城市管理数据化内容体系的操作路径

王枫云　陈亚楠

摘要：城市作为技术革命和现代文明的摇篮，不仅是一个复杂的综合体，同时也面临着许多挑战。在数据化时代下，大数据技术不仅有利于推动城市管理数据的互联互通、提升城市管理者的决策水平，还有利于提升协同创新能力、优化公共服务能力。城市管理数据化是指通过对数据的有效挖掘、分析与利用，将其转化为数据资产，进一步提高城市智能化、互联化水平，更好地服务于城市的各项管理工作。城市管理数据化不仅有其相应的内容体系，而且须设计具有针对性的路径，以确保城市管理数据化内容体系的操作化。

一、数据化时代的来临对城市管理提出了新的要求

（一）数据化时代的内涵

数据化是将采集的信息进行数据转化，这里包括了数据的采集和数据的处理两个方面。数据的采集主要是通过硬件来实现的。例如：手机的GPS传感器不断地定位我们的位置信息，对人和移动装置（比如汽车）的行为进行采集；重力传感器不仅仅对数字设备的横屏竖屏进行控制，而且能根据重心的位移来记步；手环的血氧传感器采集血氧信息，对健康数据进行监控并预防等；说到底就是在数字化的基础上把现实数据化。数据的处理是软件的算法及实现，包括各种软件程序，管理数据的文件系统和数据库系统，以及各种数据处理方法即算法。

数据化时代的到来让人与人、人与自然之间更加贴近。从一天的开始，我们睁开眼睛就可以从手机上听取世界各国的最新的动态与最热门的时事新闻；开车时，我们可以通过GPS带领我们到达目的地；休闲时我们可以通过微博、微信来与五湖四海的朋友们互动、分享生活；以及生活中各种软件为你解答生活中种种的疑惑；一天当中我们无时无刻不与数据打交道，正如中国工程院院士、中国计算学会大数据专家委员会主任李国杰所说到的：“在数据构成的世界，一切社会关系都可以用数据表示，人是相关数据的总和。”[1]

（二）数据化时代的特征

数据化时代的到来，使得数据资源的重要性不断彰显。我们可以通过数据分析获取商机、信息与机遇等功能，从之前少数的象牙塔学术精英扩展到现在的企业、科研机构、政府等生活中的各个领域都在不断更新与运用。其主要特点是：“由数量巨大、结构复杂、类型众多数据构成的数据集合，是基于云计算的数据处理与应用模式，通过数据的整合共享、交叉复用，形成的智力资源和知识服务能力。”[2]

1.数据容量大且完整性高

数据化时代的到来，让人们对信息的掌握展现出了前所未有的空间与潜力。随着各种电子设备、互联网和云储蓄等技术的发展，网络、社交网站、微博微信、手机APP、监测器、摄像头等都成为了数据信息的来源，人和物的所有行径都被记录在案。例如：谷歌公司每天要处理超过24PB数据，相当于104万8千多个GB，其数据处理量是美国国家图书馆所有纸质出版物所含数据量的上千倍；Facebook公司每天更新照片超过1 000万张，每天人们在网站上点击“喜欢”（Like）按钮或者写评论大约有30亿次；YouTube公司每月接待多达8亿的访客，平均每一秒钟就会有一段长度在一小时以上的视频上传；Twitter上的信息量几乎每年翻一番，截至2012年，每天都会发布超过4亿条微博。[3]再者，随着云计算的出现使得信息可以不断叠加，集齐全部数据成为一种可能，不再像以往那样以部分数据代替整体数据，产生偏差，毕竟个性只是共性的一部分，不能以偏概全。

2.数据种类繁多

网络化在生活、学习中的程度日益加深，几乎每个人都成为了信息的提供者，使得各种各样的数字化知识、信息不断在增加。科技的发达，也让复杂多变的信息转变为可以度量的数据。如今似乎真正进入了一个正如毕达格拉斯学派所言的“万物皆数化”的境地。社会的进步，经济的发展为人类的生活带来了多种多样的娱乐方式，活动中的信息被实时提取并输入数据库，促使数据化时代数据种类繁多且杂的特征也并不是无根据的。

3.预测功能之强大

数据积累之多不仅可以帮助我们发现已有的规律，还能根据这些材料善于预测其发展趋势，有效帮助人们提供行动建议。例如：“google流感趋势”（Google Flu Trends）利用关键词搜索预测禽流感的分布；内特·西尔弗（Nate Silver）利用大数据预测2012年美国选举结果；再例如我们生活中，淘宝会根据你的购买和浏览记录为你推送一些你感兴趣的商品，从而增加成交率；不论是法国数学家西莫恩·德尼·泊松（Simeon-Denis Poisson）认为人类行为的松柏分布，还是后来拉巴西（Albert-Laszlo Barabasi）又提出的幂定律，都表明了人类行为的可预测性。因此，现在通过对来自不同侧面的数据集整合，不同数据类型之间的关联性就凸显出来了，这时对数据进行分析，就能发现其中强大的预测功能。

