中国粮食价格形成机制逆市场化的逻辑：观念的局限与体制的制约

徐振宇，李朝鲜，李陈华

（1.南京审计大学政府审计学院，江苏南京 211815；2.北京工商大学经济学院，北京 100048）

中国粮食价格形成机制逆市场化的逻辑：观念的局限与体制的制约

徐振宇1，李朝鲜2，李陈华1

（1.南京审计大学政府审计学院，江苏南京 211815；2.北京工商大学经济学院，北京 100048）

近十年来，中国粮食价格形成机制日益逆市场化，并最终固化为以政府定价为核心。这种逆市场化的价格形成机制，在短期内增强粮食产能和助力农民增收的同时，也在中长期内导致中国粮食生产、流通、进口、库存、加工、消费的全面扭曲。文章着重从观念和体制角度，探讨了中国粮食价格形成机制逆市场化的内在逻辑：观念的局限主要在于不信任市场，对粮食供求形势过分紧张，过度强调粮食总产量，而静态化思维、历史记忆、惯性判断及前期经验又强化了以上观念；体制的制约主要在于独大且难以监控的单一政府储备主体与叠床架屋的涉粮行政管理体制。中国粮食价格形成机制逆市场化，源于落伍的观念与体制的制约之间的相互强化，因而，中国粮食价格形成机制改革，必须同时转变观念与加快体制调整。

粮食价格形成机制；政府定价；逆市场化；静态化思维；封闭化思维

一、研究背景

使市场在资源配置中起决定性作用，是中国经济进一步深化改革的既定方向，也是中国参与全球经济分工的必然要求。在市场经济条件下，在绝大多数领域，市场都在资源配置中起决定性作用。但在粮食领域，多数国家在利用市场机制配置资源的同时，也基于“粮食安全”或农民利益等考虑，实施各种补贴、进口壁垒等保护性或支持措施，从而对粮食价格进行不同程度和不同形式的干预。

在中国几千年有文字记载的历史中，粮食价格在绝大多数时期都受政府管制。在计划经济时期，国家更是通过“统购统销”制度对粮食生产、流通、消费进行系统控制。从改革开放至20世纪末，粮食流通体制显示出非常明显的“松时放，紧时收”特征（卢锋，2002）［1］，即在粮食相对过剩的时期进行市场化改革，在粮食相对紧缺的时期向旧体制复归①。加入WTO之后，由于来自国际社会要求进一步开放中国国内农业市场的压力，以及国内粮食供求形势的好转，中央政府文件明确了以市场为取向的粮食流通体制改革方向②。然而，在实际执行中，中国粮食价格形成机制却日益向逆市场化的方向演化——政府通过出台包括“托市”政策（2004年和2006年先后启动稻谷和小麦最低收购价政策，2007年启动玉米、大豆和油菜籽临时收储政策，2011年和2012年又先后启动棉花和食糖临时收储政策）在内的一系列旨在保障粮食等主要农产品供给和稳定农产品市场（所谓“保供稳价”）的政策，粮食价格形成机制日益演变为以政府定价为核心。

这种以政府定价为核心特征的“托市”政策，在保护农民（尤其是种植业从业者）利益、保障农产品供给和稳定农产品市场方面起了重要作用（王士海、李先德，2013）［2］。但是，这种以确保产能、增加产量、稳定价格（实际表现为价格的持续稳步提升）为基本要义的农业政策导向，在全球化不断深化和大宗商品价格持续暴跌的双重背景下，不可避免地出现了粮食价格的“三个倒挂”——除国内市场与国际市场粮价倒挂外，还出现了产区与销区粮价的倒挂以及原粮与成品粮价格的倒挂（“稻强米弱”与“麦强面弱”已持续多年），最终导致中国粮食产量、库存量、进口量“三量齐增”之“怪现状”。实际上，这种逆市场化的价格形成机制，在短期内提高粮食产能和助力农民增收的同时，也在中长期内导致中国粮食生产、流通、进口、库存、加工、消费的全面扭曲，不仅弱化了粮食种植业竞争力，还极大地制约了粮油加工业与畜牧业的健康发展，并导致了极高的政策成本（据估算，2015年仅玉米的库存成本就高达630亿元［3］）。另外，值得注意的是，粮食并非特例，包括油、棉、糖、肉、乳业在内的大多数农产品，也都日益受到国外低价农产品的冲击，在不同程度上存在类似“三量齐增”的现象。包括粮食在内的多数农产品供求的阶段性、结构性矛盾都非常突出。

在未理解社会为何采纳某项政策之前，很难对改革政策提出有用建议（Stigler，1975）［4］。中国的粮食流通体制，如果说从改革开放到21世纪初经历了类似于卢锋（2002）［1］总结的 “松时放，紧时收”循环（本质上是市场化与行政化之间的“摇摆”）的话，那么，在过去的十多年间，则是在粮食供求关系不断改善的大背景下开始了一个非常明显的逆市场化演化过程。要对中国粮食价格形成机制改革给出建设性意见或建议，就有必要解释中国粮食价格形成机制逆市场化的原因，即背后的内在逻辑——这正是本文的基本任务。

