农村基础设施领域推广PPP模式探析

陈建华　王　云

农村基础设施领域推广PPP模式探析

陈建华王云

内容提要：农村基础设施是农村地区经济社会活动正常开展的保障。由于面临着存量、维护、结构等诸多供给侧问题，可以预见，现有基础设施难以满足农村地区日益增长的需求。笔者基于地处京郊的平谷区相关情况的调研，对农村基础设施供给存在的典型问题进行了初步梳理，分析认为通过PPP（政府和社会资本合作）模式提供农村基础设施，十分必要，切实可行。本文比较深入地探讨了农村基础设施PPP项目实施要点、推广策略及保障建议，具有较大借鉴和指导价值。

农村基础设施政府和社会资本合作项目运作方式

农村基础设施是农村经济社会活动正常开展的保障系统，即为农村地区农民生活和社会生产提供公共服务的物质工程设施，它的主要范围包括交通设施、电力设施、通讯设施、农田水利设施、饮水设施、医疗卫生、基础教育、农村文化设施等。近年来，地处京郊的平谷区农村基础设施发展较快，从供给层面取得了较大成就。随着农村地区对基础设施服务需求不断增长，为提高有效供给，应用PPP模式提供农村基础设施十分必要且切实可行。

一、农村基础设施供给现状及问题

（一）农村基础设施供给现状

近十年以来，平谷区在北京市有关部门的支持下，大力开展农村基础设施建设，其中，与全市同步开展的农村“五项基础设施”工程建设总投资超过10亿元，农村绿化设施、太阳能浴室、雨洪利用工程、农村污水处理站、大中型沼气站、垃圾分类存放点、公厕、夜间照明设施等设施建设初具规模，农村生产生活条件得到较大改善。

（二）主要问题

1.现有设施存量不富足，依然不能满足更大需求

近年来，平谷区农村主要基础设施在人均保有量上已有明显增加，同周边区县相比具备一定的数量优势，但随着城镇化步伐进一步加快，农村居民对基础设施和公共服务的要求越来越高，供需矛盾依然存在。去年中央一号文件要求加大力度建设农村基础设施、提高农村公共服务能力，为建设农村基础设施指明了方向。

2.现有设施维护不到位，依然不能满足更高需求

如果把农村公共服务供给分为量和质两个阶段的追求，随着农村经济持续发展和人民生活水平不断提高，农村地区对公共服务的需求已逐步转向较高层次。当前农村基础设施尚处在量的保障阶段，普遍存在运营维护不够的问题，直接影响了设施的正常使用和有效服务提供，不足以满足农村居民对“质”的更高追求。

3.现有设施结构不合理，依然不能满足更全需求

目前农村地区普遍在电力、通信、农村交通等基础设施保障方面成就明显，但在环境卫生、文化体育等方面供给还不够，面临农村日益丰富的公共服务需求，基础设施结构性困境依然存在。

导致农村公共基础设施供需矛盾的原因是多方面的，从关键因素上看，主要是两个方面：一是提供模式粗放。重建设轻运维的提供模式依然是主流，硬件建设到位以后，随之而来的是后期的维护和管理工作。从近几年的实践看，管理明显没有跟上建设的步伐，导致很多设施建而不管、建而不用、用而不修，没有完全发挥出应有的效用。二是筹资观念保守。在农村基础设施筹资方面，长期存在对财政资金“等靠要”观念，缺乏对社会资本“招引投”观念，在整体经济增长放缓的新形势下，固守旧有筹资观念已难以保障基础设施的有效供给。

二、在农村基础设施领域推广PPP模式必要且可行

（一）推广PPP模式极其必要

1.农村基础设施供给不足会成为制约农村经济社会全面发展的瓶颈

农村基础设施是农村社会赖以生存发展的基础性物质条件。实践表明，如果农村基础设施供不应求，农村地区的消费潜力难以发挥，甚至对投资形成“挤出效应”，农村乃至周边城区经济将受到冲击，从而进一步加剧农村公共产品供给不足，形成恶性循环。为避免现存的基础设施供给不足成为制约农村经济社会全面发展的瓶颈，应用PPP模式改善农村基础设施供需关系，是急中之急，重中之重。

