论非政府组织与政府认同型信任的构建〔*〕——基于资源依赖的视阈

○ 马子博， 张成福

(中国人民大学 公共管理学院， 北京 100872)



论非政府组织与政府认同型信任的构建〔*〕
——基于资源依赖的视阈

○ 马子博， 张成福

(中国人民大学 公共管理学院， 北京 100872)

非政府组织与政府的良性互动有赖于一种新型信任关系的嵌入——认同型信任。认同型信任表现为非政府组织与政府在价值上的认同、行为上的理解、资源上的共享、行动上的合作以及责任上的共担，并彰显着“共主体”的伦理精神。非政府组织与政府认同型信任的形成与巩固需构建基于公共利益实现、优势互补的诱因机制；基于法制性保障、契约承诺以及信息共享的保障机制；基于网络型组织、协商对话和流程重组的实施机制；基于资源依赖的适度规模、公共话语的正当性以及组织共同体自由而全面发展的评价机制。

认同型信任；资源依赖；共主体；非政府组织

一、问题的缘起

无论是市场至上的自由主义，或是凯恩斯主义的政府干预都无法有效回应日益复杂的公共事务。反思政府、市场与社会之间的互动关系，一种跳脱于原有市场、政府非此即彼窠臼的新型治理道路亟待开辟。吉登斯指出，第三条道路必须超越“政府是个问题”和“政府是解决问题答案的观念”，实行“民主制度的民主化”，发挥政府在市民社会重建中的基础性作用。〔1〕新型社会治理模式的构建需打破政府对公共治理的垄断，建立起政府、市场与社会交融互补的协作网络。在这一进程中，非政府组织(Non-governmental Organization；NGO)发挥着举足轻重的作用。伴随着公共管理的日趋复杂以及公共需求的多元化，政府一极独大的权力格局已不再顺应时代发展的要求。与此同时，非政府组织的中兴和与生俱来的亲民性、专业性、公益性等优势为化解政府治理危机提供了可供选择的路径。故而，政府应与第三方组织建立合作网络，基于这一网络的联结和交互实现资源共享、功能互补与权力制约。然而，促成政府与NGO合作行为需以一种强大的诱因和动力机制为基础。这一动力机制或表征于双方的互利互惠，或表征于制度政策的规约，抑或表征于双方的情感联结。但归根结底，这种动力机制源自内含于双方价值行为与后果发生层面的一种预期——对趋同性的意义指向、可预测的行为轨迹、共识性目标达成的信念与信心。我们将政府与非政府组织之间的这种预期关系称之为“信任”。

然而，NGO并非像政府与市场一样构成一种共生依赖关系，它们之间以竞争关系为本质表征。“市民社会在很大意义上并非一种外在于政治权力的领域，而是深刻地穿透于这种权力的一种力量，使权力处于分立、分散的状态”。〔2〕因此，非政府组织作为市民社会的组织和功能载体，在深层的内核中存在着一种解构政治权威，使政治秩序处于“脱域”状态的特质指向〔3〕。基于此，政府有理由削弱NGO的权威，并通过一系列严格的制度规范将其行动限定在政府意志范围之内。NGO潜在的反政府权威性在一定程度上促成了我国严格的社会组织准入、监督制度的形成，而这些严苛甚至是不尽合理的法规制度即是体现了政府对NGO的不信任。

资源具有稀缺性，任何组织都不可能自我创造出生存发展所需的全部资源。在我国，政府掌握着政策资源、物质资源以及经验资源，且这些资源存在着很强的不可替代性。为了获取这些资源，NGO就必须在政府意愿和偏好的指导下开展业务活动，否则NGO将在生存资料被剥夺的情况下逐渐丧失合法性。因此，我国政府与NGO形成了依附型的信任关系，这种信任关系以NGO丧失自身的独立自主性为前提，以NGO投政府所好为表现，以获得预期的资源允诺为目的。这种异化了的信任由于破坏了双方互动的动因机制而呈现出单向度的信任形态。然则，促成政府与NGO良性合作需以一种强大的诱因和动力机制为基础。这一诱因便表现为一种既包含功利理性，又贯穿契约履行，同时又蕴含着情感认同的新型信任关系。

二、作为信任生成的诱因机制的资源依赖理论

(一)资源依赖的理论观照

资源依赖理论将组织视为一个开放的动态系统，组织汲取周围环境资源的能力决定了其生存状态。〔4〕应该说资源依赖理论是目标导向的，它认为一个组织生存的条件就是向周围环境获取源源不断的资源，因而组织生存的目标亦是努力降低对外部需求标的资源供给组织的依赖程度，并寻求一种可以超越资源供应组织的制约而获取标的资源的方法路径。〔5〕此定义暗含着三层含义：第一，组织的生存是获取周围环境能量和资源的一个同化过程，任何组织都不能自给自足；第二，对其他组织过度的资源依赖可能会招致较大的负外部效应，那就是组织的自主性丧失而受控于资源供给组织；第三，组织之间的资源依赖向度会因依赖方反依赖策略的实施发生改变，因而组织与环境的关系并非客观存在，而是当事组织能动行为的形塑〔6〕。