二、中国现行粮食价格形成机制的逆市场化演化：观念的局限

（一）不恰当的观念对粮食价格形成机制的负面影响

任何经济体制和经济政策，无论合理与否，抑或正确与否，一方面是各种行为主体之间利益争夺的结果，另一方面也有思想和观念的强大潜在影响。朱晶（2000）［5］、卢锋（2002）［1］以及高铁生（2004）［6］、高铁生（2013）［7］等注意到了观念对涉粮决策的影响。在卢锋（2002）［1］看来，对粮食紧缺的深度危机感（甚至可追溯到久远以来传统的粮食政治观念的束缚），往往容易导致过度的政策反应。实际上，在粮食领域，尤其是在粮食价格形成方面，一些似是而非的观念，对政策制订与调整有着不容忽视的负面影响。

1.不信任市场与行政化运作导致粮食产业链扭曲化。由于对粮食问题过分紧张，甚至泛政治化，决策者不信任市场。对市场不信任，或许是发展中国家和转型国家的普遍现象（徐振宇，2001）［8］。在市场化改革的过程中，决策者和农民都习惯了行政手段（缪尔达尔，1992）［9］。在这些国家，习惯用行政手段控制市场，甚至直接为农产品定价，导致市场这只力量强大、运作微妙、高效率的“看不见的手”基本被束缚起来，严重降低了粮食市场运行效率，并导致整个产业链的全面持续扭曲。（1）扭曲储备结构。民间和商业储备基本废弃；政府储备一家独大，过剩的粮食几乎全部进入不考虑成本的政府储备体系，或者进入拿国家补贴的商业储备体系；库存成本惊人。据国务院发展研究中心程国强研究员的估算，玉米库存成本分别为收购费50元/吨，做囤费70元/吨，保管费92元/吨，资金利息100元/吨。按国内玉米库存约为2.5亿吨计算，库存成本约630亿元（马肃平，2016）［3］。（2）制约中国粮食加工业、畜牧业的健康发展，影响中国工业化、城市化进程。实行政府定价为核心特征的“托市”收购政策后，国内粮食市场面临着价格刚性化、国内外粮价倒挂和下游加工业成本高企等突出问题（詹琳、蒋和平，2015）［10］。玉米临储政策导致原料成本提升，加上市场需求的抑制，东北玉米深加工企业的开工率严重不足——开工率仅60％～65％（马肃平，2016）［3］。2015年下半年，在停产半年后，亚洲最大的玉米深加工企业大成生化科技集团有限公司濒临破产而被吉林省政府接管。而过高的饲料粮成本也是中国肉、蛋、奶价格全面大幅超过国际价格的基本原因（因为“想要肉奶蛋，全靠玉米换”）。较高的食品价格又直接导致了城市生活成本居高不下，导致工业和服务业劳动力成本高企，从而在客观上阻碍了中国的工业化、城市化进程。另外，行政化的运作，尤其是脱离市场实际的行政性定价，也在客观上恶化了生态环境——化肥、化学农药、农膜的使用量仍呈快速增长态势，农业面源污染有增无减。

2.对粮食供求形势过分紧张与泛政治化导致自我封闭化。分析粮食问题时，经济学者的确不太重视政治因素。这或许与他们对国内外形势看法更为乐观有关。但作为决策者或许不得不更冷静谨慎地分析和处理问题（徐振宇，2001）［8］。粮食不是单纯的经济问题，而应该是政治经济问题（郑风田，2013）［11］。但长期对粮食供求形势过分紧张，甚至将包括粮食价格在内的粮食问题过度泛政治化，不尊重经济规律，也不考虑经济成本，主动搞自我封闭（除大豆这种并非真正粮食作物的作物外，我国粮食市场在很大程度上是自我封闭的），一味夸大国际政治因素和粮食禁运风险（有学者将之形象地概括为“恐粮症”），则大可不必。实际上，进入21世纪以来，中国已通过提高粮食生产能力和增加粮食储备等措施，大幅降低了粮食禁运风险。在历史上，针对大国的粮食出口禁运基本都以失败告终，中国未来面临大规模粮食出口禁运的可能性不大。未来国际经贸环境的演变趋势会进一步降低这类事件的发生概率，粮食禁运风险不足以成为制约有关政策调整的决定性因素（卢锋，1998）［12］。世界粮食市场已多极化，一国对他国的禁运无济于事，而自身却实实在在会受到严重伤害。与当时的苏联相比较，中国政治和经济都更稳定，国内粮食生产的保障程度和自给率更高，必要时增加粮食生产的潜力更大，外汇收入和储备也更多、更稳定，更没有必要担心遭受粮食禁运。同时，美国外贸长期入超，十分依赖农产品出口的收入来平衡外贸赤字，农场主集团的势力有增无减，加上对苏联粮食禁运失败的教训，今后再实施粮食禁运的可能性几乎不存在（朱晶，2000）［5］。