2.在农村基础设施领域引入PPP模式极具意义

PPP是在基础设施和公共服务领域，政府和社会资本双方以合同为基础建立的一种合作关系，是公共服务供给机制的重大创新。从定义上理解，PPP模式是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，并遵循平等协商原则订立合同，明确责权利关系，社会资本提供公共服务并获得合理回报，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价（国办发〔2015〕42号）。

农村基础设施领域PPP模式通过引入市场竞争机制，确保各参与主体（主要是政府、私人投资者和银行或借贷机构）通过具体项目实现共赢，基于合同对项目共同负责，从而形成长期合作机制。PPP模式通过利益分享、风险共担机制，吸引更多的社会资本参与农村基础设施供给，通过道路、水电等基础设施的建设推动农村生产力的发展，提高农民切实的生活水平；对项目实施全生命周期管理，前期建设完成后，继续保障运维管理，保证基础设施正常使用；社会资源在公共部门与私营部门合理配置，提高相对缺乏的农村公共资源的利用效率；引导资金投向从注重建设向注重运维转变，提高项目资金的使用效益。可见，通过推广应用PPP模式，可以较好地优化农村基础设施提供模式，化解筹资难题。

（二）推广PPP模式切实可行

1.前期实践探索

近年来，在中央政府一系列扶持政策的引导下，农村基础设施建设大有改观。我国在农村基础设施领域正式应用PPP模式之前，农村地区已经进行了PPP的相关探索。2004年中央一号文件从多个方面支持公私合作领域的扩大，为PPP模式在农村基础设施领域推广应用提供了政策支持。随着《国家发改委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）等文件陆续出台，农村基础设施领域引入PPP模式迎来难得机遇。当前，我国社会主义新农村建设深入开展，在新的政策环境引导下，公私合作应用范围也将不断扩大。部分乡镇已不满足于传统合作领域，政府和社会资本不断尝试在农村沼气、小型公益生态林、水土保持工程、小型人畜饮水工程等领域开展深入合作。

2.相关准备工作

当前，我国广大农村地区在利用社会资本改善基础设施方面，已经坚持做了一些扎实的工作。就平谷区而言，为了使农村基础设施真正长期有效地为农村发展服务，高度重视农村基础设施的管理、维护、使用，从2014年开始，调整和完善了农村基础设施管护长效工作机制，在运行和管护方面进行了一些有益的尝试。区政府制定出台了《农村基础设施运行与维护管理指导意见》，明确了镇乡、村的运维责任，在资金筹备和队伍配备方面做了相应安排。今年，由区财政局牵头，以区政府名义研究印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施细则》，对全区PPP模式推广应用提供了全面指引，有助于包括农村基础设施在内的相关PPP项目成功落地。

三、PPP模式的实施要点与推广策略

（一）农村基础设施应用PPP模式的实施要点

1.应用领域

根据国家发展改革委相关指导意见，PPP模式应用领域覆盖三类：（1）经营性项目。是指具有明确收费基础，而且经营收费能够实现投资成本全覆盖的项目，诸如电力设施、通讯设施、收费高速公路、桥梁、隧道等。（2）准经营性项目。是指经营收费部分覆盖投资成本、还要政府补贴部分资金或资源的项目，诸如公共交通、热力供应、饮用水输送、污水排放、文体场馆、基础教育、医疗卫生等基础设施。（3）非经营性项目。是指缺乏“使用者付费”基础、依赖“政府付费”回收投资成本的项目，诸如农村道路、河道治理、防灾设施、绿化设施等，此类项目不直接产生经济效益，应由政府直接投资。