（三）数据化时代对城市管理的新要求

城市作为技术革命和现代文明的摇篮，不仅是一个复杂的综合体，同时也应对着许多挑战。城市化进程的加快和生活水平的提高，加速了城市管理问题的爆发，消除“城市病”，加大城市的正能量成为新一代城市管理者肩负的使命。在数据化时代，大数据技术不仅有利推动城市管理数据的互联互通、提升城市管理者的决策水平，还有利于提升协同创新能力、优化公共服务能力。

大数据推动城市管理科学化必须从法律保障、发挥数据优势、优化管理实践等多个方面采取措施。要想在数据化时代有效对城市进行管理，必须以建立健全的法律体系作为其基础和保障。数据时代的数据种类繁多且复杂，要想合理提取有效的信息必须开展数据普查，理清已有数据基础，制定合理的数据准则，保障数据统一性；并不是一切行动都需要数据积累来指导行动的，有时实时信息才是解决问题的关键。最近几年，中国城市应急管理在城市管理中的地位越来越重要，自然灾害、交通事故、公共卫生等事故频发形成了城市管理中一道难以逾越的鸿沟，进行实时监督，由以往的“预报”转变为今日的“实时报”。保证数据的时效性，在提高城市危机处理的效率中是相当重要的。俗话说：“一个人幸福并不是幸福，全部人幸福才是真正的幸福。”所以在这个数据时代，我们要做到有福同享，把数据进行开放共享，使得社会各界都可以利用数据这个有效途径，一来可以使数据的利用率提高，二来这也是推动数据城市治理的一种发挥数据优势的途径。最后就是政务处理网络平台的构建，这是优化城市管理实践的具体做法，可以在这个信息时代帮助政府实现城市管理电子化、高效化、协同化以及有效监督。

在数据时代我们当然要做到“用数据说话、用数据管理、用数据来决策、用数据来创新”，充分发挥新型大数据技术的巨大潜力，做到对城市事务更透彻的感应、更深入的智能化以及更全面的互联协同，实现城市管理数据化。

所谓城市管理数据化也就是指通过对数据的有效挖掘、分析与利用，将其转化为数据资产，以进一步提高城市智能化、互联化建设，更好地服务城市的各项管理工作。

二、城市管理数据化的内容体系

（一）城市规划管理的数据化

John Friedmann说，规划是通过公众参与的政策制定与实施的过程。城市规划管理的数据化是指应用大数据技术、物联网技术、三维地理信息技术和云计算等技术，以城市规划的信息化为基础，制定统一标准体系、跨部门协作机制和构建三维规划平台以及公众参与规划平台。贯穿从规划编制、规划审批和规划实施等规划管理的全过程，去实现规划管理的标准化、协同化、三维化和公众化，从而进一步促进城市规划管理的科学性。

1.城市规划编制方法变革

传统的城市规划编制大部分都是采用地形图和文献等小样本实现的，基本上是靠经验判断和城市类比做决定，这种方法既不能满足居住者的需求，也缺乏合理性和科学性。大数据时代的到来，为城市规划编制提供了新的思维、理念和方法。比如我们可以通过对公交刷卡数据进行分析，从而清楚明了居民的出行活动，以此用来指导城市交通规划；[4]还有对社交网站数据进行分析，了解民众对其周围建筑环境的评价和感受，为城市的改造和建设提供依据，等等。

2.城市规划协调管控

城市规划体系、经济社会发展体系和土地利用体系是环环相扣的，数据化背景下，可以形成一套上下联动、左右协同的规划体系，有效实现三者合一。把居民活动、生态环境和交通流量录入数据库，从而绘画出一个全面、统一、精准的数据平台。这样就可以对规划编制进行统筹管理，做到规划一有变动，及时发现、及时协调、及时调整，避免一些不必要的问题出现。

3.公众参与性提高

数据时代，数据的产生、传播、分析和处理都是高速发展的。这弥补了之前专家领衔方式中公众参与度弱，回馈速度慢的漏洞。如今的技术可以把公民在社交网站、专业平台等时时产生的个体数据进行搜集和挖掘，简易分析后，专家就可以有针对性作出信息回馈（如图1），这样既可以解决公民的困难，又能抓住事件的重点。当人们的意见得到重视时，人们的参与热情也就跟着提升了。