3.过度强调粮食总产量而忽视粮食结构，加剧了粮食过剩。在很大程度上受计划经济的影响，粮食产量被认为是农业领域最重要的政绩。在粮食问题上，长期存在“重总量轻结构”“重数量轻质量”的不良倾向。在政策取向方面，长期过度强调产量，主基调一直都是“大力发展生产”“确保供给”或“保障生产能力”。正如汪苏、陈锡文（2016）［13］在反思中国农业政策时指出的，由于中国粮食被认为长期处于紧平衡状态，导致片面追求粮食增产。然而，近年来中国农产品市场尤其是粮食市场的结构已悄然发生微妙变化——国内外农产品需求方（包括最终消费者和农产品加工企业）的需求结构正在迅速发生变化，尤其是对优质、专用和特种农产品的需求日益增长。在相当长时期内，“优质品种”基本是单产高品种的代名词。实践证明，高产的粮食品种往往品质不高，推广这些品种，虽显著增加了粮食的供给量，但是容易造成农民增产不增收，成为粮食部门和农发行的负担，以及加工业的累赘。从长期来看，这种观念影响了粮食价格市场化取向的改革步伐和农业结构调整，并加剧了粮食过剩。

（二）导致粮食价格改革观念固化的主要因素

中国以政府定价（在结果上表现为价格的持续稳步上涨）为核心的粮食价格形成机制，并非没有先例。欧洲、日本以及一些发展中国家都曾出现过类似情形。在包括发达国家在内的几乎所有国家，政府都是要对包括粮食在内的大宗农产品市场进行干预的，差异仅在于干预程度与干预方式（Roningen&Dixit，1989）［14］。在影响粮食政策的因素中，观念的影响不容忽视。对于中国而言，高层已经明确了的市场化的粮食价格形成机制，却向逆市场化的方向演化，并最终以政府定价为核心，显然受到了前文提及的各种观念的重大影响。然而，我们还需要进一步探究，是哪些主要因素导致了导致以上观念以及相应的价格形成机制的固化。

1.静态化思维影响关键判断。所谓静态化思维，就是过于强调耕地对于粮食安全的重要性，而忽略了科技在中长期内对粮食增产的重大贡献和全球范围内还有大量闲置土地没有利用的事实，死守耕地“红线”和过高的粮食自给率。有一种特别有影响的意见认为，进口粮食对于中国而言靠不住的主要理由是，中国是一个大国，而粮食市场的国际粮食贸易量仅有2.5亿吨左右，如果中国大量进口粮食，就有可能引发国外粮食供给方大幅度提高价格。这种似是而非的看法过于强调现货，忽视了国际贸易中订单和期货市场的重要作用。在短期内，粮食的国际贸易量主要受短期需求量的影响，但在中长期内，则受到中长期需求量的影响。如果中国在长期内对国外的农产品有大量的稳定需求，澳洲、南美洲、北美洲等土地资源极其丰裕的国家，就会有大量原本闲置或抛荒的土地用来种植粮食，从而必然会有更高的产量和更大的国际贸易量。其实，在工业化、城市化和经济高速增长的中国，应更多地强调国家“十三五”规划提出的“藏粮于技”以及“藏粮于地”战略，尤其是对全球范围内的资源和市场，尽可能加以利用——粮食问题没必要太特殊化，从国外进口更多的粮食尤其是饲料粮并没有什么不妥。从长期和动态的视角看，中国的粮食供求形势有乐观的理由。一来中国的人口增速持续放缓；二来作为全球经济再平衡的重要方面和重要手段，中美间日益增长的贸易逆差可以通过大量采购美国的农产品（当然也包括粮食）尽量予以平衡；三来基于生态与环境可持续性，完全坚持自给自足不可能保障当前的粮食消费水平。

2.大国国情尤其是历史记忆对相关观念的演化与粮食政策的选择有微妙影响。中国是一个曾多次遭受过饥荒的国家，因饥荒的恶化而导致“易子而食”“人相食”的事件，史不绝书，《史记》《资治通鉴》《明史》等都有详细记载。1959—1961年连续三年的“困难时期”，据说源于严重的“自然灾害”所导致的粮食剧烈减产，而确保足够数量的耕地用于粮食生产以及确保粮食产能，一直以来就被认为是保障粮食安全最基本的措施。因此，更多地采用行政性措施增加产量以最大限度地追求自给自足，就成为理所当然的选择。正如汪苏、陈锡文（2016）［13］在总结前些年农业政策时所指出的，“粮食也是商品。现在回过头想，我们在粮食生产上的胸怀和眼光还不够，没有放到全球视野考量。”

3.对粮食供求形势的惯性判断也是重要因素。在对粮食市场真实状况缺乏有效判断的情况下，政府粮食储备及调控可能会扭曲市场价格信息的传递效应，导致粮食价格发生剧烈波动的可能性增加（钟甫宁，2011）［15］。在市场被政府操控的情况下，决策部门难以对粮食市场的真实供求状况有准确判断。③我国历史上曾出现严重饥荒，加上多次出现粮价暴涨，在惯性思维下，“农产品的供求总体偏紧”几乎是毋庸置疑的定论。④对20世纪60年代初行政干预失误导致的饥荒灾难的记忆，并未使人们对过分行政干预形成应有的审慎态度，反而成为恐惧市场机制并在粮食问题上采取过多不必要行政干预政策的心理支持因素（卢锋，2002）［1］。即便是在当前明显供过于求的背景下，国内仍然有学者不愿承认中国粮食过剩，坚持认定中国粮食存在巨大需求缺口，具体表现为功能性缺口、质量性缺口、增长速度缺口和结构性缺口（朱信凯、夏薇，2015）［16］。然而，只要基于开放视角就会发现，中国市场的粮食供给，显然不仅来自国内供给，进口粮食在客观上也会形成“供给”——而且按照目前的外贸规则，国内粮食根本也难以抗衡廉价的进口粮食（尤其是谷物的替代作物）。