资源依赖理论逻辑起点源于其提出的四个基本假设：(1)生存和发展是组织的终极目标指向；(2)没有任何组织能够完全自给自足，组织需通过获取环境中的资源来维持生存；(3)组织必须与其所依赖的环境中的要素发生互动；(4)组织的生存建立在控制与其他组织关系的能力的基础上。〔7〕组织从环境中获取的资源包括以下几方面：(1)原材料，包括资金支持和人力资源；(2)信息；(3)合法性支持，即相关的法规制度。〔8〕

为了谋求生存和发展，当事组织就会与资源供给组织进行互动，这一过程便会产生组织之间不同程度的依赖。资源依赖理论认为组织对外部环境的依赖程度主要取决于三方面的因素：(1)资源对组织维持运营和生存的重要性。资源对组织生存越是不可或缺，组织对资源供给方的依赖程度就越高；(2)资源供给组织对资源分配的控制程度。资源供给方对资源的支配权越大，当事组织就对其依赖程度越高；(3)替代资源的可得程度。若替代性资源存在，且获取替代性资源的路径是可行的，成本相对先前更为低廉，则当事组织对资源供给方的依赖程度降低。〔9〕当事组织对资源供给方的依赖程度是由组织的自我需求特质、对方的资源供给能力以及周围环境中可寻求的帮助所综合作用的。

(二)契合性

循着资源依赖理论的逻辑路径，结合我国非政府组织的发展现状，我们发现资源依赖理论对非政府组织和政府的一些互动行为具备卓有成效的解释力。譬如非政府组织热衷于将政府官员吸收到其董事会中，存在着众多的未在民政部门登记备案的草根组织，中国非政府组织的官僚同化风险以及彰显的“准政府性”等。诚如上文所言，单纯的因利益聚合而形成的行动联合体潜藏着很大的脆弱性，我们需要一种超越利益计算的耦合机制来发挥非政府组织与政府联结“化合键”的功能。信任无疑具备了这种功能。值得推敲的是在于不同层次的信任具有不同的表征，它们得以生成的诱因机制也不尽相同。将层次各异的信任置于资源依赖理论的框架中加以分析，便会发现双方资源依赖的向度、种类形态、规模程度决定了信任的特征和层次。

一是资源依赖作为信任生成的诱因机制。政府掌握着非政府组织生存发展与价值实现的物质资源、制度资源等，非政府组织亦拥有政府所需要的专业与技能资源。资源的互为依赖为两者的互动合作，进而建立起信任关系提供了诱因。二是资源依赖对信任形态表征的形塑。非政府组织对政府资源依赖的类型性质、程度规模以及可得性等决定了非政府组织与政府信任的形态表征。基于异质性的资源依赖形态，非政府组织与政府间的信任关系或表现为计算型信任，或表现为制度型信任，抑或表现为认同型信任。三是现实策略的指导。从理论的现实控制功能来说，资源依赖理论为组织实现环境变量的内生可控提供了策略上的指导。这些策略仍可迁移应用到非政府组织与政府良性信任关系的构建中。协商合并、联合董事、压力场域建构等一系列的行为方案都对两者信任关系的建构有着重大的理论启发意义。

三、非政府组织与政府信任关系的现实表征与生成

如上文所言，我国NGO与政府信任关系的发生更多地基于政府对各项资源的权威控制。这些资源涵盖了NGO赖以生存和发展的物质资源、制度资源、信息资源、经验资源以及价值资源。NGO对政府的信任表达或缘于其获取资源的理性计算，或缘于制度的强制性作用，而这一信任关系会因利益分配和契约失灵而呈现出极大的不稳固性。基于此，我们将NGO对政府的信任界定为计算型信任和制度型信任。非政府组织对政府的计算型信任和制度型信任凸显出一定的交融性：计算型信任须发生于政府预先设定好的制度框架内，而制度型信任则表现为NGO在既定的制度框架内进行有限理性计算的无奈迫从。因此，非政府组织对政府过度的资源依赖决定了其须仆从于政府的意志偏好、机械地遵循一系列的制度规范，从而与政府构成了一种非本我意识表达的依附型信任。

