第三方参与重大事项社会稳定风险评估的制度优化研究

韩家勤，周伟

第三方参与重大事项社会稳定风险评估的制度优化研究

韩家勤，周伟

第三方参与重大事项社会稳定风险评估是解决评估过程中“运动员”与“裁判员”不分、评估结果公信力不足等问题的合理方法。部分地方政府在第三方参与评估实践的过程中存在合法性不足、独立性不够、专业性不强、参与度不高等问题。优化第三方参与重大事项社会稳定风险评估制度，需要健全第三方评估的法律制度，构建激励约束制度，完善评估工作制度。

重大事项；社会稳定；风险评估；第三方评估

美国著名学者塞缪尔·P·亨廷顿认为：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”［1］。目前，我国正处在社会转型与体制转轨的现代化过程中，处于机遇与风险并存的关键时期，社会结构分化、利益多元化和利益博弈的趋势日益明显［2］，各种社会不稳定因素不断涌现，社会冲突频发。党和政府历来高度重视维护社会稳定、有效防范社会风险。党的十八大、十八届三中全会及国家“十三五”规划纲要都提出社会治理创新的关键是构建重大事项社会稳定风险评估机制。目前，全国很多地方政府已经制定了重大事项社会稳定风险评估的实施文件并付诸实施。重大事项社会稳定风险评估在预测社会风险、制定风险化解预案及有效预防风险等方面发挥着重要作用。

然而，由于制度本身的缺陷及其政治生态环境的影响，在重大事项社会稳定风险评估制度建设中还存在一些亟须解决的问题［3］，尤其是评估主体问题。尽管各地的“稳评办法”都宣称要区分决策主体、评估审批主体和评估实施主体，甚至近几年来还特意要求开展第三方评估，但整个稳评过程都是由政府部门主导和掌控［4］。这实质上是政府自己评自己的评估模式，难免会将政府自己的倾向性意见渗透其中而作出有利于决策通过的结论，也很难在评估过程中尽可能采用科学化手段以保证评估的专业性。风险产生自风险制造者的行动，而试图再通过风险制造者的行动来消除风险可能只会收到相反效果，即加剧风险［5］。

关于将第三方引入重大事项社会稳定风险评估的相关问题，学术界已有所关注。有文献认为由政府、利益相关者和第三方等主体构成的多元主体评估模式，对增强稳评主体的独立性、实现稳评过程的民主化、提高稳评结果的科学性具有重大意义［6］。也有文献认为当前我国社会稳定风险评估中存在着评估主体单一，容易导致评估结论片面和不公正等后果［7］。可见，学术界对在重大事项社会稳定风险评估中引入第三方的优势及必要性等，已形成共识；但对于在社会稳定风险评估中确保第三方顺利参与并保证第三方价值充分实现的制度设计方面的研究还相当薄弱。我们拟在梳理各地重大事项社会稳定风险评估中引入第三方实践探索的基础上，分析第三方在合法性、独立性、专业性和参与度等方面存在的困境，研究制度优化措施。

一、第三方参与重大事项社会稳定风险评估的实践探索

在国外，被评估对象被认为是第一方，服务对象为第二方，除第一方和第二方之外的为第三方；且第三方与第一方、第二方之间没有直接的隶属关系和利益关系，这样才能保证第三方为实质性的“独立”组织。关于第三方评估，有学者提出，第一方评估是指政府内部评估，第二方评估是指来自普通公众的外部评估，不同于这两方的是独立的专业性机构的评估［8］。也有学者认为第三方评估是由与政府部门无直接行政隶属关系的中介组织（包括各类社会专业机构、大学科研院所等）参与或主导，对项目实施的过程和结果进行监督和考核，也称之为非官方评估［9］。这些界定大同小异，都主张专业组织需具备独立性、专业性和权威性，都强调专业组织需独立于政府之外与政府无利益关系。就重大事项社会稳定风险而言，第三方评估是指由独立于政府之外的具有独立性、专业性和权威性的专业组织，运用定性和定量相结合的方法，对重大事项影响社会稳定的因素进行评估，并制定风险应对策略的活动过程。