4.前期的成功经验影响了后来的判断。加入WTO以后，中国所有产业（包括农业）的全球化程度进一步加深。由于国内粮食生产成本一度显著低于国外，加上关税与配额的保护，以及2004年和2006年国家先后启动稻谷和小麦最低收购价政策，在2007年前后国际农产品暴涨暴跌之际，中国农产品市场经受了“考验”，粮食价格未出现暴涨暴跌，反而在国家的控制下出现缓慢上涨行情，这在很大程度上增强了中国决策层“隔离”国际影响的决心。当2008年全球农产品市场全面进入大幅下跌通道后，为增加农民收入、保证国家粮食安全，国家又果断启动玉米、大豆和油菜籽的临时收储政策。由于惯性和体制的影响，当时的“临时储备”成为“常态性储备”。连续多年的“增产”，库存积压不断增加，价格又不断上调，这不仅刺激了粮食产量的进一步增长，而国内外价差的持续扩大又刺激了主粮的进口和替代性杂粮的进口，最终导致库存全面增长。

三、中国现行粮食价格形成机制的逆市场化演化：体制的制约

不难发现，中国粮食流通体制改革（包括粮食价格体制改革在内）存在着一种显著的不一致，即几乎每一轮粮食流通体制改革的正式文件都在设法实现“市场化”方向的改革——尤其是从2001年以来，这种趋势非常明显，但在执行层面，却日益演化为逆市场化（最突出的特征就是事实上的政府定价）。中央政府明文规定的“放开市场”与“放开价格”逐渐演化为“政策市场”，而“托市”也逐渐演化为政府的包揽性收购，本来任务相对单一的中储粮最后也逐渐演化为“小马拉大车”。如果说以上政策是执行一段时间后又逐渐走“回头路”的话，2013年以来中央的一些非常重要的政策意见根本就从未贯彻执行。如2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，除强调“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”外，还专门强调“完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用”。2014年中央“1号文件”（《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》）在强调市场定价原则的基础上，强调“完善粮食等重要农产品价格形成机制”。但直至2015年，稻谷、小麦、玉米等主要粮食的价格仍基本由政府决定，“注重发挥市场形成价格作用”等中央精神基本未能贯彻落实。出现以上现象的原因，除政策制订者头脑中挥之不去的观念的局限性之外，体制的约束不容忽视，主要体现在如下方面。

（一）独大且难以监控的单一政府储备主体

1.政府储备主体的单一化。为保证城市尤其是大城市的粮食供应和粮价稳定，中国政府历来重视国家粮食储备。伴随着粮食统购统销体制的全面推行，1954年《关于粮食征购工作的指示》明确规定，国家必须储备用来应对灾荒等意外事件发生的一定数量的粮食（也被称为“甲子粮”）。1962年，中共中央《关于粮食工作的决定》要求建立粮食储备，不久后又决定建立军用“506”战略储备粮，粮食储备体系开始兼具“备荒”“备战”功能。改革开放后，粮食储备规模迅速扩大，主要由前文提及的“甲子粮”“506”战略储备粮和商品库存粮（即周转储备粮）构成。1990年国务院颁布《关于建设国家专项粮食储备制度的决定》，决定成立国家粮食储备局（国务院直属机构），负责国家粮食储备的管理工作，初步形成中央、省级、地县三级储备体系。1995年国务院颁布《关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》，要求粮食产区和粮食销区分别应建立等同于3个月和6个月以上粮食销量的地方储备。为进一步强化中央政府对储备粮的控制与管理，1999年国家决定建立中央储备粮垂直管理体系，将国家粮食储备局改为国家粮食局（主要职能是负责国家粮食宏观调控和稳定粮食价格），同时组建中国储备粮管理总公司（简称中储粮），专门负责中央储备粮的收购、储存、调运、销售，并将三级储备粮合并成为中央储备粮。不久，中央储备粮的经营管理业务全部由地方各级粮食局移交给中储粮，中储粮通过在重点地区建立地方分公司和上收直属粮库的方式，建立了以政府储备为主体的“垂直管理”体系（王腾腾、李强，2015）［17］。2003年国务院颁布《中央储备粮管理条例》，对中央储备粮的计划、储存和动用等各环节均做了全面规定，通过行政法规确立了中储粮在国家粮食储备体系中的支柱地位。虽然从2004年中国政府就放开了对粮食价格的控制，但事实上，粮食价格日益演化为政府定价。名义上除中储粮外的其他市场主体也可参与收储，但一方面其他主体的收储不享受国家补贴，另一方面原粮收购价格日益脱离市场价格，两方面共同作用的结果，就是在事实上形成了中储粮“独大”的格局。

