放权与中国奇迹：对“地方政府竞争”论的批评

○ 朱海就

(浙江工商大学 经济学院， 浙江 杭州 310018)



·学术批评·

放权与中国奇迹：对“地方政府竞争”论的批评

○ 朱海就

(浙江工商大学 经济学院， 浙江 杭州 310018)

“地方政府竞争”论以“市场失灵”论为理论基础，认为中国奇迹的出现是地方政府对市场失灵的解决，而本文则认为中国奇迹是“市场过程”本身的产物，解释中国奇迹的重点在于解释中国为何出现了“市场过程”。地方政府对中央“放权”之后出现的利润机会作出了响应，将自己控制的国有或集体资产转让给其他市场主体，这是地方政府追逐自身最大利益的过程，也是“无意中”将原先集中于政府的资产分散化，从而推动了市场化，并最终创造了中国奇迹的过程。

放权；中国奇迹；地方政府竞争；自由行动的权利；财产权

“中国奇迹”对很多人来说难以理解，因为从要素的所有权安排来看，中国很大程度上还是公有制，中国的经济制度“落后”于俄罗斯和东欧，但中国改革所取得的成就比俄罗斯、东欧改革更大。也因为如此，包括布坎南在内的人都认为中国经济是个谜。〔1〕“地方政府竞争”是“中国奇迹”的一个流行解释，这种观点认为中国经济是“政府主导型的市场经济”，认为中央和地方的财政分权，给地方政府发展地方经济创造了巨大的激励，促使地方政府招商引资、投资基础设施，从而造就了中国奇迹。〔2〕基于对“地方政府竞争”的欣赏，张五常断言“这三十年来的中国经过摸索,已经形成了中国历史上、甚至人类历史上最好的制度。”〔3〕除了张五常之外，史正富提出的“三个力说”，即“中央政府的战略领导力、地方政府的发展推动力与企业的创新活力”也非常类似于“地方政府竞争”论，〔4〕如他认为要延续中国奇迹，应该进行“新基础设施投资”。国内经济学界众多的学者，包括北大的林毅夫、复旦的张军、北大的周黎安、清华的钱颖一和人大的周业安等等都直接或间接地持“地方政府竞争”论的观点，无非是表述上有区别。概而言之，“地方政府竞争”已经被他们视为解开中国经济高速增长之谜的万能钥匙。

然而，“地方政府竞争”论却是一种与古典经济理论背离的观点，因为根据古典经济理论，自由市场，即“小政府”才是经济增长的保证，而“地方政府竞争”论实际上提出反例，认为政府高度介入经济活动不仅没有损害经济增长，反而是经济增长的原因。那么究竟是古典经济理论错了，还是“地方政府竞争”论错了？澄清这个问题很有必要，如“中国奇迹”确实是“地方政府竞争”所致，那么在实际的政策上，应该强化“地方政府”配置资源的权力，实施史正富等提出的“延续大政府”的建议，甚至国企作为政府配置资源的手段，也应该强化。〔5〕假如中国奇迹并非“地方政府竞争”所致，但我们却“误以为是”，并采纳了那样的建议，那么可以想象，中国经济将面临更多不确定。本文将指出为什么“地方政府竞争”论错了，并对“中国奇迹”给出新的解释。

一、“地方政府竞争”论的方法论困境

“地方政府竞争”理论忽视了“市场逻辑”，一个经济体的成功很难归为某个主体，这和个人、企业不一样，如果是个人或单个的企业，只要他(它)努力，他(它)的处境会改善，但如果是一个经济体，那就未必，因为他(它)的努力可能以其他人为代价，或根本就是破坏性的。一个经济体的成功当然需要其中的个体努力发挥才能，但这些才能相互之间必须得到协调，而这取决于市场，如斯密说的“看不见的手”，离开对各种努力进行协调的市场制度，那么即便每个个体都非常努力，这个经济体也不会取得成功，如“大跃进”就是非常典型的例子，“政府很努力，但经济很糟糕”的例子还有很多。因此，把一个“经济体”的成功归为某个政府的努力是随意的，不符合逻辑。我们应该从“使不同的努力得以协调”的制度上寻找原因，而不是简单地把成功归为某个主体。

可见，在解释“中国奇迹”的问题上，“地方政府竞争”论未能理解市场的“协调”性质，把“市场”等同于单个的“个人”或“企业”，换句话说，没有认识到市场与后者的不同。“个人”或“企业”作为单个的个体，都只有单个的目标，而市场中有无数的个体和组织，每个个体都有他们自己的目标，关键的问题是如何使每个个体在追求自己目标的同时也“有助于”他人目标的实现，从而改善了所有人的福利，由于每个个体的知识都是有限的，只有将他人的知识也利用起来，才能改善自己的福利，无数目标的协调过程也是哈耶克说的隐含知识的利用过程。“地方政府竞争”论正是忽视了这个知识利用问题，隐含地认为只有地方政府才有知识，或只要地方政府利用知识就已经足够。