（一）第三方参与的思想萌芽时期——“遂宁模式”

重大事项社会稳定风险评估起始于四川省遂宁市。2004年汉源事件后，针对当时容易引发群体性事件的重大工程，遂宁市开始探索重大事项社会稳定风险评估。2005年初，遂宁市在分析汉源事件起因的基础上，在全国首次颁布《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》。该制度所确定的评估范围、评估内容及行之有效的“五步工作法”成为各地推行风险评估的蓝本，并被称为“遂宁模式”。在确定风险评估主体方面，“遂宁模式”主张“谁决策、谁评估”，即重大事项的提出、起草、审批等部门是实施社会稳定风险评估的责任主体，负责成立评估小组。不过按照规定，可邀请专家学者、社会公众和知名人士担任评估小组成员。这种安排可被认为是第三方参与风险评估的思想萌芽，但政府部门主导了评估方案的设定、评估过程的组织及评估报告的撰写等环节。这种评估模式仍属于典型的政府“自己评自己”。

（二）第三方参与的首次尝试时期——“淮安模式”

2006年江苏省淮安市在全市范围内率先开展重大事项社会稳定风险评估工作，在遂宁模式的基础上，建立起了具有可操作性的、实效性的“淮安模式”。在评估主体方面，淮安市明确提出评估参与主体的多元化和第三方评估概念，并将淮安政和稳评工作中心引入社会稳定风险评估，这在国内尚属首次。为提高评估人员的业务素质，淮安市维稳办定期举办风险评估培训班，采取专家授课、案例研讨、现场观摩等形式，对风险评估工作中需要掌握的政策、专业知识和评估技能进行培训。但是，淮安市在实践中也存在一些局限，比如评估机构的独立性不强，无法独立完成风险评估；第三方评估的参与度不够，可委托也可不委托，以至于评估事项的数量有限（2013年前11个月淮安市共完成稳评项目486件，但由评估机构完成的仅有5件）［10］；由于专业评估机构较少，无法通过公开招标形式遴选第三方，由政府指定专业机构评估，降低了第三方的公信力。

（三）第三方参与的逐步铺开时期——“上海模式”

此后，国内很多地方开始推行第三方机构评估社会稳定风险。2012年株洲市成立了湖南省首家自主经营、自负盈亏的社会稳定风险评估机构——平安社会稳定风险评估有限公司，对全市拟实施的项目进行社会稳定风险评估。2013年包头市成立了正安社会稳定风险评估中心，2014年天津市成立了天津市重大项目社会稳定风险评估中心。其中，上海市第三方参与社会稳定风险评估最具代表性和影响力。2009年上海市在试点基础上出台的相关文件中明确提出：委托社会中介机构开展重点建设项目社会稳定风险评价。2011年上海市进一步明确“社会稳定风险评估报告作为项目可行性研究报告、项目申请报告的组成部分，项目单位、项目审批部门应委托有资质的中介机构进行编制、评价工作”。目前上海市参与评估的中介机构达30多家，评估人员有200名左右。截至2013年底，在全市已完成评估的512项重大工程项目中有1/3左右的重大工程项目委托第三方机构开展评估［7］。上海市的主要特点是借助市场化手段推动第三方参与社会稳定风险评估，放开准入门槛，通过行业协会对第三方机构进行业务培训，引导第三方市场自我完善和发展。上海市在取得部分经验的同时也存在一些问题，比如，如何对第三方机构进行资质认定，如何提升第三方的专业性等。

二、第三方参与社会稳定风险评估的问题

当前部分地方已开展的第三方参与风险评估，对完善重大事项的决策程序、有效化解社会风险等具有重要的意义。但是，我国第三方风险评估时间短，受传统体制惯性及第三方自身问题等多方面因素的制约，目前还存在一些问题。