（二）城市文化教育管理的数据化

舍恩伯格等认为，“大数据为学习带来了三大改变：我们能够收集对过去而言，既不现实也不可能集聚起来的反馈数据；我们可以实现迎合学生个体需求的，而不是为一组类似的学生定制的个性化学习；我们可以通过概率预测优化学习内容、学习时间和学习方式”。[5]

1.政策制定的科学化

在数据的支持下，教学问题不再是依靠各位老师头脑中的模糊经验去解决，而是基于对海量教学问题的描述以及教学问题解决方案的分析。早在2002年美国政府就以立法形式表明教育改革和决策必须有实证数据支持。之后我国也推出了“终身一人一号”电子学籍的管理方式。[6]这些从数据海洋中挖掘出来的事实真相以证据为支撑，更加有说服力。所制定出来的教育政策也更加的科学化，更加符合发展的需要，以及引导的作用。

2.教育方式的个性化

如果说互联网促进了教育的民主化，那么教育文化管理的数据化将实现教育的民主化。现如今人们对市场上流行着的各种大规模在线开放课程教育给予远大的厚望，基于大数据技术和学习分析，优质的教学、课程资源和服务等全部由数据的形式客观呈现出来。[7]如：对学生作业、讨论区以及提问问题进行分析可以发现学习者遇到的困难，从而对其有效干预，更好地开展适应性学习。再者教师也能够根据大数据的技术支持，认知最真实的自我，开展灵活多样的教学，彰显教学个性和智慧。[8]

3.教育评价的多元化

数据时代，我们可以通过技术层面来实现评价、分析以及促进教学活动的提升。我们可以通过对大量数据的归纳而总结出教学活动的规律；对学生进行多元评价，不只是停留在知识掌握的单一维度；走出评价结果的围栏，实现过程性评价；[9]教育评价作为教育过程中最重要的一个环节，通过科学的方式反思教与学的过程和方法，这样，教师和学生才能正视、接受问题，从而促进教学质量的提高。[10]

（三）城市社区管理的数据化

社区是社会的“细胞”，是社会工作的缩影。俗话说，“社区工作是上面千条线，下面一根针”。在数据化时代，树立科学发展观、不断创新社区管理机制和体制，实现数据化与社区管理的完美结合，让社区和谐发展、百姓安居乐业是我国现在城市社区管理的重要内容。实施管理的数据化可以做到每一寸土地都有人管理，每一户人家都有人服务，从而让“缩小管理范围，增加管理内容，提高管理效率，共享信息资源”[11]的精细化管理模式得以实现。

1.有效提升工作绩效

城市社区管理的数据化通过建立“e”平台，构建大数据系统，集中办理公民事务。由于城市化的发展，加大了社区的人口数量，社区推行网格化管理可以迅速收集人口综合数据、居民建议等一切信息，有效解决控制人员不足、管理不到位的问题；传统的社区管理需要大量的人手协同才能完成工作，而社区管理的数据化可以把各类繁杂的账表集中在一个平台，实现一体化运用管理；再者大数据容量大的优点，可以使我们快速检索出所需要查询的目标，如低保、失独老人、单亲家庭等项目。方便快捷的查询、全面信息的收集大大提高了社区的工作绩效。

2.全方面扩展社区服务功能

社会在进步，科技在发展，传统的公共服务手段已无法满足到居民的需求。而城市社区管理的数据化可以全面掌握社区居民的老、弱、病、残等信息，通过互联网向社会寻求帮助，提高社会透明度的同时做到精准化服务；社区服务平台、公众微信号的利用，可以让居民更加快速地了解到信息更新；民政、住房、计生、劳保等业务办理流程的信息在线公布便利了居民的查询，确保了阳光化运作，实现线上线下无缝对接；指定银行缴纳电费、水费、管理费等，减少人们在各个部门之间来回奔波，做到足不出户可以搞定一切的一站式缴费服务。

（四）城市环境管理的数据化

“十三五”后，我国的环境管理战略就逐步转变成了以质量改善为向导。环境系统的分布性、复杂性和动态性都使得传统的管理方法无法做到量化决策、动态调整的要求。环境管理的数据化依据各地监测到的网络布局、自采数据传感器的应用以及基于卫星遥感大数据与地面监测站点数据实时融合，可以为分析提供更全面的实时数据信息，从更微观的层面反映特定区域的环境质量情况，使得环境管理更加数字化、网络化和精细化。