假如意识到任何单个的主体都不可能制造出中国奇迹，中国奇迹只能是无数个体有意识的行为产生的无意识的结果，那么需要回答的问题就是“为什么包括政府的目标在内的各个主体的目标能够协调？”或者说，“是什么导致这个协调机制的出现？”

“地方政府竞争”论的另一个方法论困境是，它一方面支持市场经济，即提倡“明晰的产权”，但另一方面，“地方政府竞争”论又在为公有产权背书，因为地方政府竞争是以公有产权为基础的，没有公有产权，地方政府没法配置资源。那些“地方政府竞争”论者未必认识到这一矛盾。

“地方政府竞争”论还有一个方法论方面的问题是关于北大周黎安等人提出的“晋升锦标”的。他们用“晋升锦标”来解释地方政府的竞争激励，〔6〕而这相当于对他们自己声称的“地方政府放权”的否定，因为这个激励机制是中央政府确定的，地方政府等于是在服从中央的意志，而“服从中央的意志”是“集权”的体现，而非放权的体现。换句话说，地方响应中央确定的目标，是计划经济下的“集权”，不是与市场经济吻合的“放权”，它与行动范围扩大意义上的市场经济无涉。如“晋升锦标”可以带来成功，那么等于说计划经济可以带来成功，等于说只要中央制定有效的激励地方政府的政策，无需市场化改革就可以实现经济增长。所以，我们要区分“地方政府的激励”与“分权后市场对企业家的激励”，后者才是中国经济增长的关键，官员的“晋升锦标”与“经济绩效”之间的关系只是“相关”意义上的，而非“因果”意义上的。

二、“自由行动的权利”与“财产权利”

在这里要区分“私人财产权”与“自由行动的权利”。两者的关系在于，“私有财产权”是“自由行动的权利”创造出来的。或者说，“财产权”只是“人的行动的权利”的一个结果或表现。假如仅仅把产权理解为拥有“私人财产权”，那只是看到了结果，而没有看到最根本的产权，即“自由行动的权利”，〔7〕没有“自由行动的权利”，就谈不上私有财产权。如下面将要指出的，地方政府也参与了私有财产权的创造。有没有“产权”，要看有没有“自由行动的权利”，而不是看是否拥有土地或其他财产，如果只盯住土地和资本，说明中国的“放权”不明显，因为这些资产很大程度上还掌握在政府手中，是公有或集体的。但如把产权理解为“自由行动的权利”，那么就可以发现，中国在改革开放之后有比较充分的放权。

“地方政府竞争”论的支持者，钱颖一等人认为分税制和财政分权之后，中国产生了“经济联邦主义”，类似于美国等发达国家的“财政联邦主义”。〔8〕地方政府获得了发展经济的积极性，〔9〕分税制的实施在中国的多级政府体制内部形成了事实上的财政分权体制，这种财政放权体制“使得地方政府在财政支出方面可能展开竞争”。〔10〕地方政府之间的这种竞争，产生了“中国奇迹”。

但分税最多只表明着地方政府权力的扩大而非无数个体权力的扩大，政府权力的扩大与经济的成功之间没有必然的因果关系。相反，更多的是失败的反例，这也是古典经济学早已经证明了的。假如地方政府的分权就可以促进经济增长，那么前苏联早就是经济发达的国家了。

不是地方政府层面的“分权”，而是改革开放之后对个体的“放权”——个体恢复了“自由行动的权利”，可以重新发挥企业家才能——才是“中国奇迹”的根源。相对于这种“自由行动的权利”而言，个体的“财产权”，即有没有“自己的”土地或其他财物是次要的，因为只要个体拥有了“自由行动的权利”，财物都是可以创造出来的。个体恢复了自由行动的权利之后，市场就被创造出来了，不同个体的知识借助于“看不见的手”的机制得以利用，这个分工合作的过程所释放的能量是非常巨大的，“中国奇迹”正是这个市场过程的产物。

但为什么“放权”的效果在中国这么明显，而在其他国家，如俄罗斯、东欧和拉美国家却不明显呢？这些国家的国民名义上拥有的“自由行动的权利”甚至比中国更多。这要追溯到中国的企业家传统。

三、中国的企业家精神之传统

上面把“中国奇迹”归为“市场经济”的成长。而市场经济的成长，又是以企业家精神为基础的。一个明显的证据是，改革开放(“放权”)之后，中国的商品经济首先是在长三角和珠三角地区迅猛发展(如最早兴起的“三大模式”，即温州模式、苏南模式和珠江模式就出现在这些地区)，而不是在其他地区。其原因就在于这一地区是近代中国企业家精神最为充沛，商业文化最为深厚的地区，商品经济在这里“一有雨露就发芽，一有阳光就灿烂”毫不奇怪。还有一个证据是中国的商品经济首先出现在农村，而不是出现在城市。传统上，农村经济的个私性比城市更强，农村的个体工商业文化也更甚于城市，一个重要原因是城市中聚集的是政府的单位和国有企业；还有，农民比城市居民更有敢闯敢拼的精神，原因在于农民的人均土地较少，没有保障，只能通过发挥自己的才能，否则没有活路，而城市居民享受着政府的皇粮，不需要为生计担心，这样自然就缺少打拼的动力。所以，农民不能被视为只有简单劳动力的人，而是应当被视为有企业家才能的人，他们确实是除了劳动力和企业家才能外，没有别的“产权”。顺便要说的是，这种“产权”不是谁恩施给他们的，而是他们本来就应该有的。〔11〕不夸张地说，正是那些个没有体制可以依靠，也没有很多土地等自然资源的农民创造了中国奇迹，中国最早的企业家就出自这个群体。