（一）第三方评估的合法性不足

关于“合法性”，马克思·韦伯认为是指“权力（power）”和“权威（authority）”双重含义；尤尔根·哈贝马斯认为“合法性”就是承认一个政治制度的尊严性，“合法性”问题就是一个政治制度、一个政权的威严和权威能否得到人们信任和承认的问题［11］。这是从国家层面理解的。如果从社会组织角度分析，“合法性”包括两层含义：一是“合法律性”，即是否符合法律规定，是否为法律所保护；二是“正当性”，即是否被认可、接受与支持。目前，我国第三方参与社会稳定风险评估在这2方面均存在不足。尽管国内很多地方开始推行第三方机构评估社会稳定风险，并且也有不少成功的评估实践，但是第三方参与评估的法律地位并未得到确认。2014年，为推动第三方评估工作的发展，国务院在督查中首次引入全国工商联、国务院发展研究中心、中国科学院、国家行政学院等第三方评估机构，在听取4家机构对政策落实情况的评估汇报时，强调要将更多社会力量引入第三方评估，要用第三方评估促进政府管理方式改革。尽管如此，第三方评估在法律法规层面尚未得到确认，以至于很多地方社会稳定评估工作存在第三方参与的随意性和不可持续性。有些地方的社会稳定风险评估机制也规定了可委托第三方参与评估，但“可委托”不具有约束力；而且，这些规定都是政府内部文件，法律效力不高，随意性很强。

（二）第三方评估的独立性不够

独立性是第三方机构完成使命、发挥功能的重要前提，是第三方机构优越于其他评估机构的重要特征及其生命力之所在。这里的“独立性”包括3个方面：一是主体独立，即与政府部门无直接行政隶属关系和利益关系的组织；二是标准独立，即由第三方独立设定评估标准；三是过程独立，即评估方案的设定、评估信息的收集、评估结论的撰写与公布等整个评估过程由第三方独立运作，不受外界干扰。目前，我国第三方机构参与风险评估在这3个方面的独立性均不够。一是第三方的主体独立性不够。从目前各地成立的第三方评估机构来看，大多数第三方机构是依托于高校和科研院所（如淮安市政和社会稳定风险评估中心），或是政府内设的一个部门（如兰州市项目投资评审中心），这些机构与政府部门有着千丝万缕的关系，往往会被政府的价值诉求和态度立场左右。二是评估标准的独立性不够。目前各地所设定社会稳定风险评估指标主要是针对重大事项本身的合法性、合理性、可行性和可控性等不稳定因素，而忽略了从决策立项到建设再到投产运行整个过程中所包含的经济风险、安全风险、环境风险等。这些风险处置不当会引发利益相关者的不满［4］。如果第三方机构为迎合政府的价值判断、追求与政府标准的吻合，就可能失去根据不同事项特征和不同区域特点独立设置评估标准的动力和勇气。三是评估过程的独立性不够。目前第三方所使用的评估方案需由政府部门认可，评估结论也需要提交给政府部门审核，再由政府部门有选择性地使用和向外公布，第三方无法独立运作整个过程。

（三）第三方评估的专业性不强

第三方的独立性被认为是保证评估结果公正的起点，而第三方的专业性和权威性则被认为是保证评估结果公正的基础［12］。专业性是指第三方机构拥有相关专业领域的专门人才，掌握风险评估的专门工具和方法，能科学地设计评估指标、合理地分配指标权重、有效地收集评估信息、准确地撰写评估报告，确保评估结果的准确度和有效度。专业性本是第三方机构相较于其他评估机构的主要优势，但目前参与风险评估的绝大多数第三方机构专业性均不强。一是社会稳定风险极其复杂。社会稳定风险作为一种综合性风险，重大事项可能引发社会稳定风险的元素是多元化的，既包括某一技术、某一政策本身在科学性上的不确定性，亦有可能因为利益相关人对相关事项不知情、不了解，还有可能基于对政府监管的不信任［13］。二是专业评估人才队伍缺乏。由于起步较晚，国内具备一定资质的专业评估机构数量较少。一些依托高校、科研院所成立的第三方机构，其评估人员主要是这些部门的工作人员，他们虽然具有丰富的理论知识，但评估的实践经验不足。一些依托律师事务所、会计事务所成立的第三方机构，其工作人员并非风险评估科班出身，即使具备其他领域的评估能力，也无法简单套用于社会稳定风险评估。二是评估信息的局限性。只有收集到充分的评估信息，第三方才能得出科学、合理、准确的评估结论。社会风险的复杂性决定了评估信息涉及相关政府部门、利益相关方及社会公众等。由于政府和第三方所掌握的信息不对称，政府信息不够透明，加之第三方与利益相关方及社会公众的风险感知存在差异，第三方很难收集到充分的评估信息，直接影响到评估的专业性和科学性。