近年来，由于国内外宏观经济形势的重大变化，“托市”收购价格总体上呈不断上升态势，并开始显著高于不断下降的国际价格，农户储备、企业商业性储备等社会储备不断缩减，导致国家储备体系（主要由中央政府组建的中储粮和地方政府建立的国家储备粮承储企业组成）持续膨胀（官方的说法是，“国家政策性收储成为解决农民卖粮需求的主渠道”），并在事实上垄断了粮食收储市场——2013年政策性收购8 326万吨，2014年达1.25亿吨，2015年创下1.8亿吨的“天量”，每年的增速近50％（李慧，2016）［18］，出现向计划体制复归的强劲态势。从某种意义上而言，是体制的激励与国内外价差的持续扩大共同造成了中储粮“小马拉大车”的局面。这种对中储粮最初定位的偏离，是政策设计者一开始所没有想到的，尤其是没有想到主要粮食品种的国内外价差会在如此短的时间内扩大得如此明显。

2.储备主体的目标偏离。中储粮本来是作为储备主体组建的，却被多重目标所困扰。长期以来，中国粮食储备制度的目标被归结为维护国家粮食安全、维护农民利益、维护粮食市场稳定等“三个维护”和“两个确保”（确保粮食数量真实、质量良好，确保在国家需要的时候调得动、用得上）。多重目标的制度设计，一方面，容易导致目标失焦；另一方面，由于基本垄断了粮食收储市场，也事实上从事着“既当裁判员又当运动员”的兼职逐利行为（郑风田，2013）［11］，如通过进入粮油加工贸易搞所谓“全产业链”经营。这种行为显失公平——中储粮可以借助中国农业发展银行的低息资金收粮，并在关键物流节点坐拥优质的国家粮仓，从事粮油加工贸易，这显然是与其他从事粮油加工的企业争利，不利于营造公平的营商环境，也会影响自身本职工作（即中央储备粮的收购、储存、调运、销售）的履行。实际上，处于垄断地位的中储粮大量收购大豆、油菜籽，使其市场流通量减少，在一定程度上刺激其大量进口，反而导致市场更加动荡，客观上影响了国家通过临时收储保护国产大豆、油菜籽的效果。另外，中储粮投资的粮油加工企业多半运营情况较差。据国家审计署对中储粮的正式审计意见，2008—2013年，中储粮总公司先后直接投资和批复下属单位投资成立了40家米面加工企业，截至2013年年底，这些企业中仅有19家仍在生产经营（其中3家已资不抵债），其余21家已停产、对外租赁或处于闲置状态。［19］

3.储备主体难以被有效监控。中储粮难以被有效监控，主要源于其治理结构不合理。从内部约束看，中储粮作为粮食收储环节的垄断者，缺乏竞争性环境，加上产权不够清晰（入库成本等均由财政部门负责核定，缺少预算硬约束），也缺乏任何降低成本的动力。从外部监督看，中储粮实行的是看似严格的垂直管理，各级地方政府“应当支持本行政区域内的承储企业做好中央储备粮的安全管理工作”，国家粮食储备局和财政部负责对中储粮进行监督。但是，国家粮食储备局与中储粮同属副部级，监督勉为其难；财政部的行政级别虽然高于中储粮，但也难以对其进行日常监督。当审计部门与检察机关介入时，往往已造成严重损失（孙兴杰，2013）［20］。

总之，中储粮的决策权虽然非常有限，但由于内部约束和外部监督的双重缺失，在日常经营中几乎是独立王国，出现中储粮河南分公司的“窝案”，出现林甸直属库火灾，出现“转圈粮”以及虚构粮食库存等情况，以及国家审计署报告显示的亏库、质价不符、掺杂使假、财务混乱等问题，都不足为奇。比如，中储粮从粮食收储中获得的“收益”主要包括收购手续费、报关费、陈粮轮换销售手续费以及差价补贴等，这会使其尽可能多收粮食，多储存粮食。一些粮库为牟利不愿粮食出库（其重要原因是出库之后就不再享受储备补贴）。为获得尽可能多的收购和存储补贴，中储粮大量收购粮食，甚至出现已陈化四年以上的粮食仍没有卖完的情况（僵化的价格加剧了这一情况）。被广为诟病的“转圈粮”，也源于监管的疏漏。按规定，陈粮需要轮换，有些粮库就与粮食收购企业约定，由粮商办理陈粮收购手续，然后再伪造新粮的收购手续，这样，虽然在法律和手续上粮食已经轮换，但是陈粮依然在粮库里。这一操作能为粮库带来每吨几百元的收入。据河南省检察机关调查，中储粮河南分公司的51个直属库中有35个存在“转圈粮”，骗取国家粮食资金7亿元（孙兴杰，2013）［20］。另外，大量农产品进入中储粮直属库，超出库容。比如，中储粮林甸直属库满负荷容量在7万吨左右，据说实际装了15万吨粮食（孙兴杰，2013）［20］，很多粮食处于露天状态，成为引发林甸直属库火灾的重要原因。