农村基础设施PPP模式应用领域涵盖经营性、准经营性和非经营性三大类，各领域项目具有相应的投资主体及收费模式（见表1）。

表1　PPP模式在农村基础设施领域的应用

2.方式选择

当前，农村基础设施PPP项目可以通过多种运作方式实施。运作方式的决定因素包括收费定价机制、项目投资回报情况、风险分配框架、融资需求、改扩建需求以及期满处置等，主要因素概括为项目类型、合作范围和资产权属等。原则上，对于经营性项目，要依法放开相关项目的建设、运营市场，推动自然垄断逐步向特许经营转变，可采取建设-运营-移交（BOT）等模式实施。对于准经营性项目，可运用特许经营外加部分补贴等措施，采取建设-拥有-运营（BOO）等模式实施。对于非经营性项目，可运用政府购买服务，采取委托运营（O&M）等市场化模式实施。

PPP模式项目运作方式不断衍生出新形式，现今实务操作中也是种类繁多。我们认为，我国农村基础设施领域可重点关注委托运营（O&M）、管理合同（MC）、租赁-运营-移交（LOT）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、购买-建设-运营（BBO）、建设-拥有-运营（BOO）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）、建设-运营-移交（BOT）、建设-移交-运营（BTO）、设计-建设-融资-运营（DBFO）、设计-建设-运营（DBO）等12种运作方式。本文图1中总结了PPP模式各运作方式的选择规则。值得注意的是，业界有观点认为区域特许经营（RC）、建设-移交（BT）也属于宽泛意义上的PPP运作方式，只是RC属于“使用者付费”情形的公私合作，BT属于必要的政府购买服务情形。实际上，BT与PPP模式是存在本质区别的，前者缺乏必备的运营服务环节，据财政部最新政策BT也是不属于PPP序列的。

图1　PPP模式运作方式的选择

（二）在农村基础设施领域推广PPP模式的重要策略

PPP模式在我国基础设施领域推广应用，虽然起步较早，但依然处于初级摸索阶段，农村地区基础设施项目在应用PPP模式时，存在的困难更大，项目落地率更低。为了在PPP模式的推广应用过程中，切实有效化解农村基础设施的供需矛盾，可利用三项策略进行：

1.坚持循序渐进原则，有序推广

体现在项目选择上，先从经营性基础设施项目开始，逐渐创造条件，培育盈利空间，然后扩展到准经营性和非经营性基础设施项目；先把存量项目转型为PPP项目，加强对这类项目的运维管理，等积累了一定经验时，再推动新建PPP基础设施项目。

2.坚持遵规守矩原则，扎实推广

目前，我国已为PPP项目制定了比较完善的操作指导性方案，业界对PPP模式进行了比较深入的探讨，在项目推进流程上基本形成了共识。在农村基础设施PPP模式推广中，应做实每一个项目，防止形成“伪PPP”项目；做好每一个步骤，尤其是做好物有所值、财政承受能力两个评价验证，防止模式走偏。

3.坚持因地制宜原则，相宜推广

农村地区各地实际情况不同，经济发展居民生活水平不同，尤其是对基础设施需求轻重缓急程度不同。在PPP模式应用上切忌一刀切，全面开花，应积极采取地域试点、行业试点、项目试点的以点带面策略。

四、可能困难及保障建议

（一）PPP模式在农村基础设施领域应用范围有限，尚处于初级阶段

农村地区市场化水平较低，大多数情况下私人部门只能介入一些小型的基础设施建设，诸如小型水利工程、电力工程等。为保障PPP模式在农村基础设施领域有序较快推广应用，一方面，在“人”上下工夫，一是通过组织继续教育和业务培训、派遣相关业务骨干到农村挂职第一书记、村长助理等形式，加大农村基础设施PPP模式应用的人才支持；二是为保障项目顺利推进，提高决策水平，提高利益相关的公众对PPP项目的参与程度。另一方面，在政策上寻求支持，针对农村基础设施的经济属性和供求现状，制定专门的PPP模式鼓励性政策，以及鼓励政策性、开发性银行等金融机构提前介入项目，提高项目融资成效。

