食药监管应超越机构改革

刘鹏

近月来，关于地方食药安全监管体系是否要重新“翻烧饼”、已成立市场局是否要重新单列食药局，成为地方政府和社会舆论关注的焦点。

这对基层监管工作的未来动向带来了不确定的影响，一些基层工作人员观望情绪强烈，甚至一些地方开始出现了基层公务员提出离职或者调动的现象。

食药局单列模式还是实行“N+1”的综合监管模式？自2013年地方食药监改革以来争论—直存在。不论是支持综合模式的人，还是支持单列模式的人，都认为各自所支持的模式更加能体现中央“统一权威”的标准。

“翻烧饼”需慎之又慎

两种模式争论的一个重要焦点在于，综合监管模式会削弱食药安全监管的专业性。

与其他市场监管领域向比较，食药安全监管确实具有较高的专业性，但这种专业性建设更多地应当体现在顶层和中间的监管力量上，尤其是国家和省级层面的监管力量必须单列，而且必须保障专业监管人员的专业技能与水平。在县级及其以下的监管活动中，则更多地需要依靠“人海战术”来进行风险预警和防范，综合局模式在监管的人力资源分配上具有一定优势。

从地方案例调研的经验来看，两种模式也是各有利弊，但其目标却又殊途同归。综合模式的优势在于有利于提高行政许可的效率，整合基层有限的监管力量，在短期内有助于解决监管队伍的人员经费编制问题，有利于实现基层监管力量的全覆盖，提高部门之间协调力度，而不足之处在于食品药品安全在市场监管局的工作中有所弱化，食药监队伍在机构改革中处于相对弱势地位，同时监管队伍和力量的专业性弱化。

另一方面，单列模式的好处则是有利于保障食品药品安全监管工作的中心地位，同时能够保障食品药品监管队伍的稳定性和专业性，但也存在由于编制和人员移交有限，导致基层监管力量覆盖难以实现、食药部门监管资源更加紧张、与其它监管部门难以协调的弊端。

无论怎样的监管体系，如果需要发挥作用和实效，都需要一定时间，因此这种频繁“翻烧饼”的监管体制改革，必须慎之又慎。否则，又会出现前几年改革出现的“机构改革折腾症”，不但无法达到强化食药监管专业性的目的，反而让基层监管队伍人心涣散。

此次机构改革的争论，原因在于机构改革直接关系到监管者的切身利益和权责，同时机构改革还扮演了很多载体的角色，很多人希望通过机构改革来推进深层次的改革，甚至把机构改革当作深层次改革的抓手和推力。

但最后的结果都发现，如果只做机构改革的表面折腾，而不深入到职能优化、能力强化、服务细化等深层次改革，机构改革不会像很多人想的那样会成为推动其它改革的利器，反而会异化为地方与部门利益之争。

超越机构改革

要建立统一权威的监管体制，并不完全靠机构的合并和一致就能实现，关键要在更为重要的法律法规、监管标准、检验检测、监管问责方面进行顶层设计和统一，加强对地方政府和涉事企 业的问责处罚力度，强化监管的专业性基础，才可以实现权威。

从未来趋势看，“以中央为主导，以地方为基础；省级以上食药单列，地市级以下合并监管”的“监管联邦主义”与合作协同的监管模式应成为趋势，而不应当再拘泥于综合模式和单列模式谁吃掉谁的问题。

为建成统一权威的食药监管体系，下一步改革的首要目标不应当是机械地对监管体制进行频繁的“翻烧饼”改革，而是应当在现有监管体制基础之上，超越机构改革，从更加深层次的问题着手推进食药监管体系进一步统一化和权威化。

第一，基础性的工作是，中央层面应尽快着手系统研究食药安全监管工作的央地事权划分问题，根据各级政府的长处与不足、食药安全风险的高低以及食药安全跨地区溢出性的强弱，系统划分中央和各级地方政府的食药监事权和责任清单，区分食药安全监管中的中央权、地方权和共享权，同时权责做到相对一致，从而为各级政府承担相应的责任提供依据。遇到存在分歧和模糊的地方，应当明确剩余监管权分配和仲裁的部门与流程。只要监管事权与责任划分相对科学合理，采用何种监管体系、设置什么样的监管部门就不再是一个关键性问题。

第二，对现有地方不同食药安全监管体系的能力与绩效进行全面评估。尽快开展此项工作，对不同监管模式的利弊进行更加科学的分析与优化。建议借鉴国外相关研究成果，对食药安全监管能力的指标及其组成进行全方面的比较研究，分析不同模式在食药安全监管能力方面各自存在的问题与利弊，最后再有针对性地加以调整，而非急于“翻烧饼”。

第三，在尊重地方政府选择的前提下，加强对地方食品安全监管改革的分类指导。建议由中央编办、食药监总局等部门负责，依据不同地方的食品安全风险特征及产业发展情况，对地方食品安全监管模式进行类型分析，推行分类指导，制定不同的改革标准与模式建议。综合来看，建议食药产业相对发达、产业集中度较高、高风险品种较多的地方以采用单列模式为宜，而食药产业比较分散、品种安全风险一般的地方则采用综合模式更为适合。

第四，加强食品检验检测和执法的垂直性指导，保障食品安全技术监管和执法的相对独立性。建议仿照日前的司法和纪检体制改革，加强上级监管部门对下级食品安全检验检测和执法工作的垂直指导力度，避免食品安全检验检测和执法工作受到地方因素的干扰。

第五，加强对地方党委政府在食品安全监管方面的问责体系研究和落实。建议由中纪委、监察部等部门负责，尽快研究制定地方党委政府在食品安全监管方面的问责体系与渠道，建立起包括政治责任、行政责任、社会责任、司法责任、伦理责任等一系列责任内容在内的问责体系，从而确保地方在食品安全问题上的责任落实。

第六，要破除各级监管部门下面一定要有“腿”的旧式思维，将不同层级间政府部门的监管工作更多地通过签订资金支持合同、进行专项委托执法与考核、签订保密协议、开展技术培训甚至向第三方购买服务来开展工作，以此来破除日益固化的行政系统利益，推动基层监管工作的开展。