（二）叠床架屋的涉粮行政管理体制

无论是出于主动还是被动，中储粮都最终主导了被彻底行政化的粮食“市场”，并控制了绝大多数粮源，市场等于基本被废掉。虽然粮食收储的实施主体仅此一家，但对粮食收储有发言权的行政部门却有多家。从《中央储备粮管理条例》的规定看，中储粮虽有总公司和分公司两级法人，但在粮食存储计划、贷款资金、存储管理以及动用调拨等方面，中储粮均没有决定权，分别需要会同发展改革部门、财政部门以及粮食行政管理部门共同商定，并报国务院批准。具体而言，农业部负责协调生产；国家粮食局为同级监督管理机构；国家发改委经济贸易司和财政部共同负责价格与存储计划的制定，财政部还负责补贴资金的调拨，中国农业发展银行负责管理收购资金，国家发改委经济贸易司还负责管理国家粮食储备并指导监督国家订货、储备、轮换和投放，拟订粮食、棉花、食糖等重要商品国家储备库建设规划等⑤；中储粮仅作为代理人负责“托市”收购；最终决策权在国务院。但是，这种多部门共同管理的结果是，不出问题，谁也不管；一出问题，谁也不愿管，而且也无法真正追责。另外，在叠床架屋的涉粮行政管理体制下，重要政策研究储备不足也往往是常态化的，很难实现提前应对，比如“价补分离”政策的具体实施方案，至今未能顺利出台，一直处于拖延之中。实际上，近年来很多涉粮政策往往要拖延到问题无法解决之后才去想办法弥补，这样容易贻误最佳时机，同时由于时间仓促，决策质量也难以保证。

四、结论、讨论与政策建议

（一）结论

回顾进入21世纪以来我国的涉粮政策调整史，不难发现，每一轮粮食流通体制改革文件基本上都指向市场化，但是，相关政策要么根本就没有执行，要么偏离初衷走向逆市场化方向。除了被广泛讨论的各种体制性制约外，一个非常重要却被严重忽视的原因，就在于观念的摇摆与局限——尤其体现为对市场天然的不信任。市场化取向的粮食价格形成机制改革的最大阻力，或许并非“既得利益者”的阻挠，而是思想和观念的局限。

很多牵涉甚广的重大决策背后，是决策者，而决策者必然是有思想、观念和信仰的。所谓的“既得利益”虽然重要，其影响却并非方向性的。如果决策者在骨子里信任市场，则改革的大方向是可以朝着市场化坚实迈进的。如果决策者在骨子里始终就不太信任市场，且将粮食问题特殊化、泛政治化，搞自我封闭化，再加上体制的制约，那么逆市场化就不可避免了。就中国粮食价格形成机制逆市场化而论，其原因更有可能是由于观念的局限导致的“无知”，以及体制的制约导致的“无奈”，而不太可能是既得利益者的阻扰导致的“无耻”。

从某种程度上而言，那些似是而非的旧观念“绑架”了粮食价格形成机制和收储制度市场化取向的改革步伐。在中国粮食价格形成机制改革问题上，是典型的“知难行也难”。“知难”主要源于观念转变的困难；“行难”主要源于体制性制约，以及体制性制约与落伍观念之间的相互强化。

（二）进一步的讨论

思想观念对于现实世界的影响往往超出常人之想象。绝大多数经济学家都忽视了决策中思想观念和信仰的作用（诺思，2004）［21］。传世经典《就业、利息与货币通论》中也有一段被频繁引用的论述，“经济学家以及政治哲学家之思想，其力量之大，往往出乎常人意料。事实上统治世界者，就只是这些思想而已。……我很确信，既得利益之势力，未免被人过分夸大，实在远不如思想之逐渐侵蚀力之大。……然而早些晚些，无论是好是坏，危险的倒不是既得权益，而是思想。”（凯恩斯，1983）［22］实际上，诺思与凯恩斯的以上基本观点，至少可追溯到英国著名思想家大卫·休谟（David Hume）、约翰·穆勒（J.M.Mill）和意大利著名思想家马志尼（G.Mazzini）。⑥勒庞（2004）［23］也指出，“当前所有的政治家都十分清楚，他们执政的那些基本观念中混杂着错误，然而，由于这些观念的影响力依然十分强大，他们也不得不根据自己已经不再相信的真理中的原则进行统治。”

（三）政策建议

首先，应尽快扭转一些似是而非的观念。领会和落实十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制”和“完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用”等重要精神，切实加快粮食价格形成机制改革步伐。大幅减少政府对粮食市场的干预，更多依靠市场机制和价格信号在粮食生产、流通、加工和消费等各环节发挥作用；将粮价决定权交给市场，让价格反映真实的供求。

其次，应加快调整涉粮行政管理体制。改革中储粮，尽快实现多元化、市场化收储，并加快粮食价格形成机制改革的组织基础，尽快实现一体化决策，改变目前决策主体不明确、决策权过于分散与责权不清的局面。

最后，应加快落实中央的既定方针，这比出台新的改革动议更重要。相关的改革文件已经不少，但落实文件的行动迟迟不见。最近是中国粮食价格形成机制改革的重要窗口期，十八届三中全会已经指明的“让市场在资源配置中起决定性作用”和“完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用”的改革方向，不应再以各种借口和理由被无限期拖延下去，下一步最重要的事情，就是尽快落实。