(一)计算型信任的内涵与发生：基于有限理性选择

计算型信任基于理性人前提，以当事方对未来利益得失的功利性计算为表现。计算型信任是指政府与NGO对对方满足自身预期的能力和对未来风险的预估后所表示出的一种愿意让渡部分权力和资源的意愿〔10〕。当然这一行为发生的前提是信任的给予所带来的潜在利益要大于可能的损失。计算型信任是理性人的一种决策表现，政府与NGO的行为展开以双方信任的互为委托为前提，而双方各自的行为也暗含着对方的利益。可见，计算型信任是商品经济时代下市场力量将一切物化的产物，信任不再是一种情感认知，而是成为了嵌入利益交换网络中的功能机制。

获取组织赖以生存的物质资源是非政府组织予以政府信任的最大诱因激励。直接的财政补贴、税收减免优惠、项目资助、服务购买等这些由政府拥有且分配的物质资源对非政府组织的生存和发展意义重大。因此，非政府组织对政府计算型信任的发生是基于其对符合自身各项利益的理性计算。计算的对象是非政府组织获取一系列物质资源的概率大小；计算的辅助性条件是非政府组织与政府既往互动中的经验感知；计算的控制量标是各项制度的规约效应；计算的已知要件是非政府组织已掌握的信息资源。然而，这种理性计算是有限的，它是契合了政府意志后的约束性计算。约束的框架来自于政府对NGO实施管控的一系列的制度规范，非政府组织要想跳脱于这一约束框架，则必须以牺牲自身的政治合法性为代价。

(二)制度型信任的内涵与发生：迫从化计算型信任的延伸

制度型信任产生于当事人经由合意而缔结的契约，这一规范机制镶嵌在当事方的行动结构中，大大增强了对未来行为的可预期度，使得行动风险因素处在可控状态〔11〕。本质而言，制度的建构是将自然状态下偶然反预期行为而产生的不信任视为常态并由之建立一种功能机制而加以规避。对于NGO与政府来讲，制度型信任表现为双方对一系列正式规范以及非正式规范的认同接受以及回溯于双方制度遵守的经验积累。

制度型信任产生于当事双方合意契约的订立，它的功能在于加强对信任受托方行为的可预测性，它的现实效果体现为强迫违约方支付更高的成本。然而，与非政府组织相关的一些法规制度并非经由双方合意制定，而更多的是政府单方面的意志表达。这些法规制度所蕴含的大多是政府对非政府组织的不信任与控制，而非合作与培育。因此，这些制度规范大大增强了政府对非政府组织未来行为轨迹的可控性。而对于非政府组织，这些制度规范并没有强化其预期目标实现过程中的风险可控性。这一弊象的产生缘于两者间的制度型信任本身是其计算型信任的延伸，只不过以强制规范的形式将计算型信任的脆弱加以稳固。一言以蔽之，非政府组织对政府制度型信任的产生是计算型信任生成路径的延续。它以政府的权威控制和非政府组织的迫从式接受为现实表征，体现的是非政府组织在约束性制度框架内对自身利益的有限计算。

四、一种新型信任关系：认同型信任

(一)认同型信任的涵意

认同型信任是当事双方经由长期的互动合作和愉快体验而内化的一种感性的情感认知。它超越了制度型信任的外在的强制性和计算型信任的功利冷漠性，实现了信任形态质的升华。认同型信任表现为非政府组织与政府在价值上的认同、行为上的理解、资源上的共享、行动上的合作以及责任上的共担。因此，认同型信任可有效规避制度失灵的风险，防止利益联盟的脆弱性〔12〕。在构建现代国家治理体系的战略背景下，非政府组织与政府间认同型信任的生成无疑有利于平衡政府和社会之间的张力，将政府和社会力量有机整合，以实现国家的整体化治理。

认同型信任是一种彰显着“共主体”伦理精神的实质性信任。它生成的诱因在于非政府组织与政府共同的价值规范；它的现实表现在于非政府组织与政府自我实现过程中的“利他”属性；它的意义在于组织自由全面的发展和整体性治理的实现。诚然，非政府组织和政府认同型信任的生成不仅有效规避了计算型信任下的钻营投机，亦化解了制度型信任下制度规约失灵的弊象。伴随着信息化、风险化、网络化、民主化、全球化的浪潮，公共事务的不可治理性大大增强，在这种复杂的情境下，构建非政府组织与政府间的认同型信任无疑有着重大的现实意义。当然，非政府组织与政府间认同型信任的构建需突破资源依赖理论的逻辑困境，实现实质性的价值理性和工具理性的有机统一。意即非政府组织和政府全面而自由的发展并非以一方跳脱对另一方的资源依赖为目的，而是形成一种资源共享和情感互依的适度规模的依赖模式。