如江浙一带的农民一直有“兼业”的传统，计划经济把农民限制在土地中，但在实施家庭联产承包制政策之后，“兼业”传统迅速恢复，大量农民在农业生产之外，纷纷通过个体工商业的活动来改善命运。在这个过程中，他们把传统的工商业知识利用了起来，如产业集群和专业市场的出现就是对传统工商业知识的利用，比如绍兴纺织业集群的兴起就是因为该地区有纺织的传统知识，温州皮革集群就是因为该地区有制革的传统知识，浙江的义乌小商品市场和阿里巴巴这样世界级的企业就是得益于该地区的商业文化传统(大量的中小企业)。如有媒体报道，浙南300年前就有契约“市场机制”。〔12〕即使在计划经济与“文化大革命”时期，在温州、金华等地，小商小贩活动一直没有停止过。〔13〕如在江浙一带，计划经济时期也还有很多社队企业存在。〔14〕改革开放之初，市场经济首先在浙江、江苏和广东这些地方崛起，也与这些地方受到的政府管制较少，个体自由行动的空间较大有关。因此，“放权”不是设计了中国的市场经济制度，而是复兴了中国人的企业家精神，从而自发地产生了市场经济。

一个地区“当前”的企业家精神可以用该地区中小企业的数量来衡量。如有大量的中小企业，这个地区的经济活力就强，创业氛围就好，如以色列、浙江义乌和美国硅谷等就是这样。在中小企业的成长、更替过程中，经济就不断成长转型。相反，一个地区假如只有孤零零的几家大企业，那么其经济结构是单一的，潜在的风险会很大。美国经济的活力也正是源于大量的中小企业，1999年美国有中小企业3200万家，占全美国企业总数的99%以上。我国工商注册的中小企业总量超过4200万家，〔15〕淘宝的成功，与其说是马云的传奇，不如说是中国无数中小商家的传奇。日本同样有大量的中小企业，1988年，日本共有民营企业6494341家，其中中小企业为6448123家，占99.3%；从吸收的劳动力规模上看，中小企业的从业人员占80.6%。〔16〕

与这三个国家相比，截至2009年末，俄罗斯中小企业只有137万家，〔17〕大大低于中美日三国中小企业的数量，原因在于“以前，俄罗斯并不存在中小企业。中小企业的出现还是不久前的事——上世纪80年代，中小企业在前苏联的经济改革中诞生。那时，为了调整计划经济，俄罗斯以信用合作社的形式，允许开办家族式经营的中小企业。”〔18〕这段话表明，俄罗斯以前确实没有中小企业的传统，也就是没有企业家传统，中小企业是在改革之后才开始出现的。〔19〕

“产权”与“观念”有关，作为“自由行动的权利”的“产权”很大程度上取决于当时“流行的观念”，如当时“流行的观念”认为那样是正当的，那么“那样做”会获得合法性，就会被普遍接受，甚至被鼓励。〔20〕中国人在“观念”上早已经接受了个人创业的合法性，市场经济先发地区的民众，这种崇尚个人创业的观念尤其强烈，如在中国私营经济最为发达的地区温州“改革开放初期，国人惊悸于不停顿地割资本主义尾巴的余威，不敢言利，也羞于言利。而温州人却不耻言利，认为会赚钱、能赚钱是值得自豪的。当许多地方的人们还在小心翼翼地探讨社会主义的‘义’和‘利’的关系时，温州人已经实实在在地追求能使自己过上好日子的‘利’了。”〔21〕当地土壤上生长出来的“永嘉学派”是这一观念的体现，永嘉学派讲究功利、强调务实，这种文化，“赋予永嘉(温州)人一种朴素的‘市场化’商业观念与思维模式，在当今现实社会中的经典、集中体现，则是‘东方犹太’群体务实创新、坚韧执著、不断进取的商业精神。”〔22〕永嘉学派被认为是儒家思想的一支，和永嘉学派一样，儒家文化中也有这种务实的精神，正是这种精神催生了中国的市场经济传统。

四、地方政府对市场机会的“响应”

下面将说明，当个体恢复了自由行动的权利之后，由于产出的增加和收入的提高，产生了对“公共品”以及住房等的巨大需求，地方政府恰好手中拥有土地(以及一定程度上对银行资金的支配)，就借此机会供给这些产品，这是一个将公共资源“私有化”的过程，因为政府的这一行为与市场的需要是一致的，所以也是协调的，个体自由行动的空间总体上得以扩大，但也产生了严重的扭曲效应。