（特别感谢中国市场学会理事长高铁生教授的批评、指点和启发。感谢中国社会科学院农村发展研究所党国英研究员和北京工商大学经济学院方燕教授、孟昌教授、倪国华副教授、邓磊博士的帮助。）

注释：

①对此，张曙光有一段精彩的评论：放开价格、放开经营，仅为粮食购销体制转入市场轨道创造了必要条件而非充分条件。粮食经营的市场化必须要有独立的市场主体和相应的市场组织……否则，市场制度就没有它的实际承担者，市场活动也缺乏它的积极参与者，更无法产生它们之间的有机联结和相互制衡，形成有效的市场结构。这样的市场（如果可以这样称呼的话）必然发生很大的扭曲，产生出种种非市场化的现象。……中国目前的粮食市场基本上仍然是一种国有粮食部门独家垄断的结构，一方是强大的国有粮食部门，一方是分散的农户和广大的消费者。粮食从农民的庄稼地走向消费者餐桌的过程，与其说是按照市场的逻辑运行，不如说是按照行政指令行事。在这种情况下，粮食购销和价格制度变迁过程的反复和逆转就是必然和不可避免的了。详见：张曙光.中国的粮食市场需要粮商［C］∥张曙光.繁荣的必由之路.广州：广东经济出版社，1999：110-114。

②2001年7月，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（2001年）要求，主销区应加快粮食购销市场化改革，放开粮食收购，粮食价格由市场供求形成。同月底召开的全国粮食工作会议进一步确定了放开销区、保护产区、省长负责加强调控的改革思路。2004年5月，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（2004年）决定，按照有利于粮食生产、种粮农民增收、粮食市场稳定、国家粮食安全的原则，全面放开粮食收购市场。详见：颜波，陈玉中.粮食流通体制改革30年［J］.中国粮食经济，2009（3）：18-25。

③2016年3月5日，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文先生在反思近年来农业政策时指出，中国粮食等主要农产品价格从2013年开始全面高于国际市场，而国内土地租金、劳动力工资等快速上涨，但当时政策制定者对这些情况不够敏锐，只是认识到工资提高、租金上涨有利于农民增收，粮食“托市”政策和农产品比价关系没有得到及时调整。结果，“认识晚了，认识迟了”。他认为认识滞后是复杂原因造成的。过去，由于中国粮食长期处于紧平衡，中国对粮食的追求片面化——就是增产。虽然粮食“十二连增”的成绩不可否认，但片面、失衡的政策也带来了尖锐矛盾，比如，以玉米巨量库存、大豆供给不足为代表的粮食结构性矛盾。详见：汪苏，陈锡文.粮食安全已转化为产业安全［EB/OL］.［2016--03--16］.http：∥topics.caixin.com/2016--03--10/100918369.html。

④卢锋发现，认识偏颇……具有历史背景和社会心理方面的原因……可能与改革前制度性粮食短缺和“饥荒记忆”造成的心理状态有联系。20世纪50年代末和60年代初……悲剧加上计划经济时期粮食长期短缺，影响了不止一代人的记忆和心理，使得我们难以理性理解和评价市场性粮食相对紧缺的真实经济含义，使得在粮食问题上即便是明显缺乏依据的悲观判断或预测也会发生极大影响，并可能导致改革政策转向和行政干预反弹。详见：卢锋.“松时放，紧时收”——我国粮棉流通改革周期性反复现象研究（1985—2000年）［C］∥张曙光.中国制度变迁的案例研究（第三集）.北京：中国财政经济出版社，2002。

⑤国家发展和改革委员会经济贸易司的具体相关职责可参见其官方网站。

⑥在休谟看来，尽管人们在很大程度上受着利益的支配，但是即使是利益本身，以及所有的人类事务，也完全是由意见支配的。详见：哈耶克.法律、立法与自由（第一卷）［M］.邓正来，张守东，李静冰，译.北京：中国大百科全书出版社，2000。穆勒指出：“有人总是蔑视思辨哲学；的确，从表面上来看，思辨哲学似乎是距我们日常生活和即时利益极其遥远的东西，但是它实际上却是这个地球上对人们影响最大的东西，而且从长时段来讲，除了它自身必须服从的影响以外，它实际上超过了任何其他种类的影响力。”参见：哈耶克.法律、立法与自由（第一卷）［M］.邓正来，张守东，李静冰，译.北京：中国大百科全书出版社，2000。马志尼也说过，“观念支配着世界及其事件。”参见：哈耶克.自由秩序原理［M］.邓正来，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1997。

［1］卢锋.“松时放，紧时收”——我国粮棉流通改革周期性反复现象研究（1985—2000年）［C］∥张曙光.中国制度变迁的案例研究（第三集）.北京：中国财政经济出版社，2002：299-342.

［2］王士海，李先德.中国政策性粮食竞价销售对市场价格有影响吗？——以小麦为例［J］.中国农村经济，2013（2）：61-70.

［3］马肃平.农民喊赔，仓库爆满，企业叫亏——破局玉米临储乱象［N］.南方周末，2016--06--02.

［4］Stigler G J.The citizen and the state：essays on regulation［M］.Chicago：University of Chicago Press，1975.