（四）第三方评估的参与度不高

参与度一方面是指第三方机构参与重大事项社会稳定风险评估的数量比例，是全部事项参与还是部分事项参与；另一方面是指第三方机构在一次风险评估中的参与程度，是全程参与还是部分环节参与。政府的自闭性是第三方评估参与度不高的主要原因。政府的自闭性是指政府本身是一个相对封闭运行的系统，并具有排斥外部力量的趋向［14］。根据科层制构建的政府组织，自上而下层层节制，权力等级严密，责任结构鲜明，形成了基于行政命令的控制—反馈式封闭运行模式，且整个政府成为一个强大的利益共同体。要求身处行政机构内部的“局内人”超脱于部门利益的牵扯之外，特别是在强大的外在压力之下不服从机构的自利行为，实在是强人所难［15］。因此，政府对外部的第三方参与社会稳定风险评估，具有天然的抵制，即使允许第三方参与社会稳定风险评估，也会在评估过程中施加各种影响，第三方很难独立完成风险评估的整个运作过程。为准确把握各地在社会稳定风险评估过程中的主要规定，有学者对《四川省社会稳定风险评估暂行办法》等47个文件进行了统计，结果发现有45个规定的风险评估主体是政策起草部门、决策提出部门、改革牵头部门、项目报建部门、重大活动举办单位或主管部门、政府决定的牵头部门，占文件数的95.7%；其中，明确提到可委托第三方机构评估的仅有3个，占文件数的6.4%；规定通过政府相关部门组成的联席会议进行评估的有2个，占文件数的4.3%［16］。

三、第三方参与社会稳定风险评估的制度优化

根据第三方参与社会稳定风险评估的实践探索，以及存在的困境，优化第三方参与重大事项社会稳定风险评估制度的主要路径包括以下方面。

（一）健全第三方评估的法律制度

从社会治理创新视角看，提升社会治理能力、建设和谐稳定的社会，需要成立各种社会治理机构和社会组织，还需要运用法律手段确立各社会治理主体的法律地位、明确主体间责权边界、化解各种社会矛盾、协调各种利益关系。引导第三方机构参与风险评估、有效发挥其功能优势，需要从国家和地方2个层面完善法律保障体系。国家层面上，可根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”的精神，以及各地对社会组织管理中所形成的经验，适时制定《社会组织法》，以明确社会组织的法律定位及社会组织与其他组织间的权利义务关系。可在总结《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发［2012］2号）实施情况的基础上，积极制定重大决策社会稳定风险评估条例，明确第三方在社会稳定风险评估中的主体地位、第三方评估的合法性和独立性等。地方层面上，目前已出台的社会稳定风险评估暂行办法中，仅明确了政府部门等责任主体的职责及程序，可在此基础上对第三方参与风险评估作出具体要求，将“可委托”改为“必须委托”，督查政府部门必须委托第三方参与评估；制定第三方评估的程序规定，细化第三方与政府部门及其他利益相关方的权利义务关系。