官员作为“经济人”，其目标始终是如何使自己的利益最大化，在追求自己利益这点上，地方政府官员和市场中其他个体没有区别。作为“经济人”的地方政府会意识到，将自己掌握的生产要素，包括土地、资金以及自己的劳动力、智力等投入到“市场”中，并利用出台各种优惠政策的权力，是实现自己的利益——财政收入、就业与经济增长等等——的最好方式。地方政府总是根据市场的需要决定将自己可以支配的资源做何种使用，以实现价值最大化，这完全符合其“经济人”的性质。这个利益最大化的“跟随战略”既体现了中国政府官员受传统文化影响，发挥自身才能的一面，也体现了其官僚保守的一面。

与流行的观点相反，并不是地方政府主动建了基础设施，才带来了地方经济增长，而是地方经济增长之后，地方政府才开始建基础设施。一个明显的证据是，在改革开放之初，无论是在浙江还是全国其他地方，道路等基础设施的建设在时间上是在市场化与工业化启动之后的，比如在浙江，是先有小商品的大量生产和民间市场的兴起，然后才有大规模的高速公路等基础设施建设的。上世纪90年代，正是以小商品为代表的低级财货的生产，刺激了政府建设高速公路，因为小商品的大量生产，商人、普通劳动者和物资的跨地区流动都需要基础设施的配合，根据门格尔的理论，高速公路属于高级财货，它的需求是低级财货(如小商品)的生产引致出来的。但是，地方政府不仅建设高速公路，还建立了一大批的工业园区，典型的是1994年建立的苏州工业园。在当时，地方政府将土地用作建设高速公路或工业园区，是理性的，这是当时收益最大的方式。

到了21世纪，对于手中掌握的土地等资源，地方政府发现了收益更大的方式，将土地用于开发房地产，实现土地的商业价值，2002年4月出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，即俗称的“招拍挂”，为地方政府获取土地的最大收益提供了现实的可能，从此“土地财政”登台了。政府之所以将土地用于房地产开发，也是因为进入21世纪之后，人们收入的提高，对改善住房需求的提升。如同样追求利润最大化的温州“炒房团”出现的时间也是在2000年前后。

地方政府每一步都抓住了改革开放(“放权”)之后出现的“利润机会”，使自己的收益最大化。虽然地方政府的行为不是“中国奇迹”的原因，只是对个体自由行动的空间扩大之后产生的“利润机会”的响应而已，但地方政府的行为，由于响应了市场的需求，因此和市场其他主体的行为是“协调的”，所以在“总体上”推动了市场秩序的扩展。由于需求很明确，也就是意味着信号很明确，地方政府“知道”怎么做，换句话说，明确的需求信号“告知”地方政府应该怎么做，但随着短缺时代的结束，需求“很明确”的时代也结束了，地方政府将“陷入黑暗”中，这时地方政府更有可能是一个破坏者。〔23〕下面首先说明地方政府行为与市场协调的一面。

五、地方政府创造了私有财产权

在改革开放之后，地方政府也获得了“自由行动的空间”，地方政府也追求自身的利益，其方式就是将自己手中控制的资产转让给市场中的其他主体。地方政府建设基础设施、工业园以及招商引资都是转让(土地)资产，从中获得资产收益，在这个过程中创造了私有财产权。

比如中国地方政府建设基础设施和其他国家有非常大的不同，中国是在“集体所有的”土地产权制度基础上建设基础设施，而不是在“私有的”土地产权制度上建设基础设施，这个背景很重要，林毅夫等人忽视了这一背景，所以才认为中国很特殊，能够以一种“逆市场化”的方式取得成功，并进而提出“中国特殊论”。而事实上，中国并不特殊，中国奇迹的出现符合“市场化才是有效率的”这一普遍的规律。不仅是因为个体恢复了自由行动的权利之后，中国的市场化迅速展开。而且，由于大量中小企业(企业家传统文化的体现)的存在，地方政府为追求自身的最大利益，将自己控制的集体资产转让给这些企业家，这种“自然而然”的行为也“无意中”推进“市场化”。就是说，由于有大量个体企业家的存在，地方政府的上述选择既是实现自身最大利益，同时也“无意中”起到了助推市场秩序扩展的作用。大量中小企业的存在，是地方政府追求自身利益的行为得以在“无意中”推进“市场化”的前提。所以，在一些缺少中小企业的地区，如山西，地方政府官员更有可能通过加强当地大型国有企业的地位来实现自己的利益，〔24〕这就是一种“逆市场化”的行为。

匈牙利经济学家科尔奈称中国的“家庭联产承包责任制”为“农民私人所有制”。〔25〕这可以视为中央政府的私有化努力，地方政府也在“私有化”，如地方国企转制是典型的“私有化”，地方政府建设道路和工业园其实也是。政府并没有把土地等资源控制在自己手中，而是将集体的土地变成高速公路、工业园，道路建成之后，更多的人获得了使用道路的权利，工业园建成之后，更多的企业和员工获得了使用土地的权利。这时，使用权转到更多的人手中，集中的产权实际上被分散化了。〔26〕私有化之后，市场的自由程度也相应提高。