（二）没有硬性要求，基层政府缺乏动力

对于农村而言，PPP模式尚属于新概念新事物，政府方推广应用的主观能动性和专业水准必不可少。而目前，部分乡镇对于PPP模式运作流程缺乏必要的认知，对应用PPP模式积极性不高，不敢轻易引入市场主体力量参与基础设施提供。县乡基层政府应发挥主要引导力量，一是要加强政策和理论宣传，改变观念，提高认知水平，真正认识到PPP模式是提高农村生产力水平、改善农民生活条件的有效方式；二是由相应部门牵头出台相应法规，明确规定在供电、供水、供热、燃气、污水、垃圾处理等主要市政设施，农村公路、通用机场等交通运输设施新建项目，优先考虑PPP模式。

（三）农村基础设施PPP项目盈利性较差，社会资本参与热情不高

农村基础设施建设盈利相对较小，为激发社会资本的积极性，在推广早期筛选PPP模式合作项目时，应尽量选择那些“含金量”较高、现金流情况较佳的经营性项目，如果条件不充分，可以通过设置唯一性条款、调整垄断性等方式构造合理的盈利模式。对于准经营性项目，要建立投资、补贴与价格的协同机制，鼓励提高项目商业运营价值，为投资者获得合理回报积极创造条件；对于非经营性项目，要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益，还可在项目激励制度设计上大胆创新，尝试使用“影子收费”机制，由政府根据设施使用情况支付费用。有针对性制订PPP项目“以奖代补”实施细则，切实优化对农村基础设施项目的补贴方式。

（四）PPP模式应用效果低于预期，项目落地比率不高

由于种种原因，农村基础设施PPP项目应用效果还不明显，这是目前PPP模式在城市基础设施领域同样存在的一个问题。体现为项目在规划制定过程中，可行性评估不到位，对于风险的界定、预估不充分，导致有些项目中途夭折，或者项目落地后绩效不佳。作为应对，一是要加强对于PPP模式相关法律法规的完善，制定相应的管理办法以保障项目合作的顺利进行；二是加强执法履职，确保项目合作各方严格履行合约，承担应尽义务，尤其是政府不越权不越位，充分保障社会公众和社会资本权益。

［1］刘尚希.以共治理念推进PPP立法［J］.经济研究参考，2016（15）.

［2］贾康，孙洁.新农村基础设施建设中PPP模式的应用［J］.地方财政研究，2006（5）.

［3］萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.中国人民大学出版社2002.

［4］孙洁.城市基础设施经营的公私合作管理模式研究［D］.同济大学，2005年.

［5］Stevens.Comparing Public and Private-secter Efficiency.

王云，北京市平谷区财政局，PPP项目专员

（责任编辑：邢荷生）

Analysis of PPP Model in the Field of Rural Infrastructure

Chen JianhuaWang Yun

Rural infrastructure is the guarantee for the normal development of economic and social activities in rural areas.Faced with many supply-side problems such as stock,maintenance,structure and so on,it can be predicted that the existing infrastructure is difficult to meet the growing demand in rural areas.By surveying in Pinggu district that located in the suburbs of Beijing based on the relevant circumstances,this paper analyzes the typical problems of the supply of rural infrastructure and the use of PPP(Public-Private Partnership)in rural infrastructure and think it is necessary and feasible.This paper deeply discusses the key points of the implementation of the PPP project in rural infrastructure,promotion strategy and security recommendations,which provide great reference and guidance value.

Rural Infrastructure；Public-Private Partnership；Mode of Project

F283

A

2096-1391（2016）10-0137-06

陈建华，中国财政科学研究院，博士后