，形成一套完整的“信息采集、流转、处置、反馈的运作流程，实现区、街镇、社区三级网络的串联和联动部门的信息共享、接口有序和工作联动”。[3]同时，把“大联动”进一步细化为网格化管理，以街镇为中心，多网合一，同网同责；以社区为网格，通过社区网格巡管队，开展公共安全、环境和秩序等基础信息的采集和上报工作，必要时及时排查隐患、维护治安，甚至直接行使管理权。所有这些信息的流转、指令的传递、结果的反馈等环节都是通过“大联动”信息网络平台实现，信息技术的普遍运用提高了“大联动”机制运行的效率。

（六）从政府管理评估模式角度看，“大联动”机制建立了以结果为导向的评价体系，对“大联动”机制运行过程进行全程监控

为确保“大联动”机制真正发挥实效，上海部分地区政府将各单位“大联动”工作绩效纳入目标管理考核，作为年终考评和领导干部任免的重要参考依据之一，先后建立起多项考核评比制度。同时，分步骤向社会公开“大联动”政务信息，率先向区党代表、人大代表、政协委员全面公开，并计划通过区政府门户网站向全社会公开各单位、各部门“大联动”履职情况，通过社会监督的倒逼促进“大联动”工作的深化和完善。

说明：本文部分资料来源于上海闵行、松江、嘉定、长宁、浦东周浦镇的城市综合管理“大联动”机制建设调研报告。

参考文献：

胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2012.

石竹.一场城市综合管理的“大联动”——记上海市闵行区城市综合管理的创新机制[J].信息化建设，2011（3）.

董幼鸿.大城市社会管理机制创新面临的困境与化解——以上海基层城市综合管理大联动机制建设为例[J].理论与改革，2013（5）.

孙潮.平安世博催生社会管理创新——以上海市闵行区“城市综合管理和应急联动机制”为例[J].行政管理改革，2010（10）.

责任编辑：王 缙