表1 非政府组织与政府互动情境下的信任关系

(二)认同型信任生成机制的构建

1.诱因机制

(1)致力于公共利益实现的共同愿景

霍布斯契约论的国家起源说是现代西方资本主义国家政治体制构建的理论依据。其认为社会成员为了消除原始状态的混乱无序而将自己的部分权利让渡出去，于是分散的公民权利的聚合便形成了国家的权力垄断体系〔13〕。因此，公民和国家构成了“委托—代理”关系，作为代理人的国家有责任为全体公民谋求利益，并致力于公共利益的实现。但是，当垄断权力被加以制度的合法化后，国家“利维坦”的本性就暴露出来，它可能会对私领域横加干涉，也可能会恣意践踏公民的尊严。原子化的个体在面对公权力的侵害时亦无能为力。然而，非政府组织的中兴使得公权力与私领域之间的张力得以缓冲。多元化的集团力量所形成的压力场域在监督国家行为和捍卫公民权利方面发挥了更大的功用，且在一定程度上调和了国家权力和个体权利之间的紧张关系。此外，有异于政府公共服务的批量化供给，社区化的非政府组织更能准确地揭示特定群体的公民需求，以实现公共服务的个性化提供。从这个层面来讲，非政府组织和政府有着共同的存在和行为的终极意义，即回应公共需求、提供公共服务、承担公共责任、追求公共利益。故而，终极叙事的相契合为非政府组织和政府认同型信任的生成提供了强大的诱因。这一诱因激励以元价值和终极目标的相统一实现了对异质性团体组织形态和行为模式的有效调和。然而，这一诱因激励功效的发挥有赖于非政府组织和政府正确地认识和践行自身的宗旨与使命，并承认对方也在为相同的使命而努力。

(2)优势互补的现实驱动力

非政府组织被称赞是“继政府和企业之后，人类又一次的伟大的组织创新”〔14〕。诚然，非政府组织所具备的一些理念、体制以及方法上的优势是政府所缺少的，这恰为非政府组织和政府间认同型信任的形成提供了现实中的诱因基础。首先，非政府组织能比政府更有效地回应公民多元化的需求。我们可以设想，非政府组织的拟态应该早在国家形成之前就已存在。因为在国家功能尚未延伸的领域，公民通过自发的联合与协商共定的制度规范来处理公共问题，这种自治性的共同体便是非政府组织的拟态原型。故而非政府组织便与生俱来地被烙上了“社区化”和“亲民性”的特质。每一个非政府组织都为特定群体的利益发声，亦都有着各自提供服务的标的团体。因此，类型各异、领域多元的非政府组织活动叠加的总体效应就显现为对丰繁复杂公民需求的准确揭示以及对这些多元化需求的有效回应。其次，非政府组织可以弥补市场失灵。个体的逐利动机提供了市场运行的原动力，对于那些具有外部溢出效应的公共产品或准公共产品，市场将缺乏足够的动力和有效的组织形式来生产输出。这就为非政府组织的功能发挥搭建了平台。非政府组织内在的志愿品质和公益精神有效化解了私人组织提供公共服务动力不足的困境，而且它所具备的专业性、灵活性和社区化优势，也使得其在一些公共服务的供给中比政府更富有效率。此外，一些行业协会还发挥着协调利益、制定行业准则、纠正信息不对称、表达企业诉求、优化产业布局的功能，这些都有利于市场健康良好的运转。伴随着公共事务不可治理性的日益增加，政府必须超越原有的与非政府组织对立冲突的价值藩篱，深刻意识到非政府组织潜在的理念、体制和功能上的优越性对弥补政府失灵的重大意义。然而，诚如萨拉蒙所言，非政府组织亦并非是“纯洁美德的神话”和“志愿主义的神话”，慈善不足、家长作风、业余主义亦会让非政府组织陷入“志愿失灵”的困境〔15〕。因此，政府要善于利用自身掌控的物质资源以及政策资源对非政府组织进行指导培育、监督规范，从而让两者的优势合力冲破“政府失灵”和“志愿失灵”的魔咒。

2.保障机制

伦理精神属于文化形态的范畴，它是社会成员在长期的互动交往中已经内化的一种心智模式。它表现为社会成员价值上的共识性、行为上的趋同性以及对违背这种伦理准则个体的道德批判与交互冷漠。在农业社会，伦理准则的社会成员内化过程是自然而然的习俗传承中个体社会化的过程。但是，当人类世界步入工业社会后，价值的多元、家庭的式微以及陌生的隔阂让社会成员在自然的社会化进程中并不能实现对某种稀缺伦理价值的内化。因此，某种富含伦理意义指向的制度的强制性实施，便对稀缺性伦理精神的形塑和内化具有显著的作用效果。那么，非政府组织和政府认同型信任的生成就必须建立在那些具有明确价值指向的制度规范和机制程序的保障之上。