1.环境规划编制

现如今我们已不再停留在“环境发生了什么事情”，而是通过对数据的分析可以到达“为什么环境会发生这样的事情”以及“环境想要什么事情发生”的地步。环境监测数据、企业污染排放数据、气象数据、治理投资数据等环境数据更新时间周期大大缩短并能做到深度分析，这可以给环境规划提供科学可量化的决策支持。比如我们通过仿真模拟新建项目会对环境造成什么样的影响从而合理调整新建项目的规模、选址、环保等要求。

2.环境质量管理

在质量考核为导向的背景下，必须锁定环境质量的改善。我国幅员辽阔，气候类型众多，各地区水文气象条件差异较大，同一地区不同时间，时空变化与分布特点也存在着较大差异，只有实施海量实时数据的有效分析，采取分季节分区域的总量精细化管理，实施分区域动态污染物容量总量控制，才能确保目标的实现。[12]例如微软提出的Urban Air模型利用监测站提供有限的空气质量数据，与交通流、道路结构、兴趣点分布、气象条件和人们流动规律等大数据结合，从而推出整个城市细粒度的空气质量。[13]

3.环境应急管理

近年来，我国环境事故进入高发期，频发的突发性环境事件直接威胁人民群众的身体健康和财产安全。大数据的应用可提高环境应急的管理效率和智能化水平，从而节省成本和减少不必要的损失。在日常管理中，收集海量实时数据，建立高效预算、机器预测的能力；事件发生后，全面感知事故的变化过程，快速集合多项关键信息辅助决策；事后评估，有效判定应急处置工作的状态与实际效果。[14]

4.公民参与环境保护

随着我国经济发展，人民群众的环保意识越来越高，对生活环境质量也提出了更高的要求。环境大数据下互联网和GPS设备的普及，通过文字、图片、文档、视频、地图等信息，为不同层面的公众提供广泛的环境信息，提高公众环境意识，提高公众的环境参与能力，进而提供差异化和精细化的公共服务，改善公民的环保感受。

（五）城市形象管理的数据化

凯文·林奇于1960在《城市意象（The Image of the city）》一书中指出城市形象是指公众对一个城市的内在综合实力、外在表象活力和未来发展前景的具体感知、总体看法和综合评价，反映了城市总体的特征和风格。当“城市”遇上“数据”，两者之间的结合一定会碰撞出不一样的火花。各类数据的挖掘以及运用，一定会为城市形象的塑造和传播带来更加合理的管理。

1.利于多元表达

“城市意向的确立及更高层次上城市软实力的提升，均离不开形象传播”，而作为城市形象传播的主要承载物，媒体扮演了至关重要的角色。在传统的城市形象传播中，都是以文字、图片、视频等手段再现城市拟态；但是城市形象管理的数据化使得传播主体不断优化，借助丰富的形态架构，生动简洁的传达信息。如北京故宫博物馆推出3D紫禁城虚拟世界来还原真实场景的原貌，投身于微信、微博等社交媒体，杭州确立的“无门票游西湖政策”等，都体现了城市形象管理的数据化。

2.人文精神的弘扬

城市的人文精神是城市发展的精神文化动力，也是提升城市品质的重要基础。通过对数据的收集和整合，比较容易找到城市人文精神在生活中的体现，我们可以在城市形象建立和传播中就这一部分进行大力传播，不断利用数据管理进行优化，从而建立为城市形象的文化名片。

3.利于监督评估

传统对各单位的监督和评估都是建立在一些总结报告和执法部门的检查上，第三方的补充信息和佐证则呈现严重缺失的状态。城市形象管理的数据化可以在公众的参与下建立一套科学、动态、开放的监督评估体系，真实、全面地回顾各部门的工作。如三亚、哈尔滨、德州等众多城市的城管执法局都建立了数字城管管理平台，信息采集员只要在街道上发现垃圾小广告、随意丢弃的垃圾、井盖丢失、乱摆放的小摊贩等问题只要简单拿起手机进行拍照，发送给公众平台并进行描述，就会有专人及时来处理。在维护了市容市貌的同时，还加大了公民参与的热情。

（六）城市危机管理的数据化

我国是一个社会危机和自然灾害多发的国家，大数据及其技术可以帮助城市在应对危机时，通过对事件数据的采集、分析、筛选、跟踪和应用，并结合自身城市的情况，从而实施科学的城市危机管理制度，帮助城市在不断变化的社会环境中做好危机管理，营造有利于城市发展的内外部舆情环境，不断提高居民的满意度。