（二）构建第三方评估的激励约束制度

激励是指激励主体为实现组织目标，通过某种方式激发客体的动机，使其作出所期望的行为；约束是指约束主体对客体的行为进行监督和限制，以阻止客体的行为偏离组织的目标。激励制度与约束制度有着不同的功能，但本质是一致的，两者相辅相成，缺一不可。在第三方参与风险评估的激励制度方面，一是制定合理的报酬激励机制。根据独立性的要求，第三方应是自主经营、自负盈亏、自我发展的机构，评估收入是其主要的收入来源。评估费用的设计不仅要能补偿其评估活动的各种投入，还要能起到激励的效果。鉴于当前第三方评估主体数量少、市场竞争不充分的情况，各地可根据《中介服务收费管理办法》（计价格［1999］2255号）制定本区域的社会稳定风险评估收费办法；可进一步细化重大事项的类型，不同类型事项采用不同的计费方式；可从评估的投入、评估的努力程度、评估的绩效等方面设计费用结构，激励第三方参与评估。二是设计科学的声誉激励机制。声誉激励是将追求良好的社会声望和荣誉作为提高组织效率或自我实现程度的一种形式，属于精神激励的范畴［17］。自亚当·斯密开始，声誉激励机制一直被西方经济学视为忠实执行契约的重要保障。由于风险评估行为不易被监督和量化、评估效果短期难以衡量等特点，需要建立声誉激励机制。为此，需要建立第三方机构的信息资源库，准确、及时记录第三方的评估业务、评估信用及社会反响等，为声誉激励提供信息支撑。在第三方参与风险评估的约束制度方面，一是制定主体资格认定机制。要制定第三方评估机构的资格认定方面的标准，明确第三方评估机构的资格条件，将专业能力强、社会认可度高的机构纳入稳评行业，将服务质量差、社会声誉不好的机构拒之门外。二是制定评估问责机制。要加强对第三方评估行为的监控和评估结果准确性的评判，对于未按照规定内容、程序开展评估的，弄虚作假、虚构评估结论或人为降低稳定风险的，要取消其评估资格；对于已评估失误而造成决策失误的，要吊销其评估资质，并追究相应的法律责任。

（三）完善第三方评估的工作制度

第三方评估的工作制度涉及从第三方遴选到评估结果公布的整个过程。第三方参与评估过程见图1。过程的规范化、系统化和可持续性，是取得风险评估效果、达到评估目标的可靠保障。

图1 第三方参与评估过程

一是构建第三方机构遴选制度。在当前风险评估的第三方数量较少的情况下，可由政府部门指定第三方，但必须把社会信誉状况、内部管理规范状况、人才队伍稳定状况和承担民事责任能力状况作为遴选的主要依据。第三方数量较多时，可采用公开招标的形式，尽量避免主观因素的干扰。二是建立评估人员培训制度。一方面是培训评估人员的理论知识、评估方法、评估技术等，提升其专业能力、创新能力和学习能力；另一方面是培训评估人员对评估项目的认知，包括评估项目的背景、实施的环境、利益相关者的风险感知等，提升其评估的实效性。三是健全评估方案设定制度。一方面要坚持分类评估的原则，要根据不同类型重大事项的特点，比如改革类重大事项、投资类重大事项，采用不同的评估标准，设定不同的评估方案；另一方面要坚持方案完整性原则，设定的方案要包含评估对象、利益相关者、评估指标、评估方法、评估结论及建议等全部的构成要素。四是完善评估信息收集制度。要建立政府部门信息公开机制，重大事项所涉及的政府部门要遵循《政府信息公开条例》的要求，主动提供相关信息，积极配合第三方收集信息。要规范第三方信息收集行为，通过问卷、访谈、资料等多种方式收集评估信息，严禁在信息不完整的情况下制定评估结论。五是构建评估结果公布制度。一方面，评估结果应由第三方评估机构公布，以提升评估结果的可信度和评估机构的公信力，降低政府部门的干扰；另一方面，要选择科学的公布渠道、设置科学的公布流程、制定科学的公布格式、建立有效的信息质疑方式，针对社会关系的问题给予及时的解答，以实现利益相关者之间的良性沟通及相互理解与支持。

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（编辑：唐龙）

F062.6

A

1673-1999（2016）11-0038-04

韩家勤（1978-），女，安徽工程大学（安徽芜湖241000）教务处科员，研究方向为风险治理；周伟（1976-），男，博士，安徽工程大学人文学院副教授，研究方向为地方治理和绩效评估。

2016-05-24

安徽省社科基金项目“安徽重大决策社会稳定风险评估机制研究”（AHSKY2014D13）。