(1)法制性保障

自由主义学派认为个体的一些权利是不能让渡的，因而便形成了公领域和私领域的平行共存。公权力对私领域的干涉是非法的，亦是违背“天赋人权”的原教旨的〔16〕。作为公民社会组织载体和功能载体的非政府组织，它的行为和活动自然也不能受到公权力的妄恣干涉。基于此，大多数西方国家确立了政府和公民社会的宪政分权，并通过法律制度的强制实施来限制公权力，保障非政府组织的独立自主性。囿于意识形态和文化土壤的不同，我们不能将西方国家的制度生搬硬接，但其实践经验对我国仍具有一定的借鉴意义。首先，对于非政府组织管理法规制度的价值内设应从控制对立转变为分权融合。相关法规政策要发挥激励非政府组织参与社会治理，与政府进行积极合作的功效。它应向非政府组织表露的是信任授权、寻求合作的情感预设。其次，具有广泛共识的制度规范是双方形成实质型信任关系的重要保障。认同型信任产生于双方合意基础之上的共同体联结，双方在存在差异性和自主性的同时又保持着和整体运行相一致的节奏。这就要求双方必须就共同体的制度规范达成一致，从而使得双方在寻求各自利益时不至于破坏共同体的行动轨迹。因此，在制定相关法规政策时，政府应主动打破对制度资源的主导和垄断，允许非政府组织的诉求进入到正式议程，通过协商、谈判和让步妥协的方式来强化法规制度的规约力。

(2)契约性承诺

契约将陌生的原子化个体联结在一起，形成了现代社会的基本关系结构。因而，现代政府的一项重要职能便是保障契约的顺利缔结和履行。非政府组织和政府间认同型信任的生成不是一蹴而就的，它是基于利益互惠的计算型信任和基于风险控制的制度型信任的不断积累与升华的质变。在非政府组织和政府的信任关系尚处于低级层次时，契约的达成缔结和遵守履行就对双方间实质性信任关系的形成尤为重要。一个能促成实质性信任形成的契约缔结应该包含以下几个要素：一是契约内在利益指向的均衡性。非政府组织与政府契约的联结应建立在双方合意的基础上，契约的内容应符合双方的预期利益，同时要保障双方预期所获利益量度对比上的均衡性。只有基于资源对等、协商合意的契约缔结才能使行动上的契约内化为心理的契约。二是契约执行的相对独立性。实际上，契约是由一系列的“委托—代理”关系构成，委托人对代理人的监督并非体现在对代理人进行全过程的控制，而是表现为基于契约的后溯性追责。在实践中，政府无需对非政府组织的具体行为和内部治理加以干涉，要通过适度的授权来充分激发非政府组织的能动创造性。如此，不仅能省去繁冗的监督所招致的制度和人力成本，亦能促使工具理性的契约型信任走向包含实质理性的认同型信任。三是责任担负的对称性。契约履行过程中面临着诸多的不可测因素，对契约规定的步步遵循并不能有效化解环境中的风险威胁。由于能力不足、主动过失或不可抗力等因素，预期的落空和契约的破裂时有发生。在这种情境下，双方需客观地甄别契约失败的原因，明确主要过失主体，并依据不同的原因采取不同的责任追究措施。在排除主动过失的前提下，责任担负的对称性主要体现为追责措施对双方承受能力、过失程度以及长远发展的考虑，即双方有着一种对对方失当行为的理解和包容，以及由此而生的责任共担的内生动力。

(3)信息的畅通流动

在后工业时代，信息被称作是与技术、人才以及资本等驾齐驱的重要资源〔17〕。对于非政府组织与政府，畅通的信息沟通与反馈是双方行为整合与情感培植的基础性保障。有效的信息获取不仅可以使双方对对方未来行动做出预测，以此来调适自身行为；而且在更高层次上，信息沟通亦可以增进双方的心理情感交流，使双方对彼此的价值偏好有更为深入的认知。事实上，非政府组织与政府合作的过程就是信息的发出、接收、认知、质疑和反馈的双向流动过程。在这一过程中，信息的不断积累使双方对彼此的行为模式、价值偏好有了一个得益于实践的感性认知，进而促进了双方间的情感升华。故此，非政府组织和政府在信息交流的过程中应关注以下几点：一是信息交流的全面性。非政府组织与政府认同型信任的生成需要双方形成一种信息主动分享的惯性模式，这些信息内容不仅要涵盖双方互动合作的中心信息，还应包括与双方日常特质相关的周边信息。其中，中心信息是指双方对有关政策制度内容的沟通理解、对对方合作资质合乎标准的判断、对合作项目进度的整体把握、对风险性因素的预警和基于协商的应对策略、对各自绩效的评价以及改进建议。周边性信息的交流包含：各自内部治理的基本现状、能力的边界和风险可承受范围、组织的宗旨和价值追求以及组织惯用的方法手段和所依赖的操作流程。二是信息流动的双向性。非政府组织与政府间的信息流通并不是单向度的，而是围绕非政府组织和政府的二元主体信息源所进行的信息传递、接收、认知、质疑和反馈的双向信息交互系统。在这一系统中，双方互为信息源，又互为接收端。双向的信息交流打破了单方对信息的垄断，填补了两者间的信息鸿沟，进而弥补了双方互动行为的“结构洞”，增进了双方的情感认同。