1.提升了危机处理能力

跨领域性、衍生性、危害的全社会性是现代危机的特征，在此背景下，纵向分工的惯性与危机管理横向整合要求之间存在严重的功能性冲突和结构性矛盾，一个部门负责一种危机的模式也已无法适应当代危机管理的需要。[15]而城市危机管理的数据化是只用数据说话的，管理中产生的数据流只遵循数据本身的性质和管理要求，没有专业分工区隔的说法，能很好地解决因专业分工及体制问题而导致的信息壁垒。如风险地图、信息可视化技术、视频展示技术、三维地理信息展示技术等可视化技术，可以将城市危机的地理信息、应急物资储备信息、道路信息直接展现在应急管理系统界面上。

2.完善了反馈和评估机制

城市危机管理的数据化通过统一的大数据处理平台，监测采集实时事件发展态势数据和危机决策效果控制流数据，以此来构建危机的反馈数据仓库，完善其反馈机制。[16]大数据技术的利用，对网络舆论及其蕴含的社会情绪进行研判，有效感知社会公众所关注的社会焦点问题及其持有的各种观点，感知社会情绪发展动态，及时了解突发事件态势，灵活调整应急决策方案。再者评估途径的科技化以及公民群众参与感的上升都让评估显得客观。

三、简短的结论

现实实践中如何推进城市管理的上述内容体系真正实现数据化，我们需要从以下方面着手：

（一）健全相关法律体系

美国和日本都经历了长期的实践之后实现了信息公开、隐私保护的法律体系，而前国务院总理温家宝也提过“阳光是最好的防腐剂”，加之公民对信息公开要求的不断提高，使得如何在大数据这个双刃剑的信息时代，既发挥数据在城市管理中的运用，又能合理有效地保护到公民的隐私不受侵犯成为研究的重点。所以我们要做的是尽快建立健全我们国家关于保证信息公开的相关法律，做到有法可依，依法行事。目前我国关于数据信息公开的法津规范主要有《档案法》《保密法》《中华人民共和国政府信息公开条例》等一系列法津法规，其都存在着明显的不足，所以在健全法律上我们必须做到从原则上、范围上、操作上确定对公民隐私权的保护，杜绝酒店、火车购票网站、银行等主体发生的信息泄露事件再次发生。再者就是作为数据资源的生产者，人们有权查看政府、企业等掌握的个人信息，保证公民自由获取信息的权利。

（二）开展数据普查

数据就像一座巨大的金矿，但是我们都知道挖金的人必须需要技术和管理两道程序的有效配合，才能产出大量真金。而数据普查在这个数据金矿里就充当着勘察城市数据金矿储量和开采情况方法的角色。在我国城市管理中，每天都会产生大量的数据，由于机制设计和交易费用等因素常常都会引起信息孤岛的现象，数据不能被充分利用，这就要求我们做到数据高效收集和联通。而开展数据普查，城市管理者就可以清楚地知道政府拥有哪些真实可靠的数据，这些数据掌握在谁的手里，数据的价值如何以及是否实现“联合开采”，从而为城市管理者制定数据收集制度、数据整合制度、数据共享制度和数据管理制度提供基础。

（三）专业人员的培训

因为城市管理数据化的应用，与之相对应的人员将接手数据收集、数据分析、数据可视化等工作，做到用数据说话，但是这些都需要专业技术软件的应用。没有专业素养的技术人员，在操作时相关的专业知识，不仅不能有效的提炼有价值的数据，反而会给工作带来不必要的麻烦。所以我们应该重视这一方面人员的培养，有效对接这个数据时代到来给我们带来的工作职能变化。再者对领导人员而言，接受新鲜事物的速度相对是比较慢的，固有的行为方式可能早已在心中生根发芽，为了能够使决策者更好地利用数据来治理城市管理中的问题，我们还要加大对这些决策者对城市管理数据化的认识培训，使其能够得心应手地有效运用这些数据。

（四）政务处理网络平台构建

数据时代，人们每天行为中的点点滴滴都能快速转变为数据，加上在全民触网的大环境下，公众对政务服务需求已从单向的信息获取转变为交互的“一站式”办事服务。因此城市管理在已有的电子政务和“一站式”服务基础上需要进一步优化，构建强大的统一政务处理网络平台，用信息技术打破地理空间分散和政府部门分立的障碍，为公民提供多样化的咨询渠道和详细明了的信息、线上线下两种受理渠道、政务协同处理、处理效率和统计监督平台、智能化的档案管理等服务用来提升政府服务的信息化程度，提高服务的效率，实现城市管理的数据化、科学化。

说明：本文为2015年国家社科基金重点项目（15AZD077）；广东省哲学社会科学“十二五”规划2014年度项目（GD14CZZ01）；2014年广东省教育厅省级特色创新项目（广州大学“创新强校工程”人文社科类平台项目）（2014WTSCX058）。

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责任编辑：王 缙