地方政府的“私有化”是“朝着满足市场需求”方向去的，大量的个体企业家(开发商、私人企业、外商和前面说的农民)从政府手中接盘，原来归集体所有的土地等要素流入到个体企业家手中之后，使用效率大幅度提高。

“地方政府竞争”论隐含的是市场有不足，政府去弥补或纠正，而本文则认为地方政府本身就是在参与“创造市场”，扩展市场的秩序，虽然这不是它的本意。地方政府不是在弥补市场不足，而是其行为本身就符合市场的要求的：逐步“放弃”对原来资源的控制，将资源的使用权交给个人，从而不仅提升了资源的使用效率，也在总体上扩大了个体自由行动的空间，使更多人获得了所需要的生产要素，从而进一步促进市场的形成。所以，要点并不是地方政府集中配置资源，而是“私有化”促进了市场的形成，并最终促进了地区经济增长。中国地方政府建设基础设施也不能简单地视为“凯恩斯主义”，因为后者隐含的是“公共化”，政府将原先私有的土地变成“公共品”，而中国地方政府的行动产生的恰恰是相反的过程。

中国地方政府“无意中”推动的“私有化”为什么比俄罗斯的“私有化”更成功，也与企业家传统文化有关。无数有企业家才能的个体从政府手中接盘，使产权在地方政府无意中推动的私有化之后，从“集中”走向“分散”，而分散的产权正是市场的基础，分散的产权推动了市场秩序的进一步扩展。而俄罗斯没有企业家传统，不像中国，缺乏一个有意愿、有能力从政府手中接盘的庞大企业家群体，结果私有化之后，产权并没有分散化，只是从“政府的集中”到了“少数个人的集中”，因此，市场一点没有发育出来。〔27〕

“地方政府竞争”论隐含的是地方政府权力所发挥的“积极作用”，而上面的分析表明，产生积极作用的不是政府的权力，权力本身不意味着积极作用，权力也不意味着能够将要素的比较优势得以发挥(如林毅夫所说的那样)，而是企业家传统文化的存在，“无意中”将地方政府的权力转化成一种与市场亲和的力量。但这并不意味着地方政府“追求自己的利益”总是能够与市场化的要求相一致。地方政府擅长的是提供同质的“产品”，如道路、工业园区，当工业品和住房的短缺时代结束，进入到一个相对过剩的年代时，市场需要的是异质的、差异化的服务。这时，地方政府将没有能力提供。只有那些具有创造性的主体，才能提供那样的服务，也就是促进市场协调的过程，但地方政府显然不是具有创新性的主体。

六、地方政府创造私有财产权的限度

俄罗斯并没有因为“休克疗法”(快速的私有化)而形成市场，而中国由于拥有企业家传统文化，在放权之后“自由行动的权利”的恢复，“自发地”出现了市场，地方政府对民间市场的形成做出了响应，将土地等国有和集体产权通过建设基础设施和工业园等方式“私有化”“分散化”，新创造出了私有财产权，无意中推动了市场秩序的扩展。可见，私有财产权不是“分配”得到的，而是“制造”出来的，这个制造私有财产权的过程是市场的形成和扩展的过程，也是制造“中国奇迹”的过程，也就是说，“中国奇迹”的出现和“私有财产权”的成长是同一个过程。“自由交易”与“企业家才能的发挥”是同义词。假如不允许自由交易，那么企业家才能就不能得到发挥。中国改革开放，不仅个体获得了自由交易的权利，地方政府其实也获得了自由交易的权利，上面所说的地方政府的“私有化”，其实就是地方政府将自己控制的资源卖给市场中的个体，这是一个交易的过程。在市场中，拥有自由行动的权利的个体不断地“创造”私有财产权，就是说，“自由行动的权利”与“财产权利”之间有这样一层关系：前者不断地创造出后者。我们特别强调的是，改革开放后，地方政府很大程度上也获得了“自由行动的权利”，就是说，和其他主体一样，地方政府也参与创造了“私有财产权”。

但在“私有财产权”的创造上，地方政府和市场其他主体相比，有非常重要的区别。地方政府不受成本—利润法则的约束，地方政府的预算是“软的”，这意味着地方政府生产私有产权的成本几乎为零，它可以源源不断地将它控制的土地等投入市场(转化为私人产权)，如将郊区的土地变成商业用地或工业用地。而地方政府生产出来的“产品”未必能够为市场所接受，如不能为市场所接受，〔28〕那么地方政府的“私有化”就是失败的。但人们不是马上就能意识到地方政府生产的是“废品”，而往往要过一段时间才能意识到，如普遍的生产过剩的出现。除了不受成本约束之外，导致地方政府“过度”生产私有产权的另外一个原因是地方政府转让的不是官员个人的资产，而是别人的资产，这就产生在任期内“尽可能多地私有化”的激励，如多招商引资和建工业园，其结果是信用扩张和产能过剩。