3.实施机制

黑格尔认为，国家是伦理精神的现实形态，是表露出来的内生实体性意志的伦理精神。〔18〕循着黑格尔的逻辑，认同型信任作为一种饱含着公共道德的伦理定在，它是虚幻的，亦是自知自为的。因此，需要一种现实中的载体、方法以及流程将其现实化。

(1)网络型组织

网络组织在结构、形式和功能上是反官僚组织的。它摒弃了官僚制的集权跋扈、层级节制以及碎片化分工，转而寻求一种分权合作、互为依赖、功能无缝对接的组织形式。网络型组织所具备的弹性化、平等化以及多中心化的特质对非政府组织和政府间认同型信任关系的生成具有极大的促进作用。首先，网络型组织是基于主体间平等身份的自发联结。在网络型组织中，一极独大的权威主体是不存在的，各主体都具备着推动网络共同体的发展所不可或缺的能力资源，因而各主体间力量之对比是相对均衡的。其次，网络型组织呈现出多元主体共同相应的格局。处于网络型组织中的各主体居于不同的节点之上，它们之间的相互作用与相互适应使其在保持自身自主性的同时又趋于和网络共同体的行动轨迹维持一致。因而网络型组织运行的动力并非来自于单一维度的力量场域，它是多元主体共同发力，交互作用的结果。再者，网络型组织是一个横向协调的组织。不同于官僚组织自上而下的权力和信息的流动，网络型组织更强调主体间跨越组织边界的横向沟通与协调。每一个主体都是网络共同体的中心，所有的信息、资源通过网络的传输交换实现了全体成员的共享。最后，网络型组织是一个功能无缝对接的整合化系统。网络型组织超越了分工的碎片化，使得组织呈现出机能的有机化和整体化的特质。内在于网络的向心聚合力让不同的网络主体实现了无缝隙的对接，包括功能的耦合，流程的重组以及工具的相互借鉴。

(2)协商对话

库珀指出，在应对后现代社会的高熵风险时，“我们需要社会性地、通过对话和协商来确立价值观、信仰和伦理准则等行为标准”。〔19〕协商对话确为非政府组织和政府间的信息交换、行动联合、愿景确立与资源共享提供了现实中的方法途径。其一，基于对话沟通的愿景确立。确立共同的愿景是非政府组织和政府形成网络共同体的首要前提。由于非政府组织和政府并非是同质性团体，它们之间在组织定位、目标追求等方面有所分殊。这就要求双方通过真诚平等地沟通对话来认知对方的价值追求，并在异质性的价值结构中寻求双方愿景的契合点。这样便能有效纠正非政府组织和政府对公民需求回应的各自为政。其二，基于协商一致的行动联合。存在于非政府组织和政府理念价值、组织形态等方面的差异会使得其在决策反应、行为实践以及流程操作等方面出现分歧。面对种种分歧，双方应在强调共识性目标的基础上进行平等对话协商，并通过辩论说服、妥协让步的柔性方式而非强权压力来化解分歧，从而推进集体行动的平稳行进。其三，基于协商共定的制度规范。无论是非政府组织还是政府，对规范集体行动制度的内生认同是相关制度充分发挥规约功能，并让这一制度蕴含的伦理意义内化为组织价值的关键。而制度规范广泛的共识性就需要双方充分参与规范的制定，并基于协商对话的、民主吸纳的决策机制，将各自价值理念、利益诉求的契合内容共同融入到制度规范当中。