［5］朱晶.贸易、波动、可获性与粮食安全——利用国际、国内两个市场加强我国粮食安全的理论分析与实证研究［D］.南京：南京农业大学，2000.

［6］高铁生.学会经营粮食大国［N］.粮油市场报，2004--04--20（002）.

［7］高铁生.我国粮食安全形势与政策建议［J］.经济研究参考，2013（28）：17-39.

［8］徐振宇.从博弈的角度看新一轮粮改［J］.中国农村观察，2001（2）：47-53.

［9］冈纳·缪尔达尔.亚洲的戏剧——对一些国家贫困问题的研究［M］.谭文木，张卫东，译.北京：北京经济学院出版社，1992.

［10］詹琳，蒋和平.粮食目标价格制度改革的困局与突破农业经济问题［J］.农业经济问题，2015（2）：14-20.

［11］郑风田.中储粮的“大粮商”冲动，比大火更可怕［J］.中国经济周刊，2013（23）：19.

［12］卢锋.粮食禁运风险与粮食贸易政策调整［J］.中国社会科学，1998（2）：32-47.

［13］汪苏，陈锡文.粮食安全已转化为产业安全［EB/OL］.［2016--03--16］.http：∥topics.caixin.com/ 2016--03--10/100918369.html.

［14］Roningen V，Dixit P M.Economic implications of agricultural policy reforms in industrial market economies［C］∥US Department of Agriculture.Staff Report No.AGES 89-36，1989.

［15］钟甫宁.粮食储备和价格控制能否稳定粮食市场？世界粮食危机的若干启示［J］.南京农业大学学报：社会科学版，2011（2）：20-26.

［16］朱信凯，夏薇.论新常态下的粮食安全：中国粮食真的过剩了吗？［J］.华中农业大学学报：社会科学版，2015（6）：1-10.

［17］王腾腾，李强.手中有粮心不慌——解密我国粮食储备制度演变［N］.南方日报，2015--01--26（A11）.

［18］李慧.粮食收储：怎样破解“小马拉大车”困局［N］.光明日报，2016--03--21（007）.

［19］国家审计署办公厅.2015年第18号公告：中国储备粮总公司2013年度财务收支审计结果［EB/OL］.［2016--03--06］.http：∥www.audit.gov.cn/n5/n25/ c67421/content.html.

［20］孙兴杰.必须检讨中国储备粮制度［N］.时代周报，2013--08--29（03）.

［21］道格拉斯·诺思.理解经济变迁的过程［J］.胡志敏，译.经济社会体制比较，2004（1）：1-7.

［22］凯恩斯.就业、利息与货币通论［M］.徐毓枬，译.北京：商务印书馆，1983.

［23］古斯塔夫·勒庞.革命心理学［M］.佟德志，译.长春：吉林人民出版社，2004.

Logic of Anti-Marketization in China's Grain Pricing Mechanism：Idea Limitation and Institutional Constraint

XU Zhenyu1，LI Chaoxian2&LI Chenhua1
（1.School of Government Audit，Nanjing Audit University，Nanjing，Jiangsu 211815，China；2.School of Economics，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China）

Over the past decade，China's grain pricing mechanism has been increasingly oriented against market，and gradually stereotyped into government pricing as its core.Such anti-marketization pricing mechanism can enhance the grain production and boost farmers'income in a short term.Meanwhile，in a medium and long term it leads to comprehensive distortion in China's grain production，distribution，import，storage，processing，consumption，etc.With the focus on idea and institution perspectives，this paper discusses the inherent logic of anti-marketization in China's grain price mechanism：（1）the idea limitations mainly lie in the distrust in market，too much tension on grain supply and demand，excessive emphasis on grain output，and static thinking，historical memory，inertia judgment and early experience have reinforced the above ideas；（2）the institutional constraints mainly lie in the single government reserve body which is dominant and difficult to monitor and the reduplicated grain-related administrative management system.The anti-marketization in China's grain pricing mechanism is originated from the mutual reinforcement between outdated idea and institutional constraint.Therefore，the reform of China's grain pricing mechanism must change the idea and accelerate the institutional adjustment simultaneously.

grain pricing mechanism；government pricing；anti-marketization；static thinking；closed thinking

F323.7

A

1009--6116（2016）04--0024--09

10.16299/j.1009-6116.2016.04.004

（本文责编邓艳）

2016--05--06

国家社会科学基金重大项目“粮食安全目标下市场起决定作用的粮食价格形成机制研究”（14ZDA034）；国家社会科学基金项目“社会网络视角的家庭农场演化机制研究”（14BJY131）；北京市高层次创新创业人才“青年拔尖人才”支持计划（2014000026833ZS07）。

徐振宇（1977—），男，湖北公安人，南京审计大学政府审计学院教授，中国商业经济学会青年分会副会长，博士，研究方向：农产品流通、流通产业组织；

李朝鲜（1958—），男，四川乐山人，北京工商大学副校长、经济学院教授，博士生导师，博士，研究方向：应用经济统计、商业景气与价格波动；

李陈华（1973—），男，江西永修人，南京审计大学政府审计学院教授、执行副院长，中国商业经济学会青年分会副会长，博士，研究方向：流通产业组织。