地方政府和私人企业家还有一个根本的区别，后者总是会不断地去发现需求，并去满足它，而地方政府缺乏这样的发现能力，地方政府的能力只限于满足既有的需求。所以，在短缺的时代，市场对地方政府提供的同质的产品(如高速公路，工业园区)有需求，地方政府的“私有化”容易成功，但在相对过剩的年代，地方政府没有能力为市场提供差异化的产品，地方政府也就再也没有能力生产私有产权。尽管这时地方政府仍有可能生产出“公共品”，如义务教育。但“生产公共品”不同于“私有产权”的生产，私有产权意味着“交易成功”，而公共品不需要“交易”。我们说在进入相对过剩阶段之后，地方政府难以再制造私有产权，不是指它没有生产能力，而是指没有能力让自己制造的产品为市场所接受。

地方政府和市场中“恢复了自由行动权利”的主体创造私有产权的方式是不一样的，地方政府通过“转让”自己控制的资产的方式“制造出”私人财产权，如上面所说的，将自己控制的土地等“转让”给私人使用。而拥有“自由行动的权利”的个体不是“转让”既有的财物，而是无中生有地“创造”出私有财产权。

虽然地方政府和市场其他主体都是“生产单位”，但地方政府也是一个“权力”单位，地方政府是用权力制造私有产权，而其他市场主体没有权力，只能通过发挥自己的企业家才能制造私有产权。拥有自由行动权利的个体“发挥企业家才能”的过程，就是生产私有产权的过程，同时也是协调市场的过程。但地方政府并不总是在生产私有财产权，在过剩阶段到来之前，地方政府将自己控制的(国有、集体)资产转让给市场中的其他主体创造了私有产权，也扩展了市场秩序，但在相对过剩阶段到来之后，地方政府尽管仍然有激励制造产品，包括上面所说的“公共品”和无效的产品，来实现自己的利益，但这些产品却不能为市场所接受，转化为私有财产权。这时，地方政府追求自己最大利益的行为(继续生产“公共品”和无效的、不能转化为私有产权的产品)与市场的协调之间就不再是一致的。

在这里，把“过剩”定义为“生产的产品不能转化为私有产权”。有几个因素会促使地方政府继续生产过剩的产品，加速过剩阶段的到来，一是继续生产已经过剩的产品与地方政府官员的利益是一致的，如可以获得各种灰色收入；二是地方政府官员对市场信号不敏锐，导致地方政府继续生产已经过剩的产品。

只有生产和创造出私有财产权的行为，才是“协调市场的”，从这一点看，拥有自由行动的权利的个体始终在发挥协调市场的作用，因为他们总是在创造私有财产权，市场压力会迫使他们那么做。而地方政府的行为并不总是与协调市场的要求兼容，在相对过剩的阶段，地方政府就失去了协调市场的功能，因为在这时地方政府没有能力制造私有产权，除非转变成类似私人企业那样的创新性主体，能够无中生有地创造新的私有产权。而我们知道，作为官僚机构的地方政府是不可能转化成创新性主体的。

此外，我们也知道，地方政府的行为是“投机的”，如私有化不能给自己带来利益，地方政府则很可能进行“国有化”，如山西省政府对煤矿的国有化，这样就损害了市场经济的基础。

七、“火车一响，黄金万两”吗？

上面的论述表明，“火车一响，黄金万两”是有特定前提的，而不是普遍有效的。市场经济的基础是个体的企业家才能，而非基础设施，假如没有企业家传统文化的恢复，个体的企业家才能的发挥对基础设施产生的需求，那么地方政府建基础设施的结果只会导致通货膨胀，而不会带来经济增长。并且，地方政府所能提供的只是有“明显信号”的、具有同质性的产品，而未来市场对这种同质产品的需求已经饱和，而对于多样化的需求的满足，政府是无能为力的。因此，林毅夫的利用“‘有为政府’解决外部性和软硬基础设施问题”以及史正富的“通过‘新基础设施投资’来延续‘中国奇迹’”等观点是难以成立的。

我们的观点与林毅夫的观点也有根本的不同：林认为“中国奇迹”的秘密是在政府的动员下，“利用了有比较优势的生产要素”(即所谓的“比较优势”论)。而我们认为产生“中国奇迹”的原因不是生产要素，而是“市场”，秘密在于“市场”而不是“要素”。没有市场，要素就不可能得到使用。而且，只有“市场”的发育和成长，才能推动经济的持续增长。对于林毅夫所举的埃塞俄比亚利用廉价劳动力，发展制鞋工业的例子，我们可以这么认为，即“没有市场，只能是工厂”，这些国家如不能建立起市场经济的基础，仅凭廉价要素的利用或建设一些基础设施，那么改善将是非常有限的。

强调基础设施建设的“地方政府竞争”论隐含地把政府集中配置资源的权力和集中的财产权视为“优势”。而我们强调，是不是“优势”要看是否有助于扩大作为市场经济之基础的“个体自由行动的权利”。在相对过剩阶段到来之前，得益于企业家传统文化的存在，地方政府制造“公共品”分散了集中的产权或创造新的私有财产权，扩大了市场经济的产权基础。所以，“优势”不是地方政府的权力，而是企业家传统文化。地方政府制造公共品的行为一般来说是“反市场”的，即推动权力的集中(如垄断)，损害市场经济的基础。