(3)流程重组

流程规范体现的是非政府组织与政府互动过程中的工具理性，但是，作为实质理性的认同型信任的达成必须依靠工具理性的实践规范来实现其最终的意义。与网络组织的载体相适应，非政府组织与政府的流程重组需实现双方的功能耦合与行为联动，并以一个有机整体的形象呈现给外在视界。具体而言，非政府组织与政府间合作的流程优化涵盖以下几方面的内容：其一，通过公开公正、规范有序的流程来寻求符合资质要求的合作伙伴。这通常包括对公开竞投标、择优选拔、双方合意契约等技术手段的应用。其二，制定合作计划，确立预期目标，估量行动中的可能风险因素，明确各自的职能范围以及责任归属。这一过程需为后续的联合行动勾勒起一个可供操作的规范化框架。其三，建立双方合作的交互联动机制。这一过程需甄别双方功能耦合的触发事件，并设计相应的后台响应与联动机制，从而在职能的分工协作和适当交叠的基础上实现整体的网络化协作。其四，构建风险预警应急机制。在这一过程中，双方需评估和预测潜在的风险因素，建立前瞻性的风险联合预警机制、事中的风险应对联动机制以及后溯性的风险处置经验库。最后，评估整体绩效和组织绩效，明确绩效误差，甄别误差原因，进行绩效问责，实施绩效激励，以达到绩效改进和增进彼此合作默契度的目的。总之，非政府组织与政府认同型信任的生成有赖于正义的、联动的、全方位程序的规范化形塑，这一流程应该涉及“议题确立—事件规划—实践执行—绩效评估—经验积淀”的全阶段。

4.评价机制

非政府组织与政府间的认同型信任是建立在双方消除价值梗阻，互为认同、共生依赖的基础之上。认同型信任承载着后现代社会的“他在性”伦理精神，彰显着“共主体”利他性服务的公共道德。现代社会对产品输出的“成本—收益”理性计算并不适用于非政府组织和政府间认同型信任生成程度的衡量。正如Weiner所言，孤独的政府向社会的回归促使了社会共同体的有机聚合，这一共同体，“其使命，是一种社会承诺，是一种向善的变迁，是一种公平正义社会的实践，也是个人与环境之间的和平共处，达到天人合一境界的期望”。〔20〕故此，对非政府组织与政府间认同型信任生成程度的评价应以共同体的公共话语的正当性和双方自由而全面的发展为基准。具体而言，这些评价标准应体现在以下几方面。

(1)资源依赖的适度规模

上述分析表明非政府组织对政府的资源依赖有可能构成双方间认同型信任生成的驱动性力量，亦可能成为双方间认同型信任生成的阻滞性力量。将这一因果关系反置推断，我们可以利用非政府组织对政府资源依赖的类型和程度来衡量双方间认同型信任的实质显著性。首先，就双方间资源依赖的类型而言，高水平的认同型信任应表现为双方对对方价值资源、信息资源、技能资源的高等级依赖。因为，高水平的价值资源依赖意味着双方对对方价值理念和组织宗旨的内生认同；高水平的信息资源依赖意味着双方对沟通对话和行动联结的渴求；高水平的技能资源依赖意味着双方视对方的能力为一种稀缺的专业化资源以及由此而衍生的共生依存情感。其次，就双方间资源依赖的规模而言，非政府组织与政府应在推动既有资源的网络化共享的基础上建构一种对称性的适度资源依赖模式。这种资源依赖模式不以一方对另一方的资源权威垄断进而企图控制对方的意志和行为为表征，而是基于共同体愿景的实现而借助于网络组织载体进行资源的交换互通。总之，非政府组织与政府间适度规模的资源依赖表现为双方在获得充裕的组织稀缺资源的前提下，又保持着自身的独立自主性，同时这种自主性的张力又不至于破坏整体行进的节奏。

(2)公共话语的正当性

“公共话语正当性”的概念发端于后现代公共行政的初倡者——查尔斯和米勒的理论著述中〔21〕。在操作层面，公共话语的正当性是指政府对公民话语终极意义指向的理解、回应以及公民对政府行为的满意度评价。将这一标准运用到非政府组织与政府间认同型信任的实质显著性评价上，就会具体为在特定情境下对两个维度的话语正当性的评价。其一，内部话语的正当性。非政府组织与政府是否向对方真实地表达了各自的价值宗旨、愿景期望、能力优势、行为短板以及对对方的诉求和预期；非政府组织与政府制度规范的形成、功能的耦合、网络组织的构建以及行为的联动是否是“伦理商谈”而非权威压制的结果；非政府组织与政府间的信任关系是否是一种内生性的情感认同，而非出于利益的联盟或资源控制下的迫从式信任；非政府组织与政府间的伙伴联盟、项目执行以及绩效评估是否遵循了公开、公平、公正的原则，是否契合了程序正当的原则。其二，外部话语的正当性。非政府组织与政府的功能合作是否实现了取长补短的融合，并借助于非政府组织亲民性优势和政府自上而下的效率优势全面而准确地揭示了公民话语诉求；非政府组织和政府的联动是否打破了对公民需求回应各自为政的弊象，是否实现了对公共利益的整体性回应以及对公民多元化需求的有效回应；非政府组织和政府间的认同型信任是否促成了两者对改善社会福利，增进公民福祉的不懈追求以及对公共责任的共同担负的生动局面。

(3)网络共同体下组织单子自由全面的发展

非政府组织与政府间的认同型信任以“为他”的服务精神为主体内涵，以“共主体”的责任内化为外在延展，以共生相依的实质性合作为现实表现。在这种伦理精神的作用下，原子化的个体形成了稳定的有机聚合体，这一聚合体基于多元协作的运行方式推动了总体社会的发展。反过来，总体的发展又极大地促进了个体的进步。分而述之，在认同型信任的支撑下，非政府组织与政府自由而全面的发展应体现在以下几个维面：一是基于资源在共同体网络中的流动交换，非政府组织与政府获得了各自生存和发展的稀缺资源。这是物质层面的自由发展；二是从壮大组织对外界环境掌控力的外在追求转向谋求组织内在扩展的追求。即非政府组织和政府从致力于公共利益的实现和增进公共福祉的伦理实践中获得内在的满足感和自我实现感。三是共同体与组织单子间能量增量的自然转化。组织单子间的合力作用推动了共同体的发展，而总体意义的实现不仅使组织单子所具有的功能意义得以发挥，亦赋予了其实现更高层次发展的新能量。这是基于守恒定律下，整体和部分能量的内部循环和转化的进程。这一进程在现实中体现为政府与非政府组织合作治理模式对公共需求的准确揭示、对公民诉求的有力回应、对社会秩序的有效整合以及对公共福祉卓有成效地提升。在另一方面，政府与非政府组织从二元对立的格局走向互补交融的“共主体”合作，亦有效化解了政府的合法性危机，同时也丰富了非政府组织的存在意义，进而培育了社会自我整合与自我治理的能力。

注释：

〔1〕〔英〕安东尼·吉登斯：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，上海：三联出版社，2003年，第18-19页。

〔2〕〔加〕查尔斯·泰勒：《市民社会的模式》，载邓正来编：《国家与市民社会》，北京：中央编译出版社，1999年，第31页。

〔3〕〔英〕安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，南京：译林出版社，2000年，第133页。

〔4〕Baker,W.E.Market networks and corporate behavior.American Journal of Sociology，1990.96，pp.589-625.

〔5〕Fowler，D.Cognitive Therapy for Psychosis.International Society for Psychotherapy of Schizophrenia Journal.1997.2，pp.6-8.

〔6〕〔7〕〔8〕杰弗里·菲佛、杰勒尔德·R.萨兰基克：《组织的外部控制——对组织资源依赖的分析》，北京：东方出版社，第192-193、54-59、231-234页。

〔9〕费显政：《资源依赖学派之组织与环境关系理论评介》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2005年第4期。

〔10〕Nooteboom，Berger,& Noorderhaven.Effects of Trust and Gvernance on Relational Risk.Academy of Management Journal.1997.2,pp.308-318.

〔11〕李砚忠：《论政府信任的概念内涵、形成因素与政治功能》，《行政论坛》2007年第3期。

〔12〕张延锋：《战略联盟中的信任、控制对合作风险的影响及其组合绩效研究》，上海：上海财经大学出版社，2007年，第22页。

〔13〕〔英〕T.霍布斯：《利维坦》，北京：中国社会科学出版社，2007年，第32-33页。

〔14〕〔美〕莱斯特·M.萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，北京：商务印书馆，2008年，第11页。

〔15〕〔美〕莱斯特·M.萨拉蒙：《全球公民社会：非营利部门视界》，北京：社会科学文献出版社，2007年，第105页。

〔16〕Jones，Gareth R.& George，Jennifer M.The Experience and Evolution of Trust：Implications for Cooperation and Teamwork.Academy of Management Review.1998，Vol.23.

〔17〕张康之：《在历史的坐标中看信任——论信任的三种历史类型》，《社会科学研究》2005年第1期。

〔18〕〔德〕黑格尔：《法哲学原理》，北京：商务印书馆，1994年，第226页。

〔19〕〔美〕库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，北京：中国人民大学出版社，第201页。

〔20〕Weiner.M.E.Human Services Management：Analysis and Applications，Belmont，Calif：Wadsworth Pub Co.1990,p.44.

〔21〕〔美〕查尔斯·J·福克斯、休·T·米勒：《后现代公共行政：话语指向》，北京：中国人民大学出版社，2013年，第76页。

〔责任编辑：马立钊〕

马子博(1991—)，中国人民大学公共管理学院博士研究生；张成福(1963—)，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师。

〔*〕本文系中国人民大学2015年度拔尖创新人才培育资助计划成果。