八、结 语

文章围绕“自由行动的权利”和“财产权”的关系展开。文章假设地方政府和市场其他主体一样，也是一个生产单位。财产权不是给定的，而是恢复了“自由行动的权利”的个体创造出来的。地方政府一样，参与了私有财产权的创造。没有自由行动的权利及其创造的私有财产权，市场不会出现，创造私有产权的行为才是协调市场的行为，就是说，生产私有产权的过程，也是协调市场的过程。

中国曾经尝试在没有“市场”(剥夺个体“自由行动的权利”)的情况下，利用政府动员的方式发展经济(“大跃进”)，结果是惨痛的失败。因此，应该从“市场”(成长)的角度去理解中国奇迹的发展，“中国奇迹”的出现过程是“市场过程”的展开过程。

市场以私有的、分散的产权为基础，“放权”后产生的自发秩序“无意中”推动了地方政府将原先集中的产权分散化、私有化，同时这也进一步促进了市场秩序的扩展，而“中国奇迹”是市场秩序扩展的产物。但和市场中的个体企业家不同，在相对过剩阶段到来之后，市场需求的是异质的产品，而政府擅长的是提供同质的产品(如道路、工业园等)，地方政府通过转让自己控制的集中的财产权的方式所创造的产品将难以为市场所接受，变成私有财产权，这时地方政府的行为将不再是“市场友好型”的。

表1 “地方政府竞争”论和本文提出的“放权”论的比较

迄今为止，以“地方政府竞争”论为代表的几乎所有对“中国奇迹”的解释都是建立在“市场失灵”的基础之上的，政府弥补了市场的不足，政府与市场的共同作用产生了“中国奇迹”。这种解释实际上把“未竟的改革”——政府配置资源的权力，政府对要素的控制——视为一种“优势”(“中国奇迹”的原因)。而根据本文提出的“放权”论，政府与市场的关系不是这种互补的关系，而是政府顺从了市场，在特定的条件下，为追求自身的最大利益，政府转让了国有或集体资产，无意中推进了“私有化”，从而扩大了市场经济的基础。因此，“中国奇迹”不是地方政府推动的，而是市场秩序扩展的产物，而“未竟的改革”本身不是优势，是需要进一步改革的。

如前所述，中国和俄罗斯不同，俄罗斯是一开始就把“财产权”明确地界定给个人，他们实际上“错误地”把“财产权”当成了市场经济的基础，而中国是首先恢复了个体“自由行动的权利”，这一权利才是市场经济的真正基础。个体获得了自由行动的权利之后，不断地新创造了私有财产权。地方政府在追求自己利益的过程中，也转让了国有或集体的资产，无意中参与了私有财产权的创造。即“私有化”过程的展开，市场秩序的扩展，“中国奇迹”正是这一过程的结果。

本文是探讨行为的因果关系，不是探讨行为的合法性，但两者是相关的。如果只把目光盯着“财产的所有权”的合理性(静态的)，那么可能会轻易地得出“中国奇迹”是在一个“非法”的基础上展开的结论，因为土地等资产都没有“合法地”分配到个体手中，而是被地方政府配置，并使某些人获得了不正当的利益。但是，如意识到财产权是动态的，是创造出来的，“个体自由行动的权利”比“财产的所有权”更为重要，那么就会意识到，这个“非法性”不是那么严重，因为个体在很大程度上已经获得了更为重要的“自由行动权”，在产生“中国奇迹”的过程中，“财产权”被不断创造出来，并被重新分配，个体获得了多少财产，取决于他的才能的发挥，也就是他自身“自由行动的权利”的利用程度，当然，也和机遇、运气等有关，作为市场化的结果，财产权的分配必然是不可能平均的，但总体而言，个体的财产权状况是改善的。我们更应该关注财产权展开的过程是否正当，而不是初始的分配是否正当。

一个值得思考的问题是，如果中国一开始就像俄罗斯一样先确定了私有财产权，那么中国是否还有高增长？这是一个“罗斯巴德问题”，或者说罗斯巴德提出的挑战。在现实中，中国是在很大程度上先恢复自由行动的权利，然后逐步确立个体的财产权，走的是一条哈耶克所强调的“演化”的道路。

注释：

〔1〕布坎南(J.Buchanan)对中国学者说：“中国是个谜。看上去不合理，可是却管用。”唐志军：《地方政府竞争与中国经济增长》，http://www.chinareform.org.cn/people/t/tangzhijun/Article/201112/t20111206_129302.htm。

〔2〕 “1989年之后，中央迅速把经济权力下放到县级政府，导致县与县之间在发展经济上进行激烈竞争。每一个县政府，都像一家公司，为了地方的GDP快速增长，拼命招商引资。投资者向当地政府购地建厂，卖地收益的四分之三归县，四分之一上缴。厂建成投产后，增值税四分之一留县，四分之三上缴国库。张五常教授认为，这种中国独特的租税合约分成制，为地方政府发展经济提供了强大的激励，导致地方政府有很强的发展经济积极性。他同时认为，这是1978年改革开放后中国经济奇迹的根本原因，并自信这是他的一个天才理论发现。”韦森：《县级政府竞争 中国经济奇迹的根本原因》，http://edu.qq.com/a/20101220/000201.htm。

〔3〕张五常：《中国经济制度是人类历史上最好的》，http://club.kdnet.net/dispbbs.asp?id=2582547&boardid=1。

〔4〕史正富：《中国奇迹是如何出现的？》，http://www.ftchinese.com/story/001054336?page=5。

〔5〕如史正富认为国企垄断是“经济规律”，他说“简单地用‘所有者缺位’否定国有企业，是没有根据的……就垄断经营而言，同样是经济规律使然。”http://www.ftchinese.com/story/001054336?page=5。

〔6〕他们混淆了“竞争”与“竞赛”这两个概念，对同一目标的争夺，叫竞赛，不同目标叫竞争，显然地方政府围绕晋升或吸引投资展开的争夺不能叫“竞争”，只能叫“竞赛”。

〔7〕比如，把土地给予农民相当于“积极自由”，不限制农民行动的权利是“消极自由”，相比而言，消极自由更为重要，因为一个人的私有财产更多的是他自己所拥有的企业家才能之行动的产物。

〔8〕〔10〕周业安、宋紫峰：《中国地方政府竞争30年》，http://www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/article_201001206023.html。

〔9〕在“地方政府竞争论”者眼中，地方政府的激励是指“发展经济”的激励，这种激励包含“市场化”的方面，但更多的行为，如建设基础设施、招商引资和其他发展经济方式却难以称之为“市场化”，他们并不予以区分。如前面所说，本章用“私有化”概括地方政府的激励。

〔11〕相当于“消极自由”。

〔12〕刘欣：《浙南300年前就有契约“市场机制”》，http://www.dfdaily.com/html/150/2014/4/30/1147590.shtml。

〔13〕郑勇军：《内源性民间力量推动型经济发展：浙江经验》，何福清主编：《纵论浙江》，浙江人民出版社，2003年，第118页。

〔14〕可以发现，远离中原统治中心的地区，如浙江、广东，商品经济越发达，靠近中原的地区，商品经济相对较弱，这说明官僚统治对商品经济还是有负面的影响。如俄罗斯商品经济不发达，也许就是因为长时期的、较为严厉的计划经济。

〔15〕http://zhidao.baidu.com/link?url=6HmTd8hsojdu3CR64_zabd_WaDETWBqxPqzVbPcoXjc7z12t8

OI2v8Jeh6pT8ajj6hkfLluZAFvGjqXOzXCvaCjwT6v72YLlM52aCxw6R4m。

〔16〕《日本中小企业发展措施》，http://biz.zjol.com.cn/05biz/system/2008/08/11/009828879.shtml。

〔17〕〔18〕王喜文编译：《俄罗斯政府开始认真对待中小企业发展问题》，http://intl.ce.cn/hqcy/zxdt/201011/04/t20101104_21943141.shtml。

〔19〕俄罗斯农村没有企业家传统，中国和俄罗斯农村的这种差别被科尔奈注意到了，他说“充满活力的中国农村与死气沉沉、效率低下、不适应经济进一步发展的苏联国有农场形成了鲜明的对比，这一点非常值得关注。”科尔奈：《思想的力量》，上海人民出版社，2013年，第331页。

〔20〕产权并不取决于成文法的规定，成文法的只是对流行观念的确认。当然，这种“产权观”似乎更适用于“行为”而不是“物”的占有。这也是更接近与哈耶克“演化”意义上的产权观，而非罗斯巴德“自然法”意义上的产权观。

〔21〕〔22〕《永嘉学派和温州人精神》，http://news.66wz.com/system/2010/09/02/102055072.shtml。

〔23〕还有需求，但那更多的是个体的、分散的和异质的需求(不像对住房和交通的需求，有同质性)，不是地方政府可以满足的。

〔24〕如驱赶温州煤老板。

〔25〕科尔奈：《思想的力量》，上海人民出版社，2013年，第331页。

〔26〕这个过程包含了大量的“不正当性”也是事实。

〔27〕“全民均分的私有化兑换券很快就集中到了几个寡头手中，俄罗斯的主要经济命脉从此被几大寡头控制(别列佐夫斯基、古辛斯基、维诺格拉多夫、斯摩棱斯基、弗里德曼、霍多尔科夫斯基、阿布拉莫维奇、马尔金等人)。”徐吉军：《俄罗斯私有化运动之悲剧史诗》，http://news.hexun.com/2011-05-09/129419420.html。

〔28〕交易成功，地方政府的“私有化”才算成功。“私有产权”应当是有价值的，没有交易成功，意味着价值没有实现，产权没有得到承认。

〔责任编辑：刘 鎏〕

朱海就(1973—)，浙江工商大学经济学院教授，主要研究奥地利学派经济学。